中國地方政府稅收競爭行為特性與激勵機制

梁河，西寶

(1.哈爾濱工業大學經濟管理學院，黑龍江哈爾濱150001，2.哈爾濱工程大學 經濟管理學院，黑龍江哈爾濱150001)

財政分權和市場經濟體制的建立是中國經濟轉型的2個重要內容，也是中國經濟增長的重要動力。20世紀80年代末，我國實行“分灶吃飯”、“分級包干”財政改革，使地方政府擁有對剩余財政收入的控制權，激發了地方政府發展本地經濟的積極性。1994年的分稅制改革雖然將“總額分成”改成“稅種分成”，降低了地方政府的財政收入分成比例，但隨后建立的以經濟增長為主要指標的政績考核體系，有效地延續了地方政府發展經濟的熱情，促使其利用財政手段在經濟增長的標尺下展開競爭［1］。盡管我國地方政府并不享有獨立稅權，但地方政府可以通過實行優惠稅率等現實做法，降低資源使用費用來爭奪生產資源。沈坤榮等的實證研究也證明我國省級政府間確實存在稅收競爭［2］。

對于地方政府競爭行為的激勵機制，一些學者從財政激勵角度進行了研究，如Qian認為分稅制改革使我國地方政府產生了強烈的動機去維護市場、推動地方經濟增長，以獲得更多的地方財政收入［3］。另一些學者則從政治激勵的角度進行了分析，認為垂直化行政管理構架下的政治晉升是政府間策略互動行為的主要動力，也是地方保護主義、重復建設以及惡性競爭等諸多負面問題的根源［1-4］。這些研究證明，我國地方政府競爭的目標不僅包括發展地區經濟、擴大地區財政利益，更包括由此帶來的地方官員的個人政治晉升。

由此可見，政治集權與財政分權并行的特殊治理結構，使我國地方政府間財政競爭的行為特性和激勵機制更為復雜。如果說一切競爭皆源于利益的驅動，那么我國地方政府競爭的主要源動力是地方政府的財政利益還是官員個人的政治利益?目前尚未有相關實證研究對此問題予以探究。此外，調查表明我國最激烈的政府競爭集中在縣(市)級和地級市層面［5］。同時，中國改革開放遵循“點線面”式的空間漸進推進模式，個別省份在特定時期內享有實行特別稅收優惠的權利，這勢必會影響省級政府間財政政策的策略互動。而現有研究幾乎全部以省級數據作為分析依據，缺少對更低級別政府稅收競爭的探討。因此，以市級政府為研究對象分析其稅收競爭行為特性，不僅有利于揭示我國地方政府財政競爭的本質，也是對該領域研究的必要補充。

本文以市級政府稅收競爭為研究對象，試圖通過對市級面板數據的分析，揭示我國地方政府稅收競爭的行為特性和激勵機制。

1 模型構建與分析方法

早期的地方政府競爭研究主要利用博弈論方法構建政府策略互動的理論模型。Case等通過構建空間滯后截面數據模型對地方政府的政策反應函數進行估計［6］。Brueckner將截面數據模型進一步擴展為面板數據模型，解決了控制變量和擾動項相關性導致的內生性問題［7］。此后，一些學者在模型中增添了宏觀經濟環境變量和上級政府政策變量，以同時檢驗地方政府間的橫向策略互動和縱向共同反應［8］。本文基于已有研究，選用空間滯后面板數據模型對市級政府稅收競爭中的行為特性進行分析，并利用空間自相關形式的擾動項來刻畫截面弱相關的數據特征，以規避可能出現的偽識別問題。最終模型設定如下

式中:yit表示城市i在第t年的相關政策變量，yi，t－1是yit滯后一年的形式，引入該變量是考慮到稅收政策存在路徑依賴的可能性，即城市當前的稅收政策可能受到它過去稅收決策的影響;ωij為空間加權系數，表示在特定衡量標準下，競爭城市j相對于城市i的重要程度，其取值方式在下文予以解釋;yjt表示競爭城市 j的對應政策變量，yj，t－1是yjt滯后一年的形式;∑j≠i

