群體性事件的法理分析及法治應對

李虎子

摘 要：近年來，中國群體性事件頻繁發生，規模不斷擴大，表現形式日趨多樣性，手段方式趨于激烈，造成的后果和影響日益嚴重。群體性事件的發生主要是因為中國正處于社會轉型時期，各種利益相互沖突。在這個過程中，民眾利益被漠視，又缺乏調整利益的法律體系，法律訴求渠道不暢，有關部門執政理念落后，缺失法治理念。對此，應完善相關法律體系，加強社會管理法治化，暢通法律救濟渠道，建立法治政府等以應對群體性事件。

關鍵詞：群體性事件；法理界定；法律成因；法治應對

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0307-04

一、群體性事件的文本與法理界定

（一）規范性文件的文本界定：違法

中國黨和政府對群體性事件的相關表述主要體現在以下幾個規范性文件中：

1994年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于處置緊急治安事件有關事項的通知》（簡稱《通知》），2000年公安部頒發《公安機關處置群體性治安事件規定》（簡稱《規定》），2004年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》（簡稱《工作意見》）。1994 的年《通知》中將這類行為定名為緊急治安事件，但沒有對其含義進行界定，只是將這類行為分為七大類且都是違法行為。2000年的《規定》將這類行為定名為群體性治安事件，并且對這類行為進行了界定，其中第2條規定：“群體性治安事件是指聚眾共同實施的違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產安全的行為。”2004年的《工作意見》則將群體性事件進一步明確為：“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。”該文件也對群體性事件進行了界定，并且將這類行為定名為群體性事件。之后，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，還明確提出了要積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件。這進一步將此類行為定名為群體性事件。

可見，黨和政府對群體性事件的認識也有一個過程，不管其名稱如何規定，但是，將“聚眾”、“非法”的行動作為其主要的內涵特征并沒有變化，只是后來更明確地將其限定為“人民內部矛盾”，以與反政府、反政權類的政變、暴動和革命等活動相區分開來。按官方的說法，“群體性事件”是非法的聚眾性治安事件，屬于人民內部矛盾，它是指那些非法但不反體制、聚眾但非組織化的民眾抗爭行動[1]。

（二）學界的法理界定：違法或不一定違法

學界對“群體性事件”概念的討論則有較大分歧。從性質上看，分歧主要有違法與不一定違法兩種表述。違法論者認為，群體性事件是指因人民內部矛盾激發引起的，由部分公眾參與并形成一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐請愿、聚眾鬧事等集體行為，并對政府管理和社會造成影響，甚至社會在一定范圍內陷入一定強度的對峙狀態；或者，群體性事件是指為了滿足某種共同利益表達某種共同關心而臨時聚集在一起的人群，實施的集體違反法律法規和社會規范的行為；或者，群體性事件等表述過于中性，不能反映群體性事件的非法性質，主張用“群體非法事件”的表述更為恰當；等等。不一定違法論者認為，“群體性事件”僅是官方的表述，體現著深厚的意識形態，難以成為、也不應作為一個學術概念來使用[2]。更有學者將群體性事件分為廣義和狹義兩種，廣義的群體性事件不一定違法，是指“在特定情景下，人數眾多群眾聚集，公開、自發向政府有關部門表達意愿和要求，或直接爭取和維護自身利益的集體行動”。狹義的群體性事件違法，是指“公開、自發、聚眾、共同實施的違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產的過激行為”[3]。還有學者將群體性事件界定為“特定群體或不特定多數人通過規模性聚集，采取沒有法律依據的行為，對一定范圍內的社會秩序造成影響的體制外活動”[4]。由此可知，學界對群體性事件的界定還沒有統一，有界定為違法的，也有界定為不一定違法等各種表述。

