協同治理：完善社區教育治理的新方法

朱偉文

【摘 要】協同治理是一種新型的公共管理方法，在西方的經濟、社會等公共管理領域顯示出其優勢。協同治理強調在管理公共事務中公共機構與利益相關者之間通過共同參與、達成共識、集體決策和執行以滿足公眾的需要、促進公平和提高效率；它強調共同愿景和權力協同，強調制度設計和過程改造；其核心是處理好政府和社會之間的關系。文章在厘清社區教育存在問題的基礎上，介紹和分析了協同治理的內涵和特點，將協同治理引入社區教育，提出了社區教育協同治理的基本邏輯和實現路徑，為推進社區教育改革發展提供參考。

【關鍵詞】協同治理；社區教育；終身學習

【中圖分類號】G720

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2014）09-0004-05

“每一個人必須終身繼續不斷地學習。終身教育是學習化社會的基石。”聯合國教科文組織早在1972年發布的《學會生存：教育世界的今天和明天》報告就將上述表述作為教育政策的指導原則。教育正在日益向著包括整個社會和個人終身的方向發展。[1]黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“深化教育領域綜合改革”，大力促進教育公平，推進繼續教育改革發展。還提出要“創新社會治理體制”，改進社會治理方式。要“發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”社區教育承擔了全民繼續教育的重要功能，對于推進學習型社會建設、促進全民終身學習產生了積極作用。

隨著學習型社會建設進程中社區居民對社區教育需求的日益增長，社區教育治理過程中如何進一步發揮政府、社會和社區居民在決策過程中的作用顯得越來越重要。這就要求社區教育治理模式得到進一步完善。隨著政府職能的轉變，社區教育的產出要進一步滿足公眾需求、社區教育治理要進一步促進公平和提高效率將成為社區教育治理的目標。本文試圖將協同治理引入到社區教育，為社區教育治理提供新方法。

一、問題提出

社區教育（Community Education）一詞最早源于20世紀初美國的德威（Deway，1915）的“學校是社會的基礎”思想。我國學者厲以賢在《社區教育的理念》一文中，對社區教育涵義進行了界定：社區教育是提高社區全體成員素質和生活質量以及實現社區發展的一種社區性教育活動。[2]隨著社區教育的發展，社區教育的涵義被不斷完善。一般認為，社區教育是指社區開發利用各種教育資源，以社區全體成員為對象，開展旨在提高人的素質和生活質量、促進人的終身學習和社區可持續發展的教育活動。

我國社區教育沒有統一的模式，上海市楊浦區“三區聯動”模式是我國學習型城區建設的代表，起到了示范作用。在“三區聯動”模式中，社區、校區、園區均可作為主體。政府作為公共社區的代表，主要制定總體規劃，明確各方定位，引導共同利益；大學校區主要通過知識溢出效應，將先進文化、技術、信息等輻射擴散到園區、社區，以提高城區文化層次、城區能級；科技園區以企業作為載體，滿足校區科研成果的進一步轉化，為校區師生提供創業舞臺，提高城區GDP水平，促進城區的轉型發展。[3]然而，就社區教育治理而言，仍存在著一些問題，有待進一步完善：

1社區居民終身學習需求還未得到充分滿足

教育應貫穿于人的整個一生[4]，每個人都享有在任何情況下自主學習的機會。隨著社會、經濟和文化的發展以及人們生活水平的不斷提高，人們對終身學習的需求也日益提高，社區教育能否最大限度地滿足社區居民不同層次的終身學習需求已成為學習型社會建設的重要標志。社區教育主要是非正規教育，如：老年教育、職業培訓、閑暇教育、青少年科普教育、學前教育等，也包括正規學校教育后的學歷提升。社區居民的多樣性帶來學習需求的多樣化。特別是大數據時代帶來的信息爆炸和知識更新，社區居民的學習需求愈發多樣化，這就要求對社區居民的學習需求做深入細致地調查。

2教育公平和社區治理高效率還未充分體現

機會平等是要肯定每一個人都能受到適當的教育，而且這種教育的進度和方法是適合個人的特點的。[5]由于受區域差異以及家庭環境差異等因素的影響，人們在正規學習階段所受的教育程度各不相同。而社區教育作為正規教育后的補充，可以彌補這一缺憾，可以為社區全體成員提供平等接受教育的機會，使他們在就業能力和個人發展上有所提高。目前社區教育經費主要來自政府財政撥款，社會捐贈、社會各界投入社區教育的比例很小，社區治理的效率有待進一步提高。

