國(guó)家審計(jì)如何促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市人口、資源、環(huán)境等生態(tài)問題日益突出，生態(tài)環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)。黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，做出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理系統(tǒng)的重要組成部分，通過有效發(fā)揮預(yù)防、揭示和處理處罰的“免疫系統(tǒng)”功能，在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極的作用。

一、生態(tài)文明的概念

生態(tài)文明是人類文明的一種形態(tài)，它以尊重和維護(hù)自然為前提，以人與人 、人與自然、人與社會(huì)和諧共生為宗旨，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式為內(nèi)涵，引導(dǎo)人們走上持續(xù)、和諧的發(fā)展道路。生態(tài)文明是人類對(duì)傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進(jìn)行深刻反思的成果，是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進(jìn)步。

二、生態(tài)文明概念的提出

十六大為“生態(tài)文明”概念的提出奠定基礎(chǔ)。十六大將“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一，為生態(tài)文明建設(shè)思想的提出奠定了初步基礎(chǔ)。

十七大首次明確使用“生態(tài)文明”概念。十七大報(bào)告中明確提出“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式。……生態(tài)文明觀念在全社會(huì)牢固樹立。”這是黨和國(guó)家的重要文件首次明確肯定和使用“生態(tài)文明”概念，是建設(shè)和諧社會(huì)理念在生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的升華。

黨的十七屆四中、五中全會(huì)作出戰(zhàn)略部署。十七屆四中全會(huì)要求“全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)……。”十七屆五中全會(huì)通過了《十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，“強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、環(huán)境友好型社會(huì)，提高生態(tài)文明水平。”四中、五中全會(huì)使生態(tài)文明建設(shè)理論提高到一個(gè)全新的境界。

十八大將“生態(tài)文明”上升到新高度。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉，關(guān)系民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”

三、現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)現(xiàn)狀及存在的問題

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)工作起步較晚，1998年審計(jì)署成立了農(nóng)業(yè)與環(huán)保審計(jì)司，專門負(fù)責(zé)資源環(huán)境項(xiàng)目審計(jì)。經(jīng)過十幾年的探索，該項(xiàng)審計(jì)工作在審計(jì)理論、審計(jì)方法等方面總結(jié)的一定的經(jīng)驗(yàn)，但仍存在以下幾方面問題：

生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。審計(jì)法規(guī)的完善性、健全性決定了審計(jì)分析評(píng)價(jià)的合規(guī)合理性，審計(jì)結(jié)論的科學(xué)權(quán)威性。現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足審計(jì)工作的需要，生態(tài)文明審計(jì)的內(nèi)容、范圍、方式方法、程序、報(bào)告準(zhǔn)則等內(nèi)容缺乏規(guī)范性要求。

生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)缺乏審計(jì)依據(jù)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完整性、科學(xué)性決定了審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，決定了審計(jì)范圍和審計(jì)證據(jù)的取舍，決定了審計(jì)方法手段的選擇。生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)涉及到建設(shè)、規(guī)劃、水利、公路、能源、環(huán)境等眾多領(lǐng)域，這就對(duì)生態(tài)文明審計(jì)的方法手段和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提出了特殊要求，而現(xiàn)階段生態(tài)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系建立完善還處于探索階段。

生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)重視資金績(jī)效審計(jì)，對(duì)政策本身績(jī)效關(guān)注度有待加強(qiáng)。受傳統(tǒng)審計(jì)思路的影響，審計(jì)人員在審計(jì)過程中，一般重視對(duì)專項(xiàng)資金、財(cái)政資金的審計(jì)，而對(duì)地方政策是否合規(guī)和項(xiàng)目本身績(jī)效成果的關(guān)注度相對(duì)不足，對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、環(huán)境報(bào)告等內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)調(diào)查分析的深度不夠，不能從制度制定、政策研究等角度深入揭示和查處生態(tài)文明建設(shè)過程的存在的破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源等問題。

四、開展生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)的具體措施

深入總結(jié)資源環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮資源環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明審計(jì)中的支柱性作用。資源環(huán)境審計(jì)是生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)的重要組成部分，是資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本要求。要加大對(duì)天然林保護(hù)資金、水污染防治資金、退耕還林還草試點(diǎn)工程資金、排污費(fèi)等專項(xiàng)審計(jì)工作力度，做好各類環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)、績(jī)效審計(jì)工作，揭示資源環(huán)境領(lǐng)域里深層次的矛盾與問題，促進(jìn)資源環(huán)保政策法規(guī)的落實(shí)，提高資金使用效益。

及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。要加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和成果的總結(jié)，印發(fā)諸如《違反財(cái)經(jīng)法規(guī)行為審計(jì)定性和處理處罰向?qū)А贰h(huán)境資源審計(jì)指南等書籍，以供審計(jì)人員學(xué)習(xí)交流。