ωijyj，t和 ∑j≠iωijyj，t－1是城市 i的各競爭城市j當年及上一年相關稅收項目的加權變量。同時引入這2項是考慮到我國實行的財政預算制度，地方政府稅收政策可能受到其他地區當期和上一期稅收決策的影響;ρ1、ρ2則為當期和跨期橫向策略互動影響系數，反映城市之間稅收政策的相互影響方式和強度;Pit表示城市i所屬省級政府的政策變量;θ為縱向策略互動系數，反映市級政府對省級政府政策的縱向反應方式和強度;Xit是控制變量，代表可能影響城市i相關稅收政策的典型經濟特征，β是其回歸系數變量;Ft是代表宏觀經濟環境的控制變量，它只隨時間變化而與個體無關，δ是其回歸系數變量;ρ3是空間誤差相關系數。

由于模型中使用了空間滯后項以及空間自相關形式的擾動項，OLS估計將是有偏和非一致的。本文根據Madariaga等的建議，采取系統廣義矩陣估計法以解決各變量的同期和跨期內生問題、殘差項中的空間依賴以及解釋變量和殘差項相關的問題，以得到有效的參數估計［9］。

2 變量選取與數據來源

2.1 數據來源

1985年，隨著國務院《關于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理制度規劃的通知》的頒布，我國財政體制改革正式開始。2012年，我國實行增值稅改革，將試點地區的部分現代服務業的營業稅改為增值稅，擴大了增值稅的征收范圍。因此，為保持數據的可比性，本文選用1985-2011年我國27個省份中(西藏、甘肅、青海、新疆、寧夏、內蒙古、臺灣等省的地級市由于多個變量缺失，并未包括在內)231個地級及以上城市的共計6 237組觀測值進行分析。(由于直轄市、省會城市和副省級城市在政策和管理方面存在明顯優勢，與其他地級市缺少可比性，因此未將這些城市納入統計分析的范圍內。)所用數據主要來自于《中國經濟信息網數據庫》、《中國城市統計年鑒》、《中國財政年鑒》和各省、市的《統計年鑒》。

2.2 變量選取

對應模型(1)中的地方政府稅收政策變量，本文不僅考察宏觀稅收水平，還考察了增值稅稅負比重、企業所得稅稅負比重、營業稅稅負比重共4類稅收指標，以深入分析市級政府在不同類型稅收項目上的行為特性。對于政策指標的計算，考慮到流動人口的大量存在可能造成人均指標失實，本文選取比例指標進行分析，以更好的反映地方政府稅收安排。各決算指標具體計算方法為:宏觀稅收水平等于地區預算內財政收入總額除以當地GDP;增值稅稅負比重、企業所得稅稅負比重、營業稅稅負比重，分別等于地區增值稅總額、企業所得稅總額、營業稅總額除以地區預算內財政收入總額。

對于反應各地區經濟社會特征的控制變量集Xit，依據經濟增長理論、政府競爭理論和我國行政及經濟運行特點，參考現有財政競爭研究的通行做法共選取5個變量。其中:人均實際產出等于以1978年不變價格計算的人均實際國內生產總值;人口密度等于地區人口總數除以總面積;開放度等于地區進出口總額除以其國內生產總值;城市化水平等于地區非農業人口除以其總人口。在控制變量集Ft中，選擇全國GDP指數用來反映宏觀經濟運行環境的發展變化對地方政府稅收政策的影響。考慮到以上變量可能存在的非線性相關、非平穩序列等計量問題，解釋變量和被解釋變量中除虛擬變量、百分比變量和指數變量外都采用了自然對數形式［14］。

2.3 空間權重矩陣的設定

設立空間權重矩陣的目的是為了度量城市間社會經濟聯系的緊密程度，本文采取先驗設定的方法，根據研究內容選取3種空間權重矩陣。第1種為空間距離權重矩陣，用以考察地理因素對地方政府稅收競爭行為的影響。具體確定方法是:wij=，其中dij為城市i到j的地理距離，利用Geoda軟件根據兩地經緯度計算而得。第2種為人均產出權重矩陣，用以考察相對經濟發展水平對地方政府稅收競爭行為的影響。具體確定方法如下:，其中 Gi和 Gj分別表示城市i和城市j的人均生產總值的均值。第3種為行政關系權重矩陣，用以考察行政隸屬關系對政府稅收競爭關系的影響。具體確定方法是如果城市i和j在同一省份內，則aij=1;否則aij=0。