（三）群體性事件是否都“違法”？—— 一個典型案例：廈門PX項目事件

廈門PX項目是個化工項目，投資逾百萬，但距離人口密集區附近，有環境污染之險。從2004年2月國務院批準立項，到2007年3月105名政協委員建議項目遷址，廈門PX項目進入公眾視野。從2007年5月下旬開始，廈門市民互相轉發一條關于PX危害性的短信，內容大概為此項目會危害廈門人民以后的健康生活。隨后，南都奧一網報道了“百萬短信”事件，網易、騰訊等網站也轉載了這則新聞。廈門市民也開始紛紛醞釀著表達反對在廈門上PX項目的形式和方法——“六一”上街游行。6月1日，近萬名廈門市民走上街頭散步，以無聲的方式表達了他們反對PX項目的態度。然后，通過多次、多方座談和環評，福建省政府針對廈門PX項目問題召開專項會議，會議決定遷建PX項目。最后，PX項目暫停，后遷址漳州。這一事件中，廈門市民這種獨特的抗議形式被新聞媒體譽為是一次公眾以和平、理性的態度表達自己意愿的創舉。廈門市民的這一表達方式得到了媒體、官方和學者的一致肯定[5]。廈門PX項目事件在官方媒體、學者學術討論中也稱為群體性事件，但這次群體性事件行為并沒有違法之處。如此看來，群體性事件不一定都像官方定性的那樣是“非法”。

從上可知，在官方的表述上，群體性事件是違法的行為，但是，這種違法的表述也在不斷地弱化，以致有變為中性的趨勢。而在學界，有根據官方文本作表述的，也認為是一種違法的行為；有根據行為本身性質來表述的，這種表述不一定把群體性事件作為違法行為對待。但從上面提到的廈門PX項目這一群體性事件來看，群體性事件不一定就全部像官方定性的那樣是違法的行為。因此，筆者認為，群體性事件是民眾為表達利益訴求的集體行動，不宜統統當作違法行為。可以這樣認為，有的事件中，有的民眾的行為在表達他們的訴求時，所采取的方式和程序沒有明確的法律依據，采取的是一些非常規的行為，這些非常規的行為并不違反法律的規定，如果前期處置不當，極有可能會演變為違法事件；但是，有的事件中民眾的行為開始就是違反法律規定的，是違法的。因此，無論群體性事件違法與否，但是，其參與的人數眾多，社會影響大，必須認真面對并妥善應對。

二、群體性事件發生的法律成因

正如上文所述，按官方的說法，群體性事件屬于人民內部矛盾，因此，其特征主要表現為：一是非政治性訴求，近年來出現的各類群體性事件，大多是為了表達或實現自己的個人權益主張，基本與政治、意識形態無關。二是以向政府討說法為目的，盡管群體性事件不具有政治性訴求，但是，民眾在解決問題時，大多數還是把希望寄托在政府身上，民眾在現實中遇到困難時會向政府求援，這是中國獨特的政治思想和民眾政治思維的表現。除此之外，還有民眾常為發泄不滿情緒，參與人員眾多等等。正因為群體體性事件具有這些特性，所以，其發生的原因也可以總結出許多條，但是，從群體性事件的發生過程和造成的嚴重后果來看，立足于法律的角度，其原因可以大致得出以下幾點：

（一）漠視民眾利益又缺乏調整利益的法律體系：群體性事件發生的起因

通觀各類群體性事件，其發生一般都歸于群體利益沖突，而法律的內容又主要是調整利益的。改革開放以來，中國經濟建設取得了巨大的成就，同時也帶來了一系列的問題。特別是在當今全面建設中國特色社會主義的轉型時期，一方面國家在全力推進改革，一方面又產生了一系列的新問題，各種矛盾的積累也超越以往。這是群體性事件得以發生的基礎性因素。在這一過程中也形成了各種利益格局，且各種利益主體相互博弈，從大范圍來說，形成了強勢群體與弱勢群體兩大主要力量。弱勢群體是利益博弈的弱者，反過來，強勢群體是利益博弈的強者。因此，很多情況下，強勢群體在一些行業形成壟斷結盟，控制市場，長期占有公共資源，獨享改革成果，而弱勢群體的利益常被侵占，很少享受到改革的成果。在他們的利益受到侵害后又得不到應有的救濟，從而引發群體性事件。比如，當下城鎮化過程中，反映最為強烈的拆遷、征地等事件就是典型的例子。在這些事件中，農民賴以生存的土地被征用，賴以生活的房屋被拆遷，但是，有關方面又不給予充足補償，以致那些被征用的人群生活都成問題，有關部門又不加以解決，這極易引起民眾的不滿，最終形成群體性事件。

在這種利益博弈中，弱勢群體始終處于弱者的地位。長期的這種弱勢地位，使他們備受侵害，難以爭取到自己的正當利益。但是，通過博弈后，他們也逐漸認識到，要爭取到自己的合法利益只有依靠自己的力量才能實現，不可能指望那些強勢者的憐憫和恩賜。因此，在這個過程中，弱勢群體為了實現自己利益的決心也會被激發出來，這直接會引起群體性事件的發生。