加強(qiáng)信息化建設(shè)。積極開發(fā)AO審計(jì)軟件環(huán)保版，加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)信息化建設(shè)，對(duì)于常規(guī)性問題的審計(jì)通過計(jì)算機(jī)審計(jì)方法、審計(jì)軟件進(jìn)行操作，把工作重點(diǎn)放在因地域不同而存在的非常規(guī)性問題分析上，增強(qiáng)審計(jì)針對(duì)性，提高工作效率。

注重審計(jì)分析。資源環(huán)境審計(jì)中，不僅要對(duì)資金真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)，還要主動(dòng)對(duì)照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和采用先進(jìn)技術(shù)方法的產(chǎn)出率或能耗水平，來分析判斷現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理，分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目執(zhí)行效果等。

在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃制定、組織實(shí)施中，以融入意識(shí)為指導(dǎo)，將生態(tài)文明審計(jì)與其他審計(jì)類型相結(jié)合。財(cái)政審計(jì)中，要站在生態(tài)發(fā)展的角度認(rèn)定和評(píng)價(jià)財(cái)稅制度與政策設(shè)立、執(zhí)行等審計(jì)事項(xiàng)，提出審計(jì)建議。要檢查預(yù)算執(zhí)行中有無截留、挪用、滯撥涉及資源能源、環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金，生態(tài)工程項(xiàng)目地方政府配套資金是否到位等問題。

金融審計(jì)中，要關(guān)注銀行貸款的投向及用途，反映“綠色信貸”政策執(zhí)行情況，揭露違背國(guó)家環(huán)保和產(chǎn)業(yè)政策，支持高污染、高能耗的行業(yè)等問題。

企業(yè)審計(jì)中，要關(guān)注企業(yè)執(zhí)行國(guó)家資源環(huán)保政策法規(guī)情況和環(huán)境保護(hù)資金投入與使用效果，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)情況，揭露其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中高耗能、高污染和破壞生態(tài)環(huán)境等問題，促進(jìn)落實(shí)企業(yè)資源環(huán)保主體責(zé)任。

投資審計(jì)中，要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)前是否取得環(huán)評(píng)報(bào)告，審查項(xiàng)目文明施工、安全施工情況，項(xiàng)目建設(shè)期間建造垃圾等固體污染、地下周圍水污染及河道、古跡等生態(tài)污染情況，監(jiān)督污水、垃圾處理設(shè)施，以及污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)等環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否到位等問題。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，要關(guān)注節(jié)能減排等生態(tài)文明政策執(zhí)行情況，從總體上分析區(qū)域生產(chǎn)力布局與資源環(huán)境承載能力是否適應(yīng)。揭露被審計(jì)對(duì)象決策失誤、管理不力等履職不當(dāng)行為造成的資源環(huán)境問題。揭示在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中各類急功近利、以環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的短視行為，防止和糾正重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)的傾向。

農(nóng)業(yè)審計(jì)中，要關(guān)注高效低毒低殘留農(nóng)藥使用、生物技術(shù)防治病蟲害、農(nóng)村沼氣、秸稈還田等農(nóng)村環(huán)境綜合整治工程的實(shí)施情況。檢查農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工程建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程等生態(tài)示范創(chuàng)建活動(dòng)開展情況。

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，要關(guān)注建委、房管、發(fā)改、交通、環(huán)保、林業(yè)、水利、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、畜牧等具有資源能源、環(huán)境保護(hù)工作職能的部門、單位資源環(huán)保專項(xiàng)資金管理使用情況，有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)情況，以及相關(guān)資源環(huán)保管理監(jiān)督職能發(fā)揮情況。

加強(qiáng)生態(tài)文明審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。提高審計(jì)干專業(yè)水平。不斷加大資源環(huán)境知識(shí)培訓(xùn)力度，對(duì)現(xiàn)有人員知識(shí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，鼓勵(lì)審計(jì)人員學(xué)習(xí)積累資源環(huán)境方面的知識(shí)。適當(dāng)招收具有資源、環(huán)境專業(yè)知識(shí)的人員充實(shí)到審計(jì)隊(duì)伍中。

合理運(yùn)用外部專家。積極聘請(qǐng)?jiān)谏鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有豐富理論功底和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境主管部門專家、高等院校教授等外部專家，通過其直接參加審計(jì)項(xiàng)目或召開專題研討會(huì)等方式，指導(dǎo)、幫助生態(tài)文明審計(jì)工作，彌補(bǔ)審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)上的不足，提高資源環(huán)境審計(jì)工作的質(zhì)量和水平。

（作者單位：山東省淄博市審計(jì)局）

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