3 實證結果分析

3.1 地方政府稅收競爭的行為特性

20世紀80年代我國開始實行財政承包制改革，超額的稅收增長所得基本歸由地方政府支配。1994年的分稅制改革則明確劃分了各項稅種收歸比例，將原有的“總額分成”改為“稅種分成”，在中央和地方之間重新劃分了財政收入享有權，這一舉措勢必會對地方政府的稅收行為產生影響。因此，本文對各類稅收項目在1985-1993年和1994-2011年2個區間分別估計，以考察地方政府稅收競爭的激勵機制和不同制度安排下競爭行為的差異。表1～4是基于模型設定(1)完成的市級政府各類稅收指標的回歸分析結果，其中權重a、b、c分別代表在模型中使用空間距離權重矩陣、人均產出權重矩陣和行政關系權重矩陣進行估計。

在宏觀稅負及各類稅收的回歸分析結果中，多數空間滯后項的回歸系數具有較好的統計顯著性，這表明盡管我國地方政府在重要稅種上沒有稅率決定權，但在實際征稅過程中卻可以通過掛靠國家扶持產業的手段為本地企業爭取稅收優惠政策的方式進行競爭。此外，回歸結果中，上一年空間滯后項系數的數值和統計顯著性均高于當年空間滯后系數，說明在我國財政預算制度的影響下，市級政府間的橫向稅收策略互動存在一定的路徑依賴。

通過比較還可以發現，分析結果中利用行政劃分權重矩陣得到的空間滯后項系數相對突出，而利用人均產出空間權重矩陣得到的空間滯后系數數值和顯著性相對較低，其差異在分稅制改革之后表現的尤為明顯。這說明同一省份之內的市級政府在各類稅收政策上的策略互動更加明顯，而經濟發展水平相近的市級政府之間的策略互動相對較弱。在分稅制改革之前:上一年和當年省內其他地級市宏觀稅收水平、增值稅稅負比重、企業所得稅稅負比重和營業稅稅負比重分別提高或降低1%，會分別導致本市對應的稅收比重同向變動0.21%和0.29%、0.73%和1.03%、0.46%和0.56%，0.14%和0.24%。在分稅制改革之后，上一年和當年省內其他地級市宏觀稅收水平、增值稅稅負比重、企業所得稅稅負比重和營業稅稅負比重分別提高或降低1%，會分別導致本市對應的稅收比重同向變動0.21%和0.25%、0.60%和0.94%、0.50%和0.58%、0.30%和0.38%。由此可見，在2個考察時間段內，增值稅稅收項目上的策略互動強度最大，這與目前現有研究結果是一致的，也再次證明了引資競爭是我國地方政府競爭的主要內容。而宏觀稅收水平、企業所得稅稅負比重和營業稅稅負比重在當期和跨期均存在顯著的模仿性策略互動，這與郭杰等得到的差異性策略互動的研究結果不盡相同［10］。造成這種差別的原因在于本文以市級政府為研究對象，并且選擇了不同的指標體系。此外，營業稅稅負比重空間滯后系數在分稅制改革后明顯提高，說明隨著總體經濟和第三產業的發展，營業稅的稅收規模及其在宏觀稅收中的比重也隨之提高，因此地方政府在營業稅項目上的策略互動的意識也隨之增強。

其次，從上級政府政策變量的回歸系數來看，增值稅的縱向互動系數相對較高，說明地方政府在有助于引資的稅收政策上追隨上級政府決策的意愿更為強烈。此外，稅改前地方政府在增值稅和企業所得稅項目上與省級政府之間的縱向策略互動水平明顯高于分稅制改革之后的縱向互動水平，這表明在改革開放初期，稅收優惠是地方政府引資競爭的主要手段，而隨著地方經濟的發展，地方政府一味讓渡稅收收益的行為特性逐漸減弱［11］。

最后，觀察表1～4中的回歸結果，可以發現一些控制變量對稅收決策也產生了顯著的影響。分稅制改革前、后的兩個樣本區間內，人均產出對于宏觀稅負水平的影響由負變正，呈現出階段性變化。這說明在經濟水平相對落后的條件下，減免稅收是政府吸引資本的主要手段。而當地區具有一定經濟實力后，其爭奪生產要素的手段不再局限于稅收優惠，城市建設等方面的投資環境改善既而成為地方政府競爭又一重要手段［12］。為此，地方政府必將稅收水平適當提高以保證財政支出。此外，人均產出對營業稅的回歸系數顯著為正。這是因為隨著經濟的發展，第三產業在國民經濟中所占比重會隨之提高，主要涉及第三產業的營業稅稅收比例也會隨之提高。城市化水平對宏觀稅負、增值稅和企業所得稅、營業稅均表現出一定程度的正向影響，是因為城市化與第二產業發展存在相互促進的關系，同時城市化水平的提高也會促進第三產業發展。因此城市化水平高的城市稅源更廣，增值稅、企業所得稅和營業稅稅收比重相對較高。開放度并未對增值稅和企業所得稅項目表現出顯著的影響，其原因在于我國的稅收減免政策大幅的降低了出口導向企業對于相關稅收的貢獻度。開放度對于營業稅的正向影響則是因為開放度較高的城市通常擁有較高的經濟發展水平和相對發達的第三產業，因此其營業稅的稅源更加廣泛，營業稅所占比重相對更高。

