食品安全政績考核：制度設計與地方實踐

李騰飛　周永剛　王志剛

摘要：食品安全是當前社會最為關注的民生話題之一。為促進食品安全現狀的改善和實質提高，從制度創新的角度提出將食品安全納入地方政府的政績考核體系，并從該機制的理論基礎和核心內容等方面作了深入思考和細致回答。同時，為避免食品安全政績考核出現異化和形式化，重點對考核內容和考核指標做了系統構建和制度設計。在此基礎上，梳理了地方政府在食品安全納入政績考核方面的有益探索和大膽實踐。最后，文章就食品安全納入政績考核的其他相關問題做了討論與展望。

關鍵詞：食品安全；政績考核；問責制；委托代理

一、問題的提出

食品安全是重大的民生問題，關乎到民眾的身心健康和切身利益，更關乎社會的和諧穩定。作為公共管理機構和公共產品的提供者，各級政府對于食品安全負有不可推卸的責任，其履行監管職能的效果直接關系著食品質量的高低和政策目標的實現。然而，由于地方政府出于自身利益的考慮，過度追求經濟效益最大化而常常忽略食品安全、教育、醫療衛生和社會保障等公共物品的提供，導致其對食品安全的監管缺乏足夠的激勵。近年來，我國發生的多起重大食品安全事件多與地方政府對食品安全的監管不力有關，這種態勢已經成為影響食品市場秩序穩定、監管政策目標實現和居民消費信心提升的最大因素。

制度經濟學的理論表明，制度作為規范人們行為動機的社會規范框架，對人的行為起著直接的激勵導向作用。仔細分析導致地方政府對食品安全監管不力背后的行為邏輯可以發現，國內現行的政績考核制度安排在此起到了推波助瀾的作用。這是由于，以GDP為核心的干部晉升考核制度倒逼地方政府以經濟利益最大化為目標導向，形成一切讓位于經濟的執政邏輯。此外，從負向激勵來看，食品安全的監督問責制與責任追究機制還不完善，對責任官員的追究流于形式化，缺乏必要的威懾力。作為食品安全監管的責任主體，治理食品安全首先需要治理官員，而治理官員的關鍵是設計激勵制度從而改變其注意力偏好。政績考核作為一種重要的制度安排，如果能將其與食品安全監管有效結合起來，則勢必會對改善我國的食品安全狀況產生積極的影響，有助于強化地方政府的責任意識，提高其監管效能。國務院已于2012年6月23日發布了《國務院關于加強食品安全工作的決定》，明確規定將食品安全納入地方政績考核，要求強化各級政府的責任。但這一原則規定尚未明確具體考核機制，也未細化考核事項，“考核誰”“誰來考”“考什么”都處于未知狀態，在學術研究方面也缺乏相應文獻。鑒于此，為研究設計食品安全政績考核的有效機制，本文從制度創新的角度對食品安全納入領導干部政績考核總體設計、指標體系、保障機制和地方實踐等方面進行理性思考和制度建構，以期能夠為提升我國食品安全水平，建立健全國內政績考核機制提供借鑒。

二、文獻綜述

政績考核是指上級組織對下級領導干部執政情況的考察和評價，政績考核的標準和考核結果對政府官員的行為有很強的導向作用。已有文獻對政績考核機制的研究，主要是立足于政治學從權力的配置和制約等角度進行的理論分析和制度設計。現有文獻對政績考核機制的研究，主要集中在以下三個方面：政績考核機制與制度設計、政績考核的指標體系以及將食品安全納入政績考核的初步探討等，這些研究為完善相應的制度設計提供了有益參考。

