論新型城鎮化進程中執法公信力的提升

劉國華　魏廣林

摘要：執法公信力是我國新型城鎮化過程中備受重視的一個問題，能否提升執法公信力，關系到新型城鎮化建設的成敗。當前，公眾對執法機關不信任，執法公信力不高，在很大程度上影響了執法效能的發揮。在推進新型城鎮化的進程中，要界定執法公信力的概念，理性分析城鎮化過程中執法公信力缺失的原因，并提出提升執法公信力的對策，以期推動我國新型城鎮化建設邁上新臺階。

關鍵詞：新型城鎮化；執法；執法公信力

中圖分類號：DF127 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）09-0065-02

Analysis on the Promotion of the Law-enforcement Credibility in New-type Urbanization

Liu Guohua， Wei Guanglin

（Law School， Harbin University of Commerce， Harbin， 150028）

Abstract： The issue of law-enforcement credibility of new-type urbanization in China attracts much attention. Whether we can enhance the law-enforcement credibility is related to the success of the new-type urbanization. Currently， law-enforcement credibility remains low and public distrust law enforcement institution， which have largely affected the effectiveness of law-enforcement. In the process of promoting new-type urbanization， we should define the concept of law-enforcement credibility and analyze the reasons for lack of credibility in the process of new-type urbanization. Furthermore， we should propose the measures to improve the law-enforcement credibility， aiming to promote new-type urbanization to a new level.

Key words： new-type urbanization； law-enforcement； law-enforcement credibility

一、執法公信力的概念

“執法”一詞古來有之，《東周列國志》記載，“東皋公曰：‘此將軍為朝廷執法，老夫何怪之有”，可見我國古代執法一詞有執行或執掌法令的含義。現階段，執法有廣義和狹義之分，廣義的執法，是指一切執行和適用法律的活動。狹義的執法，則專指國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員行使職權、實施法律的活動。[1]此處討論的執法指狹義的執法。

“公信力”一詞源于公共管理學科，《現代漢語詞典》的解釋是：“使公眾信任的力量”。執法既包含執法機關通過職權活動在社會中建立的公共信用，也包含著公眾對執法行為的信任。據此，執法公信力是指公眾信賴執法機關的執法行為及其結果，并自覺服從其執法行為和結果的一種狀態和社會現象。

二、提升執法公信力對新型城鎮化的作用

執法公信力是我國新型城鎮化建設的重要組成部分。提高執法公信力，是根除執法不公，執法不嚴的主要措施，更是推進社會主義法治的應有之義。提升執法公信力對新型城鎮化建設具有重要作用，體現在以下幾方面。

（一）樹立法律權威

法律具有權威是實施城鎮化建設的一個基本要素，國家機關和公職人員嚴格依法辦事是樹立法律權威的基本要求。現在執法活動中出現的執法難現象，盡管有其復雜的社會原因，但執法部門執法不公也是一個重要因素。如果執法缺乏公信力，執法行為不能引起普遍信任與服從的社會，推進新型城鎮化、建設社會主義法治國家只能是空談。因此，根除有法不依、執法不公、執法不嚴現象，是提高執法部門的公信力，樹立法律權威的重要措施。

（二）培養農民的法律信任

伯爾曼認為：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。[2]長期以來，傳統司法行政合一體制的印像深深植根于國人心中。對他們而言，司法、行政機關均是父母官，如果執法人員動輒砸攤子、強行拆遷，而政府總是抱著“不出事，就沒事”的僥幸心態，想讓百姓信任政府執法也只能是水中月鏡中花了。因此，行政機關執法必須嚴格依照法律的規定和程序，才能在城鎮化過程中逐步培養出農民的規則意識，為法律信任的形成夯實基礎。

（三）提高農民守法意識

在現代法治條件下，守法既是每個公民的義務也是基本的道德要求，而法律能否公正的加以執行是人們遵守法律的原因之一。在法制國家，法律是可預期的，通過執法機關嚴格公正的執法活動，在執法過程中做到有法必依、執法必嚴，可以使農民對自己行為的法律后果有一個明確的預期，起到規范人們行為和社會秩序的作用，從而增強農民的守法意識。

