我國NGO在應急管理中的新路徑

郭彬彬

摘 要：本文主要對NGO在應急管理運行中的特點、劣勢進行描述，并嘗試性對其發展提出完善路徑，以期NGO能在應急管理工作中發揮更大作用。

關鍵詞：NGO；應急管理；政府部門

一、NGO在運行中的主要特點

（一）應急響應速度快。NGO主要為扁平狀結構，這種結構能夠讓組織在極短時間內進入緊急狀態，并且以較快的速度抵達災害現場，減少了信息傳播中的“扭曲”現象，避免了我國政府科層制、多部門共治的應急管理方式帶來的弊病。且NGO運作方式以基層民眾需求為導向，能夠快速通過調查走訪得知救助對象的需求，應急地區實際狀況，開展應急活動，避免了救助過程中的盲目性，提高了相應速度。

（二）救援專業性強。NGO能夠通過自身渠道招募大量專家、學者作為應急救援中的智庫，為其提供快捷、可行建議。并且組織智庫對志愿隊伍進行專業應急培訓，讓隊伍成員掌握相關救助技能，提高專業救援技巧，避免救災過程中對救助對象產生次生損害。在汶川地震救援中，“瀘州山地救援隊”是四川省地級市唯一的專業山地救援組織，在短短的兩天時間內完成了四次搜救任務，參與救助了50 多個災民。

（三）政府與基層溝通的良好中介。大部分NGO由民間人士發起組建，能夠“替群眾發聲，解群眾燃眉之急”。基層作為公共危機管理的關鍵節點、社會動員起始之點，NGO的產生克服了我國應急管理重心過高的缺點。作為非官方組織，NGO在配合政府部門疏導群眾的恐慌情緒，正確引導輿論在危機事態中保持積極導向有獨特優勢。在信息向下傳輸的同時，NGO可將從基層渠道收集的民意信息快速匯總到政府部門，以利于政府部門在應急管理中更好的調配資源。

（四）對政府部門有較強的監督作用。應急管理的特殊性要求組織能夠做出快速決策，而快速決策背后往往意味著每次決策公共資源都可能在資源調配上出現容易被忽略的尋租現象。大量自治、開放、多元的NGO存在，是實現社會分權制衡的一種重要的獨立力量。除了黨內紀律監督、政府內部審計、監察監督外，NGO也承載著越來越多的外部監督職能，與此同時，不斷倒逼政府部門應急過程的合法化，促使應急管理的權力在陽光下運行，亦是NGO參與應急管理題中應有之意。

二、NGO在運行中的劣勢

（一）相關法律、法規有待完善。我國關于NGO及應急管理的法律法規有《中華人民共和國突發事件應對法》、《社會團體登記管理條例》等，但其中政府與NGO之間協調分工不明確，政府過多地干預NGO的日常工作，限制了NGO的發展空間；如《社會團體登記管理條例》規定：申請成立社會團體，應當經其業務主管單審查同意，由發起人向登記管理機關申請備案。根據上述條例，非政府部門的成立不僅需要向民政部門申請而且需要對應主管部門的審批，這凸顯了當前我國政府在職能建設上未能實現完全轉型，對非政府組織的不信任，政府部門的管理理念依然停留在對社會事務全盤的大包大攬上，繼而忽視了社會群體在社會管理中的自律及合理的法律規范作用。

（二）外界信任程度有待提高。導致該問題的原因主要有兩點。首先，部分NGO具有濃重的行政色彩。其次，近來連續爆出的NGO管理危機，加大了開展工作的實際難度。

（三）隊伍整體穩定性有待提高。由于志愿活動在我國處于初始發展階段，公民志愿服務意識的缺位，導致不少民眾對志愿活動抱著“各人自掃門前雪，休管別人瓦上霜”的心態。而臨時報名參加NGO應急活動的多數志愿者由于各種原因往往難以做到長期參與，特別在應急管理活動中，許多志愿活動屬于高危作業，一旦發生救援事故，志愿者的傷亡問題由誰對其進行救助、補償，事后志愿者的合法權益如何進行維護，依據現有法律都難以對其進行界定。以上原因都導致了NGO成員難以招募、隊伍穩定性不高的現狀。