首先，關于政績考核機制的研究。從制度設計的角度看，政績考核機制存在的根源在于政府間的信息不對稱，因此為降低下級政府發生道德風險的可能性，上級政府必須設計一套激勵約束機制，以使下級政府的行為更符合其利益訴求，從而避免其機會主義行為的產生（王志鋒，2005）。那么，政績考核機制應該如何設定呢？蔡立輝（2002）認為政府績效考核是由收集資料、確定評估目標、劃分評估項目、績效測定及評估結果使用等組成的行為體系。然而，理論和實踐均表明，在當前政績考核激勵機制下，各級官員對于經濟指標GDP表現出極大的崇拜（張暉，2011）。對此，郭志鵬（2006）認為政府官員的這種激勵并非源于納稅人和公共產品受益人直接的監督和評價，而是為了滿足上級或者爭取政治競爭位次，是行政委托代理關系中的激勵扭曲和制度軟約束引發的“權威擴散”所帶來的結果。張永軍和梁東黎（2010）針對此種情況提出了逐步改變晉升激勵的考核指標體系的構想，建議推進行政體制改革以合理配置地方政府對公共服務的注意力。在此基礎上，田偉（2012）則從地方官員績效考核的制度設計出發對地方政府公共服務職能弱化的原因進行了深入的探討，認為在現行的目標責任制考核方式下，地方官員所面臨的多重任務之間存在著一定的替代關系，這是導致地方官員激勵結構失衡（經濟職能強化而公共服務職能弱化）的根本原因。

其次，在政績考評體系的研究方面。針對當前政績考核體系存在的問題，學者們相繼給出了應對之策。莊國波（2004）就績效考核體系中重經濟指標、輕民生指標的“一俊遮百丑”現象，提出政績考核需要堅持官員自身的努力程度、群眾的滿意程度、目標的可行程度和政績的可信程度等四個考核維度，以促使干部政績考核能夠準確、科學、可比較和可操作。類似地，孔德春（2004）基于經濟、社會和政治三個維度設計了一套考評地方政府的指標體系，并構建了一個層次分析法和DEA模型相結合的考評模型。方起軍和張衛民（2006）強調，政績考核應以科學發展觀為指導，并從量化考核指標，擴大群眾參與、施行政績公示和實行分類考核等四個方面就如何完善政績考核體系進行了深入分析。李悅和王建中（2011）從政府考評機制的角度出發，基于指標體系構建的導向性、系統性、可測性、可比性和可用性等原則，依據模糊層次綜合分析法建立了綠色政績考評指標體系框架。

最后，食品安全納入政績考核機制的研究。近年來，食品安全問題頻發，嚴重影響了人民的生活質量和政府的公信力，各地將食品安全納入政績考核體系的呼聲不斷增強，這也成為中央政府將食品安全納入政績考核的直接推動力。孫瑞灼（2011）認為食品安全事故頻發的一個重要原因是地方領導對食品安全問題沒有給予足夠的重視，認為將食品安全與官員的“官帽”掛鉤，實行嚴格的責任追究制度是一個控制食品安全的可選路徑。與此同時，張玉勝（2011）從避免政績考核流于形式的角度對食品安全納入政績考核的具體做法做了分析。安慧林（2011）通過對消費者的調查表明，有895%的受訪者表示支持將食品安全與官員的升遷掛鉤，贊同重大食品安全事故實行“一票否決制”。相應地，陳慶貴（2011）認為這種做法值得在全國進行推廣，并形成制度性規定。由此可見，將食品安全納入政績考核體系既具有現實的可行性，也符合民眾的心理期待，創新和轉型監管模式已是大勢所趨。

通過對已有文獻的梳理可以發現，雖然已有研究對于政績考核體系的健全與完善提供了良好的理論支撐，但就如何將食品安全監管納入政績考核體系之中卻沒有給予足夠的關注。鑒于此，為了彌補上述不足，本文從制度創新的角度就如何將食品安全納入政績考核進行理論探討和制度構建，并對考核指標和考核運行機制等核心問題進行深入的理性思考和細密的實踐回答，以期能為提高食品安全的水平，增進政府政績考核效度提供借鑒。