三、新型城鎮化過程中執法公信力缺失的成因

（一）缺乏正確的執法理念

執法理念是執法活動的先導，樹立正確的執法理念可以引導執法機關合理開展執法活動。但是在現實生活當中，部分執法人員缺乏正確的執法理念。首先，特權思想依舊存在。近段時間屢屢曝光的暴力征地、暴力強拆事件，均是特權思想膨脹帶來的毒樹之果。其次，執法過程中重實體輕程序，導致有些案件雖達到實體上的公正，但由于缺乏必要的程序性事項，當事人并不理解和認可。最后，人性化執法體現不充分，不注重釋法說理，態度生、冷、硬，忽視執法對象及公眾的感受，割裂了“情、理、法”的關系。[3]

（二）執法人員數量不足，素質偏低

隨著城鎮化的快速推進和受國家編制限制，執法人員不足的問題愈加凸顯，執法人員的缺乏嚴重制約和影響了執法效率和質量，目前我國的執法隊伍中充斥著大量的臨時聘請人員，有些臨時聘請人員在執法過程中損害群眾利益，而其后的行政問責卻缺乏法律依據，部分執法機關出事后以臨時工頂替受過也是當今行政問責中一直為人所垢病的現象。

執法人員是執法公信力的主要載體，執法人員素質是影響執法公信力的主要因素。就整個執法情況來看，執法隊伍整體素質還有待提高。部分執法人員不能適應更復雜、更高要求的執法工作；一些執法人員執法犯法，影響法律的正確實施；更有少數執法人員越權介入經濟糾紛謀取私利。這些現象嚴重的破壞了群眾對執法機關、執法人員的信任，唯有不斷提高執法者的執法能力和素質，才能提高執法質量和效率。

（三）執法體制不合理

執法體制是開展執法工作的載體，通過建立符合執法工作規律的執法體制，執法機關才能擔當起執行法律的責任。目前制約提高執法公信力的體制因素有以下幾方面：第一，執法權力配置不合理，執法機關執法范圍、權限不明確。第二，對執法機關的監督制約機制不健全。行政機關內部監督由于牽涉到部門利益，往往在處理結果上袒護部門利益。外部監督方面，人大的監督是最具權威、效力最高的監督，但由于對監督的內容、程序沒有明確、詳細的規定，實施起來頗為困難。近些年隨著網絡的發展，社會輿論監督越來越受到重視，但社會輿論監督法律地位的缺失及管理體制不健全等逐漸成為當今社會輿論監督的難題。

（四）社會信用和法律信任缺失

伴隨著我國市場經濟的快速發展，市場經濟中的個人主義、功利主義也深入人心，由此導致的不誠信社會現象也屢見不鮮，動搖了公眾對法律的信任。公眾不信仰法律，不愿意通過正常的法律途徑解決法律問題，而是存在著托關系找領導解決的僥幸心理，對法律的信任消失了，公眾毫無疑問的會對執行法律的執法機關的行為不加信任。因此，社會信用和法律信仰的缺失成為了影響提升執法公信力重要的社會原因。

四、新型城鎮化過程中提升執法公信力的途徑

（一）樹立正確的執法理念

1.堅持執法為民。執法為民是社會主義法治的本質特征，是提高執法公信力的本質和根本措施。執法機關要堅持以人為本、執法為民，及時回應公眾對執法工作的期待和要；同時進一步改進執法方式與作風，克服以權代法、以權壓法的行為。只有牢固樹立執法為民的理念思想，才能在執法實踐中取信于民。

2.嚴格公正執法。一是執法必須嚴格。要正確理解法律精神，準確適用法律條文，糾正執法活動中脫離法律原則、規避法律等行為；二是執法要公正。要求執法人員在執法過程中遵循平等和正當的原則，對所有的執法對象應當平等對待，相同情況相同處理；行使自由裁量權必須符合法律目的，符合公平、正義的執法理念。