（四）運作資金有限。NGO大多為非盈利性組織，其資金來源主要通過三種渠道：（1）企事業單位贊助，（2）政府經費資助，（三）社會個體捐助。當中多數沒有行政背景的應急管理NGO主要靠企業及社會個體捐助以維持團體運作，而政府部門撥發的財政補貼有限、公民意識不足、企業公共服務意識有限，都造成了NGO資金來源少的現狀。

三、NGO建設新路徑

（一）理清政府與NGO在應急管理中的關系。政府應減少對NGO的行政層面干預，簡化其成立、運行審批程序，形成定期雙邊會晤機制，進一步理清雙方之間關系。并且，政府部門應加強法律建設，從法規層面做出保證，減少政府部門對其發展不合理的管制、約束，進一步完善NGO參與應急救助法制化管理，針對不同類型、不同規模的NGO施行區別立法，細化不同類型組織法制管理原則，理順雙方權責關系。

（二）推動NGO誠信建設。首先，政府應漸進式推動“由上至下”成立的NGO自助管理，逐步取消其相應行政級別，促使“官辦”NGO接地氣發展。其次，政府部門應發揮對NGO的財務監督作用，定期對具有一定規模、社會影響力的NGO進行財務審計；而NGO自身應在涉及財務管理方面做到透明、公開，主動、定期從多渠道公布財務信息，如網站、微博、報紙、公告欄等。最后，新聞媒體不僅要積極宣傳NGO，而且在進行輿論監督的同時應保持客觀態度，審慎、合理對NGO相關信息進行報道，正確引導民眾對NGO信任程度。

（三）夯實NGO人力資源根基。首先，NGO應與新聞媒體做好溝通交流，逐步培育公民的社會責任意識，轉變“一屋一世界”的錯誤觀念，引導公民積極參與應急管理志愿活動。其次，政府部門應定期聯合NGO對志愿者進行應急教學培訓，并可設立應急志愿活動工時累計兌換制度，鼓勵公民應急參與積極性。再次，在內部教學培訓同時，NGO應在政府部門配合下積極對外開展應急技能交流，不斷吸收、借鑒國外應急管理知識，豐富隊伍應急水平。最后，在鼓勵公民參與的同時，相關方面須提前做好應急事后保障工作，對志愿活動做出合理補償，減少除應急志愿者的后顧之憂。

（四）確保資金來源多渠道。首先，政府部門可設立專項基金交由市場組織對其進行運作，并每年度計提基金盈余，對非政府應急組織經濟扶持，以此適度擴大政府資助比例，保證組織基本運作。其次政府部門可依據應急工作時長、強度、總量，對應急活動給出適當基價，購買NGO應急服務或對應急服務提供組織給予適當獎勵。與此同時，NGO在接受政府資助的同時，可同步擴大社會渠道募集，多方進行資金籌措。在“開源”的同時，NGO應當對組織內部財務進行合理長期規劃，做好年度預算、結算工作，以便減少資金壓力，從資金總量上做到“開源節流”，多方面保證NGO運作資金“永不斷流”。

（五）搭建多方共享信息平臺。搭建政府與非政府應急組織之間的信息共享平臺，充分利用以計算機和網絡為核心的現代信息技術，加快電子應急政務建設，通過建立應急平臺等方式，實現信息資源共享，減少信息在公共應急管理的過程中信息不對稱，確保應急管理資源得到最合理、最高效的調配使用。雙方在信息發布、傳遞過程中要保持信息的：時效性、簡潔性、真實性，以保證應急管理活動能夠迅速有效開展，避免過期、冗長、虛假信息傳布給應急救援工作開展帶來的不利影響。NGO在向基層民眾提供應急服務時，應保持救援信息渠道的高效暢通，在收集基層民意向上匯總時要盡可能避免信息傳播過程中不必要的扭曲。

參考文獻：

[1] 閆文虎.國外重大災害應急中的非政府組織動員及啟示[J].學會，2010，（12）：3-6

[2] 夏美武.公共危機管理中的政府角色定位[J].江淮論壇，2012，（3）：76-80