3政府權力過于集中、社會各界參與度不夠

教育正在繼續不斷地發展而成為一種全社會的職能，[6]然而目前的社區教育中存在著動力不足的現象，還存在著政府權力過于集中等問題。社區教育主要由政府發起、并貫穿于社區教育的決策和實行的全過程。社會各界在社區教育中還未完全承擔起各自應承擔的職能。因此社區教育應鼓勵社會各界，包括行業、企業、高校等各社會組織以及家長、專家、居民等個人承擔其社會責任，廣泛參與到社區教育治理工作中去，參與社區教育的決策和監督，享有一定的權利及承擔應有的社會責任，并發揮社會監督的作用。

4市場合理配置社區教育資源作用還未充分發揮

由于社會參與度不高，社區教育存在著居民多樣化的學習需求與資源提供相對單一的矛盾，社區教育內容題材還需進一步拓寬、載體還需進一步豐富。社區教育資源還未能根據居民學習需求進行更為合理的配置，社區教育資源共享機制中還未能充分強調市場的調節作用，缺乏競爭和激勵機制。

二、協同治理（Collaborative Governance）的內涵及特點

1協同治理的內涵

20世紀80年代以來，治理理論開始在西方發達國家興起，并在政治、經濟、社會事務中得到廣泛應用。治理理論的代表人物羅茨（RRhodes，1996）將治理（Governance）定義為“統治（Government）含義的改變，指新的統治過程；或規則制定的改變；或一種社會統治的新方法”[7]世界銀行在《治理和發展》報告中對治理的定義：“治理是在經濟、社會資源發展中的權力管理的方式。”[8]聯合國全球治理委員會于1995年發布的《我們的全球伙伴》（Our Global Neighborhood）報告，將治理定義為：各種公共的及私人的個人和機構管理其共同事務方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規則，也包括各種促成協商與和解的非正式的制度安排。[9]國內學者俞可平給治理一詞的基本含義：指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[10]隨著治理理論的發展，協同治理概念進一步被提出。“協同”表示與別人一起協力參與工作，它意味著個人、團隊、組織在某事上盡力給予合作。[11]克里斯·安塞爾和艾里森·蓋斯（Chris Ansell & Alison Gash）給出了“協同治理”的定義：是由一個理事安排一個或多個公共機構、非政府的利益相關者參與的集體決策過程，且是正式的、以協商一致為導向的，旨在對公共政策、公共項目和資產管理進行審議或執行。[12]endprint

筆者認為協同治理是建立在治理理論基礎上的，由公共機構和利益相關者在管理公共事務中的一種共同參與、達成共識的集體決策和執行的方法。它為公共管理提供了一種新方法。

2協同治理的特點

世界經濟合作組織（OECD，2001）對“善治（Good Governance）”總結了八大特點，即參與性、共識為導向、問責、透明、反應靈敏、有效和高效、公平和包容、法治。其目的在于確保腐敗最小化，決策中少數人的意見得到考慮，社會上最脆弱的聲音被聽到。[13]

克里斯·安塞爾和艾里森·蓋斯提出協同治理的六個標準：由公共機構發起；參與者包括非政府行為者；參與者直接參與決策；正式組織；旨在通過協商一致做出決定；協作的重點是公共政策或公共管理。[14]

筆者認為協同治理強調在管理公共事務中公共機構與利益相關者之間通過共同參與、達成共識、集體決策和執行以滿足公眾的需要、促進公平和提高效率。協同治理具有如下特點：

（1）強調利益主體唯一性和利益相關者多元化

協同治理中利益主體是公共機構，它是發起人，是公共事務管理的推動者和組織者。對于某項公共事務而言，利益主體是唯一的，只有利益主體的唯一性，才能保證責任主體的唯一性。弗里曼（R·Edward Freeman）給出了利益相關者的定義：利益相關者是任何能夠影響組織目標的實現或者受組織目標的實現影響的團體或個人。[15]利益相關者在利益主體的組織下，參與對公共事務的管理，顯現出多元化的特征。