三、食品安全納入政績考核的制度設計

由于政績考核機制對官員具有強烈的激勵功能（表揚、排名、榮譽、升遷）和約束機能（批評、調離、撤職），因此有什么樣的導向機制，就會有什么樣的政府行為。2012年6月23日，國務院發布的《關于加強食品安全工作的決定》中明確規定，將食品安全納入地方政績考核，要求強化各級政府的監管責任。如何將監管食品安全納入地方政績考核體系，迫使官員有足夠的激勵履行食品監管職責，自然成為制度設計者需要著重關注的方面，因為這將關乎我國食品安全水平和人民群眾的切身利益。根據制度經濟學原理和委托代理理論，考慮到現有食品安全的治理架構和發展趨勢，本文認為食品安全政績考核的制度設計首先需要明確考核的主體和內容，在此基礎上構建相應的考核指標體系。

（一）食品安全政績考核的主體和內容

2010年，國務院成立了食品安全委員會（以下簡稱“食安委”）作為其協調食品安全的高層次議事協調機構，并延伸至各級政府。在這種制度安排下，各級食安委在技術及實踐等方面就有了得天獨厚的優勢，由其作為食品安全的政績考核主體較為合適。此外，從職能上看，該機構主要負責研究部署和統籌指導食品安全，落實食品安全監管的重大政策措施，督促相關部門做好食品監管工作，其專業性和相對獨立性，也在一定程度上保證了考核的公平性，因此由各級政府的食品安全委員會擔當考核的主體在目前的食品安全治理架構下最為恰當。

考慮到食品安全工作的特殊性和復雜性，并綜合已有對食品安全監管體制的研究，食品安全政績考核至少應包括以下五個方面的內容：一是對食品安全監管體制完善程度的考核。這一內容主要包括食品安全綜合協調機制、食品安全監管職能交叉或空白的解決情況、食品生產經營者信用檔案、食品安全風險監測情況以及食品安全的督查和考核評價。二是對食品安全重點工作開展情況的考核，目的在于準確反映行政部門在食品安全工作中的努力及重視程度。針對已有食品安全事件的爆發特征，這一考核內容需要涉及食品非法添加和濫用食品添加劑查處、問題乳粉及乳制品清繳、瘦肉精及地溝油專項整治、餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理等方面。三是有獎舉報制度的落實情況。這一指標主要用來考察政府對食品安全公眾參與性的重視程度，為提高公眾參與度，政府有責任積極實施食品安全舉報有獎獎勵制度并進行宣傳，其中舉報獎金的兌現程度、兌現額度和兌現及時性可以看作是對這一考核內容的重要體現。四是食品安全事故的處理。這是與政府的監管責任相適應的，是強化政府的內在激勵的一種重要手段。這一考核內容不僅需要涉及地方政府是否制定或修訂了應急預案情況，還應包括行政執法與刑事司法對食品安全違法犯罪行為的懲處力度。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。這一考核內容主要用來反映地方政府是否有健全的食品安全輿情監測、常態化的監管信息公告以及食品安全的信息溝通與輿論宣傳措施。

（二）食品安全政績考核的指標設計

在明確食品安全政績考核的主體和內容的基礎上，為提高考核的科學性和系統性，便于政績考核和量化責任，有必要將這些內容細化為具體的指標體系。通過對當前我國的政績考核體系（表1）的分析后可以發現，已有指標體系雖然相對全面地考察了政府績效的主要內容，但多圍繞著GDP增速、投資規模和財政稅收等經濟指標，對與政府職能密切相關的社會公共服務指標相對欠缺。食品安全考核機制的嵌入無疑將進一步優化現有的政績考核制度，使其更加符合新形勢下政績考核的現實需求。這一做法將改變地方政府的注意力結構，有效提升監管部門的監管效率，扭轉食品安全的治理頹勢。