表1 宏觀稅收策略行為的回歸結果Table 1 Regression results of strategic interaction on macro-tax

表2 增值稅策略行為的回歸結果Table 2 Regression results of strategic interaction on added-value tax

表3 企業所得稅策略行為的回歸結果Table 3 Regression results of strategic interaction on enterprise income tax

3.2 地方政府稅收競爭的跨時差異與激勵機制

分稅制改革之前，我國市級政府在主要稅收項目上存在著顯著模仿性策略互動，其中增值稅項目的模仿性互動最強。同時，各類稅收政策上3種權重矩陣模型的回歸結果相差不大，說明當時的稅收競爭在市級地方政府之間普遍存在，各地區竭盡全力提供稅收優惠，目的就是為了最大限度的進行招商引資，以擴大地區財政收入、促進當地經濟發展。分稅制改革之后，城市之間的稅收政策策略互動出現了較大變化，具體表現為:各類稅收政策的回歸結果中，行政劃分權重矩陣模型的回歸系數皆為正值，并且顯著性都明顯高于其他2類矩陣模型，而人均產出空間權重矩陣模型的回歸系數顯著性較差。這說明盡管在理論上經濟發展水平相近的城市在吸引資本和勞動力方面均處于競爭地位，但稅改后我國這類城市之間的稅收競爭關系不再顯著。相比之下，稅改后省內各市級政府不但在宏觀稅負、增值稅項目上保持了相同強度的模仿性互動，其在營業稅和企業所得稅項目上的模仿性互動強度更超過稅改之前的水平。這意味著盡管稅制改革降低了地方政府的稅收分成，由此引起的財政激勵的弱化導致一些市級政府之間的稅收競爭逐漸消失，但隸屬于同一省份的城市之間的稅收競爭方式與強度卻并未發生改變。對這一結果的合理解釋，就是稅改之后出現了一種不同于財政激勵的更為強勁的激勵力量強化了省內城市之間的稅收競爭。

分稅制改革將更多財政收入收歸中央，改善了中央財政困境。同時，為維持地方政府發展經濟的熱情，中央政府建立了以經濟增長為主要考核內容的晉升錦標賽制度，地方政府之間由此形成了以官員個人晉升為主要目的的政府競爭。在新一輪的競賽中，對地方官員工作績效的考評主要依靠所在地區經濟增長的相對排名和相對稅收貢獻2個方面。換言之，地方政府面對的競爭對手就是隸屬于同一行政劃區的其他同級政府。在政治晉升的零和博弈約束下，擁有相似經濟及自然稟賦的各地方政府在差異化發展戰略和趨同化發展戰略之間自然會選擇后者。同時，地方政府為在減稅引資和維持稅收規模之間尋求平衡，勢必會格外關注競爭對手的決策動向，由此形成了同一省內各市級政府在稅收政策上的顯著模仿性互動。長期存在的重復建設、過度競爭問題也正是此過程中地方官員追逐個人政治利益、無視要素配置效率和區域經濟協作的結果。

4 結束語

本文基于1985-2011年我國231個地級市的宏觀財政數據，利用空間面板計量模型對地方政府稅收競爭的行為特性和激勵機制進行了實證分析。研究結果表明:財政體制改革前后，隸屬于同一省份的城市在各類稅收項目上始終存在顯著的互補性策略互動，而不同省份城市之間的策略互動在分稅制改革后明顯減弱。這一實證結果證實了以政績考核為基礎的政治晉升激勵，在我國地方政府稅收競爭的形成機制中發揮了主要作用。相較于現有基于省級政府為對象的研究，這一結果更貼近我國地方政府競爭的本質。處于經濟增長錦標賽中的地方政府，傾向于選擇相似的經濟政策和發展路線，難以實行差異化發展策略，更無法與其他地方政府建立合作，過度競爭、重復建設的問題即由此產生。對此，應該完善政績考核制度，將區域合作和政府效率等納入政府績效考核指標中，引導地方政府從競爭走向競合，從而促進地方和區域經濟的健康發展。

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