（2）強調共同愿景和權力協同

共同愿景表現在利益主體和利益相關者對公共事務有共同的認識和共同的目標，在協商基礎上達成一致、合作和互動。協同治理的愿景是共同的、非單方的。[16]權力協同表現在制度設計中，決策權、執行權、監督權是相對分離和相互制約，并且分級授權。利益主體和利益相關者在共同愿景和權力協同的基礎上參與對公共事務的管理。

（3）強調制度設計和過程改造

協同治理強調制度設計，以制度來規范公共機構對公共事務的管理。無論是利益主體還是利益相關者均在制度規范的權限內履行各自的職責。協同治理也是對管理過程特別是決策過程的改造。彼得·謝格德（Peter Shergold）認為協同治理改造了決策過程，即：命令：集中控制與明確的分級授權過程；協調：共同利益共享思想和資源的過程；合作：共同創造達成自主機構的過程。[17]

（4）強調促進公平和提高效率

協同治理過程中，利益主體和利益相關者集體參與決策過程，對公共事務的執行情況做到信息公開，這就提高了透明度，便于公眾監督，促進了公平。同時，由于在決策過程中能聽到來自相關各方的聲音，信息更加完整和全面，對于提高決策效率也是大有幫助；而且合作也有利于資源共享，提高資源使用效率。

三、社區教育協同治理的基本邏輯

社區教育是教育與社區管理的結合體，將協同治理引入社區教育的目的旨在通過公共機構與利益相關者之間的協同治理過程以滿足公眾的需要、促進公平和提高效率。社區教育協同治理的基本邏輯是在治理過程中處理好以下三大關系：

1政府與社會之間的關系

社區教育協同治理的核心是在發揮政府的主導作用的同時，以需求為導向正確處理好政府和社會之間的關系。政府主導作用和市場調節作用在社區教育協同治理過程中同時并存、不可偏廢。

政府起主導作用，是社區教育大政方針制定者和經費的主要撥付者。國家、省市、區縣各級政府應制定各自層面的社區教育方針政策、法律法規，落實有關社區教育經費的撥付，作為法治型和服務型政府簡政放權，實現政府“法治、服務”的功能。社會包涵社區學校（學院）、高校、企業、其他社會組織和個人。全社會也應在社區教育治理過程中共同參與、有效互動、責任共擔、利益共享，使社會實現“責任、利益”的功能。

市場起調節作用，是社區教育治理過程中調節供求關系、配置和共享資源的杠桿，也是形成競爭機制、提高教育和服務質量的有效手段。市場調節應實現社區教育治理“適應需要、公平高效”的功能。

2社區學校（學院）與其他社會成員之間的關系

社區學校（學院）是社區教育的公共機構，即利益主體。社區學校（學院）要發揮責任主體和利益主體的作用，是社區教育的發起者、決策組織者和執行者，具有自主性。而包括政府、高校、行業企業、其他社會組織和個人在內的社會組織和個人均是社區教育的利益相關者，具有參與性。在社區教育制度框架內，通過一定的準入機制，利益主體和利益相關者之間建立良好的合作伙伴關系，共同參與決策過程和落實各項任務。合作伙伴關系強調在相互信任的基礎上，雙方為了實現共同的目標而采取的共擔責任、共享利益的長期合作關系。

3六大維度之間的關系

社區教育協同治理需要處理好六大維度之間的關系，即：制度設計、達成共識、權力協同、共同合作、集體決策和有效監督，使六大維度能充分發揮作用。制度設計是社區教育協同治理的基礎；各參與者與公共機構之間達成共識是社區教育協同治理的條件；有關各方在權限范圍內履行職責、權力協同；在建立信任的基礎上共同合作、資源共享；通過集體決策決定社區教育的重大事務安排；通過監督來檢驗社區教育協同治理的有效性。六大維度之間是環環相扣、缺一不可的。

社區教育協同治理的基本邏輯如圖1所示：

圖1 社區教育協同治理的基本邏輯圖

四、社區教育協同治理的實現路徑

筆者認為可以把社區教育協同治理看成是系統“輸入”和“輸出”的過程，如圖2所示。該系統是一個開放系統，與周圍環境有物質和能量的交換。系統輸入的是居民的學習需求、政策法律法規，輸出的是滿足學習需求、促進教育公平和提高治理效率。學習需求包括社區中各類群體的學習需求，如老年教育需求、青少年教育需求、職業教育需求等等。促進教育公平反映在教育機會公平、教育權力公平和教育規則公平等方面。提高治理效率體現在社區教育決策有效、執行過程高效、教育成果實效等方面。endprint