在食品安全監管指標體系的構建方面，主要從制度完備、監管工作和食品安全滿意度三個維度展開，并將其作為一級考核指標。在此基礎上，結合當前行政考核指標的特點，進一步細化為11個二級指標和26個三級指標，具體如表2所示。為增強政績考核的激勵和約束功能，此處增加了一些彈性的獎勵項和懲罰項。在獎勵項設置方面，對出臺《食品安全法》配套性地方法規、食品安全工作取得重大突破或者經驗做法在全國獲得推廣、查處或破獲重大食品安全事件等情況的給予相應的加分獎勵；在懲罰項設置方面，如果在本行政區內發生重大食品安全事件、隱瞞不報造成人員財產嚴重損失的情況實行“一票否決”制，并取消這些行政區參與全國文明城市、衛生城市及同等級榮譽的資格。這里需要明確的是，食品安全政績考核必須納入依法考核的范疇，也就是要嚴格執行現行食品安全法及行政規章和行政法規的要求，以確保政績考核的法制性、穩定性和連續性。

通過對已有文獻的梳理可以發現，雖然已有研究對于政績考核體系的健全與完善提供了良好的理論支撐，但就如何將食品安全監管納入政績考核體系之中卻沒有給予足夠的關注。鑒于此，為了彌補上述不足，本文從制度創新的角度就如何將食品安全納入政績考核進行理論探討和制度構建，并對考核指標和考核運行機制等核心問題進行深入的理性思考和細密的實踐回答，以期能為提高食品安全的水平，增進政府政績考核效度提供借鑒。

三、食品安全納入政績考核的制度設計

由于政績考核機制對官員具有強烈的激勵功能（表揚、排名、榮譽、升遷）和約束機能（批評、調離、撤職），因此有什么樣的導向機制，就會有什么樣的政府行為。2012年6月23日，國務院發布的《關于加強食品安全工作的決定》中明確規定，將食品安全納入地方政績考核，要求強化各級政府的監管責任。如何將監管食品安全納入地方政績考核體系，迫使官員有足夠的激勵履行食品監管職責，自然成為制度設計者需要著重關注的方面，因為這將關乎我國食品安全水平和人民群眾的切身利益。根據制度經濟學原理和委托代理理論，考慮到現有食品安全的治理架構和發展趨勢，本文認為食品安全政績考核的制度設計首先需要明確考核的主體和內容，在此基礎上構建相應的考核指標體系。

（一）食品安全政績考核的主體和內容

2010年，國務院成立了食品安全委員會（以下簡稱“食安委”）作為其協調食品安全的高層次議事協調機構，并延伸至各級政府。在這種制度安排下，各級食安委在技術及實踐等方面就有了得天獨厚的優勢，由其作為食品安全的政績考核主體較為合適。此外，從職能上看，該機構主要負責研究部署和統籌指導食品安全，落實食品安全監管的重大政策措施，督促相關部門做好食品監管工作，其專業性和相對獨立性，也在一定程度上保證了考核的公平性，因此由各級政府的食品安全委員會擔當考核的主體在目前的食品安全治理架構下最為恰當。

考慮到食品安全工作的特殊性和復雜性，并綜合已有對食品安全監管體制的研究，食品安全政績考核至少應包括以下五個方面的內容：一是對食品安全監管體制完善程度的考核。這一內容主要包括食品安全綜合協調機制、食品安全監管職能交叉或空白的解決情況、食品生產經營者信用檔案、食品安全風險監測情況以及食品安全的督查和考核評價。二是對食品安全重點工作開展情況的考核，目的在于準確反映行政部門在食品安全工作中的努力及重視程度。針對已有食品安全事件的爆發特征，這一考核內容需要涉及食品非法添加和濫用食品添加劑查處、問題乳粉及乳制品清繳、瘦肉精及地溝油專項整治、餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理等方面。三是有獎舉報制度的落實情況。這一指標主要用來考察政府對食品安全公眾參與性的重視程度，為提高公眾參與度，政府有責任積極實施食品安全舉報有獎獎勵制度并進行宣傳，其中舉報獎金的兌現程度、兌現額度和兌現及時性可以看作是對這一考核內容的重要體現。四是食品安全事故的處理。這是與政府的監管責任相適應的，是強化政府的內在激勵的一種重要手段。這一考核內容不僅需要涉及地方政府是否制定或修訂了應急預案情況，還應包括行政執法與刑事司法對食品安全違法犯罪行為的懲處力度。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。這一考核內容主要用來反映地方政府是否有健全的食品安全輿情監測、常態化的監管信息公告以及食品安全的信息溝通與輿論宣傳措施。