3.堅持文明執法。執法講文明，要求有理在先，教育疏導，以理服人。為此，行政執法人員應該做到以下幾點：一是端正服務思想，明確職責義務。本著執法無情，操作有情的原則，把工作做深做細。二是堅持以人為本，實施人性化執法。執法人員應把自己的一言一行、與市情民意相結合，在態度上熱情溫和，在語言上規范準確，在行動上合法得當。三是規范法律程序，克服態度蠻橫。做到文明用語在先，指明違法事實在先，使違法者心悅誠服。

（二）加強執法隊伍建設

1.適時調整執法隊伍規模。合理的執法人員數量是保證及時高效的完成執法任務的前提。針對目前執法隊伍人員數量缺乏的現象，應適當擴充執法機關人員編制，解決目前執法隊伍中廣泛存在聘請協警、協管的狀況，從根本上解決臨時聘請人員素質參差不齊導致的執法不力、社會影響差的現象，也能給執法行為找到明確的責任主體，防止執法機關在發生執法責任事故后找臨時工代罪受過的現象發生。

2.提高執法人員素質。執法人員的素質是影響執法公信力的一個重要因素，提高執法人員的素質，一是要規范優化選拔制度，選拔優秀人才進入執法隊伍，為執法隊伍的專業化建設奠定基礎。其次，加強對執法隊員的職業能力培訓，提高執法人員運用相關法律法規的能力，在執法過程中的工作水平和應變能力。最后，加強對執法隊員的職業道德教育，提高執法隊員的職業道德水準，把外在的職業道德義務、規范轉化為執法人員內在的性格特征。

（三）加大執法信息公開

通過執法信息公開的方式，保證權力始終在陽光下運行，是提升執法公信力的重要途徑。執法機關在執法過程中，首先要保障執法對象的知情權。要認真貫徹實施政府信息公開條例，通過對執法依據、執法程序、案件事實等的公開，讓執法對象自覺接受執法；其次要保障公眾的知情權、參與權和監督權，針對群眾可以依申請公開的事項要認真做好服務工作，依法在規定時限合法合理的答復。三是暢通與社會公眾溝通的渠道，正確引導、理性對待媒體與人民監督，使新聞媒體的采訪報道權、公眾的輿論監督權與執法執法工作結合起來。

（四）合理配置執法權力

執法權力能否得到合理配置關系到執法目標能否及時高效完成，以及在發生執法責任事故后能否準確找到責任主體。合理配置執法權力，是提高執法公信力的重要手段。在縱向執法權力配置方面，要依法規范上下級執法機關的職能和權限，合理劃分上下級執法機關的執法權力。在橫向權利配置方面，要理順各部門之間的權力界限，把各部門之間出現權力重疊的執法事項統一劃歸統一部門行使，防止交叉執法、重復執法，有效防止了職能交叉帶來的執法混亂情形的出現。

（五）加強執法監督

建立全方位的立體監督體系，是規范執法權行使和提高執法公信力的重要環節。在內部監督方面，要以《公務員法》《行政監察法》《行政復議法》為基礎，由公務員管理部門、審計部門、財政部門、法制部門、監察部門明晰職權、相互協調配合，保障行政執法權力在法律的軌道內規范化行使。在外部監督方面，要求進一步完善相關立法，保障權力機關和政協對行政執法機關的監督權的行使；適度修改《行政訴訟法》，把可以通過司法途徑解決的執法案件納入司法機關的受案范圍；同時推行政務公開，接受社會和人民群眾的監督。

參考文獻：

[1] 舒國瀅.法理學：第二版[M].北京：北京大學出版社，2012.

[2] [美]哈多德·J·伯爾曼.法律與宗教[M].北京：三聯出版社， 1991.

[3] 李國璽.提升執法公信力的思考[J].法制與社會，2013（2）.

[責任編輯：蘭欣卉]