系統中有六個過程要素不斷循環，從而形成社區教育協同治理的實現路徑。六個過程要素是：（1）制度設計；（2）目標任務；（3）職責權限；（4）資源條件；（5）決策執行；（6）監督改進。這六個過程要素將在實踐中不斷加以改進和提高，呈螺旋式上升的趨勢。

圖2 社區教育協同治理的實現路徑

1制度設計

“制度設計”要素體現在“程序透明、公正公平、權力制約和有效問責”等方面。只有制度設計高標準、嚴要求，才能為后序各項工作開展奠定基礎。社區教育制度可以包括社區學校（學院）章程、機構設置、準入和退出機制、激勵和懲罰機制、決策和執行機制等，應做到責、權、利的協調統一。制度設計過程也應建立在廣泛調查研究的基礎之上，并征求各方意見和建議。

2目標任務

“目標任務”要素體現在“共同價值、明確使命、明晰問題、達成共識”等方面。社區教育協同治理中，應有明確的目標任務。各參與方有共同的價值觀，社區學校（學院）有明確的使命，對治理和解決的問題做到清晰、明了，并且需要有關各方在協商的基礎上達成共識。通過社區教育旨在提高社區全體成員的素質和生活質量，促進人的終身學習和可持續發展。

3職責權限

“職責權限”要素體現在“政府主導、社會參與、社區自主、居民互動”等方面。政府、社會、社區、居民應在各自的權限范圍內行使權力，在社區教育中承擔各自的責任、履行各自的義務，共享資源、共享利益。應正確處理好政府與社會之間、社區學校（學院）與其他社會成員之間的關系。各級政府的權限體現在法制和服務方面，社會各界參與，社區自主承擔責任，居民之間形成良好互動。

4資源條件

“資源條件”要素體現在“共同合作、共享資源、激勵措施、市場導向”等方面。資源條件是協作的基礎。由于社區教育每個參與者的背景不同，所擁有的資源和條件也不同。因此，社會教育協同治理應充分利用參與者的資源，通過激勵機制和市場導向作用，達到共同合作、共享資源的效果。

5決策執行

“決策執行”要素體現在“建立信任、溝通協商、集體決策、規范落實”等方面。在有關各方建立信任、溝通協商的基礎上，由社區學校（院）牽頭組織各方參與，定期對社區教育的相關事項進行集體決策，并且每項事項都能做到規范并加以落實。決策和執行均應按照既定的程序或流程進行，保證公正和公平，并能體現高效率。

6監督改進

“監督改進”要素體現在“信息公開、公眾監督、評估反饋、持續改進”等方面。在信息公開的基礎上，各項程序透明，便于公眾參與監督，避免權力濫用和腐敗滋生。同時可以引入第三方評估機制，對評估結果進行反饋。對發現的問題及時進行糾正，對有關程序等不斷加以改進和完善。

五、結束語

將協同治理引入社區教育，會在很大程度上滿足社區居民的學習需求、提高社區教育治理的效率、促進社區教育的公平，同時將對社會管理治理體系建設和治理能力提升產生一定的影響。社會成員既是社區教育的服務對象，又是社區教育的參與者，有責任承擔其社會責任。只有直面挑戰，在制度設計、目標任務、職責權限、 資源條件、 決策執行、監督改進等六大過程要素方面做好社區教育協同治理的實現路徑設計，才能完善社區教育的自我管理。

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Collaborative Governance： A New Way of Community Education Governance

ZHU Weiwen

（College of Continuing Education， Tongji University， Shanghai 200092， China）

【Abstract】Collaborative governance is a new public management method，which has gained advantages in the western economic，social and other public management fieldCollaborative governance emphasizes that the public institutions and stakeholders should do well in order to meet the needs of the public， promote the fair and efficiency in the management of public affairs through participation，consensus， collective decisionmaking and implementationIt emphasizes the common vision and power collaboration， and also the system design and the process of transformationIts core is to handle the relationship between the government and the societyThis paper analyses the problems in community education， introduces the concept and characteristics of collaborative governance， puts forward the basic logic of community education collaborative governance and implement paths so as to provide reference for promoting the reform and development of community education

【Key words】collaborative governance；community education；lifelong learning

（編輯/趙曉東）endprint