（二）食品安全政績考核的指標設計

在明確食品安全政績考核的主體和內容的基礎上，為提高考核的科學性和系統性，便于政績考核和量化責任，有必要將這些內容細化為具體的指標體系。通過對當前我國的政績考核體系（表1）的分析后可以發現，已有指標體系雖然相對全面地考察了政府績效的主要內容，但多圍繞著GDP增速、投資規模和財政稅收等經濟指標，對與政府職能密切相關的社會公共服務指標相對欠缺。食品安全考核機制的嵌入無疑將進一步優化現有的政績考核制度，使其更加符合新形勢下政績考核的現實需求。這一做法將改變地方政府的注意力結構，有效提升監管部門的監管效率，扭轉食品安全的治理頹勢。

在食品安全監管指標體系的構建方面，主要從制度完備、監管工作和食品安全滿意度三個維度展開，并將其作為一級考核指標。在此基礎上，結合當前行政考核指標的特點，進一步細化為11個二級指標和26個三級指標，具體如表2所示。為增強政績考核的激勵和約束功能，此處增加了一些彈性的獎勵項和懲罰項。在獎勵項設置方面，對出臺《食品安全法》配套性地方法規、食品安全工作取得重大突破或者經驗做法在全國獲得推廣、查處或破獲重大食品安全事件等情況的給予相應的加分獎勵；在懲罰項設置方面，如果在本行政區內發生重大食品安全事件、隱瞞不報造成人員財產嚴重損失的情況實行“一票否決”制，并取消這些行政區參與全國文明城市、衛生城市及同等級榮譽的資格。這里需要明確的是，食品安全政績考核必須納入依法考核的范疇，也就是要嚴格執行現行食品安全法及行政規章和行政法規的要求，以確保政績考核的法制性、穩定性和連續性。

通過對已有文獻的梳理可以發現，雖然已有研究對于政績考核體系的健全與完善提供了良好的理論支撐，但就如何將食品安全監管納入政績考核體系之中卻沒有給予足夠的關注。鑒于此，為了彌補上述不足，本文從制度創新的角度就如何將食品安全納入政績考核進行理論探討和制度構建，并對考核指標和考核運行機制等核心問題進行深入的理性思考和細密的實踐回答，以期能為提高食品安全的水平，增進政府政績考核效度提供借鑒。

三、食品安全納入政績考核的制度設計

由于政績考核機制對官員具有強烈的激勵功能（表揚、排名、榮譽、升遷）和約束機能（批評、調離、撤職），因此有什么樣的導向機制，就會有什么樣的政府行為。2012年6月23日，國務院發布的《關于加強食品安全工作的決定》中明確規定，將食品安全納入地方政績考核，要求強化各級政府的監管責任。如何將監管食品安全納入地方政績考核體系，迫使官員有足夠的激勵履行食品監管職責，自然成為制度設計者需要著重關注的方面，因為這將關乎我國食品安全水平和人民群眾的切身利益。根據制度經濟學原理和委托代理理論，考慮到現有食品安全的治理架構和發展趨勢，本文認為食品安全政績考核的制度設計首先需要明確考核的主體和內容，在此基礎上構建相應的考核指標體系。

（一）食品安全政績考核的主體和內容

2010年，國務院成立了食品安全委員會（以下簡稱“食安委”）作為其協調食品安全的高層次議事協調機構，并延伸至各級政府。在這種制度安排下，各級食安委在技術及實踐等方面就有了得天獨厚的優勢，由其作為食品安全的政績考核主體較為合適。此外，從職能上看，該機構主要負責研究部署和統籌指導食品安全，落實食品安全監管的重大政策措施，督促相關部門做好食品監管工作，其專業性和相對獨立性，也在一定程度上保證了考核的公平性，因此由各級政府的食品安全委員會擔當考核的主體在目前的食品安全治理架構下最為恰當。

考慮到食品安全工作的特殊性和復雜性，并綜合已有對食品安全監管體制的研究，食品安全政績考核至少應包括以下五個方面的內容：一是對食品安全監管體制完善程度的考核。這一內容主要包括食品安全綜合協調機制、食品安全監管職能交叉或空白的解決情況、食品生產經營者信用檔案、食品安全風險監測情況以及食品安全的督查和考核評價。二是對食品安全重點工作開展情況的考核，目的在于準確反映行政部門在食品安全工作中的努力及重視程度。針對已有食品安全事件的爆發特征，這一考核內容需要涉及食品非法添加和濫用食品添加劑查處、問題乳粉及乳制品清繳、瘦肉精及地溝油專項整治、餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理等方面。三是有獎舉報制度的落實情況。這一指標主要用來考察政府對食品安全公眾參與性的重視程度，為提高公眾參與度，政府有責任積極實施食品安全舉報有獎獎勵制度并進行宣傳，其中舉報獎金的兌現程度、兌現額度和兌現及時性可以看作是對這一考核內容的重要體現。四是食品安全事故的處理。這是與政府的監管責任相適應的，是強化政府的內在激勵的一種重要手段。這一考核內容不僅需要涉及地方政府是否制定或修訂了應急預案情況，還應包括行政執法與刑事司法對食品安全違法犯罪行為的懲處力度。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。這一考核內容主要用來反映地方政府是否有健全的食品安全輿情監測、常態化的監管信息公告以及食品安全的信息溝通與輿論宣傳措施。

（二）食品安全政績考核的指標設計

在明確食品安全政績考核的主體和內容的基礎上，為提高考核的科學性和系統性，便于政績考核和量化責任，有必要將這些內容細化為具體的指標體系。通過對當前我國的政績考核體系（表1）的分析后可以發現，已有指標體系雖然相對全面地考察了政府績效的主要內容，但多圍繞著GDP增速、投資規模和財政稅收等經濟指標，對與政府職能密切相關的社會公共服務指標相對欠缺。食品安全考核機制的嵌入無疑將進一步優化現有的政績考核制度，使其更加符合新形勢下政績考核的現實需求。這一做法將改變地方政府的注意力結構，有效提升監管部門的監管效率，扭轉食品安全的治理頹勢。

在食品安全監管指標體系的構建方面，主要從制度完備、監管工作和食品安全滿意度三個維度展開，并將其作為一級考核指標。在此基礎上，結合當前行政考核指標的特點，進一步細化為11個二級指標和26個三級指標，具體如表2所示。為增強政績考核的激勵和約束功能，此處增加了一些彈性的獎勵項和懲罰項。在獎勵項設置方面，對出臺《食品安全法》配套性地方法規、食品安全工作取得重大突破或者經驗做法在全國獲得推廣、查處或破獲重大食品安全事件等情況的給予相應的加分獎勵；在懲罰項設置方面，如果在本行政區內發生重大食品安全事件、隱瞞不報造成人員財產嚴重損失的情況實行“一票否決”制，并取消這些行政區參與全國文明城市、衛生城市及同等級榮譽的資格。這里需要明確的是，食品安全政績考核必須納入依法考核的范疇，也就是要嚴格執行現行食品安全法及行政規章和行政法規的要求，以確保政績考核的法制性、穩定性和連續性。