同時，在弱勢群體的利益受損時，國家在協調這類利益沖突時又沒有完備的法律法規，而社會保障體系又還很不健全，盡管在某些方面有一些保障，但質量不高，且覆蓋面狹窄，難以從根本上保障弱勢群體的基本生活條件。因此，弱勢群體為了保護自己的利益，往往別無他路，只能以發起群體性事件的方式來實現自己的權益。

（二）訴求渠道不暢，堵塞法律救濟通道：群體性事件得以升級發展

任何國家和社會都有矛盾，都有利益沖突。有矛盾和利益沖突并不可怕，問題的關鍵是如何建立起矛盾和利益沖突的消解機制，使受害方告狀有門并能得到有效解決，從而控制事態的升級。同樣，中國在社會轉型期間，出現各類矛盾和利益沖突也是正常現象。但是，目前，中國利益受害群體在訴求渠道上很多都不暢通。“縱觀各類群體性事件不難發現，群體性事件基本上都是由于正常的利益訴求表達渠道不暢通，正當合理的利益訴求得不到有效表達，無奈之下，借助于一個偶發事件將積累起來而被壓抑的利益訴求以極端方式集中表達出來。”[6]由于中國政治傳統的特性，民眾在有困難時首先想到的還是政府。因為，在中國老百姓的思維慣性里，“有問題找政府”似乎是天經地義的。老百姓在有困難時，不知向誰訴求，或者根本無條件訴求時，總是把政府作為第一訴求對象，他們對政府具有高度的認同感，總相信政府最終會幫他們解決問題。下級政府不解決，就找上級政府，直到中央政府。所以，在各種群體性事件發生時，很多事件的最初階段民眾并不是有意挑事，只是在訴求無門時才被迫走上極端。正如有學者指出的那樣：“從近年來群體性事件發生的起因來看，真正蓄意鬧事挑起事端的并不多，多數群體性事件發生的根本原因，是由于參與群體某些方面的權益受到了侵害，并且申訴無門，維權途徑又不暢通，不得不選擇參與群體性事件。”[7]

然而，在現實當中，民眾不僅往往訴求無門，反而，在民眾向有關政府機關訴求時，地方政府機關不但不幫解決問題，有些反而對民眾的合理訴求采取打壓、圍堵等方式，甚至對民眾直接采取暴力手段壓制他們的合理訴求。在這樣的事件中，政府機關把自己變成了民眾訴求過程中的“對立面”，于是民眾采取更為激烈的訴求表達方式，比如采取沖擊國家機關，打、砸、燒公共財物等暴力行為以示抗爭。“群體性事件所具有的行為方式的違法性和行為結果的危害性，并不是群體性事件主體的本意，其本意只是試圖通過這種方式引起社會的廣泛關注，從而實現自己的合理的利益訴求。”[8]可見，訴求渠道不暢往往會使群體性事件快速升級，演化為嚴重的后果。

（三）執政缺失法治理念：群體性事件處置不善造成嚴重后果

在一些群體性事件發生時，有些地方政府不是積極尋求合法合理的解決途徑，相反，他們會利用手中的權力進行壓制。在處理這些群體性事件時，有些地方政府首先會通過當地新聞媒體大力宣傳，稱這些群體性事件是有組織有預謀的，這是少數人在煽動不明真相的群眾進行不法行為。然后，政府機關順著這一思維慣性急于尋找幕后“黑手”，并對所謂幕后“黑手”進行嚴懲。更有甚者，公然動用警察、武警對民眾進行暴力打壓。地方政府在這種處理思維下，已經把自己的公權力作為利益格局的一方。顯然，在這樣的背景下，擁有公權力的地方政府把自己與民眾對立起來，與民爭利，在處理矛盾和利益沖突時，其公正性當然會受到質疑。反過來，地方政府的這種處理思維和方式又會極大地引起民眾的不滿，迫使民眾采取更為激烈和極端的行為進行抗爭，這又陷入了惡性循環。因此，在很大程度上，地方政府的執政行為僵化，權力運行粗暴，對已經升級的群體性事件處置不當，這必然會引起民眾更激烈的行為，從而造成更加嚴重的后果。反過來說，地方政府如果在處置群體性事件時合法合理，以法治的思維認真對待民眾的訴求，很多群體性事件就會得到圓滿的解決，不會演化成惡性事件。

三、群體性事件的法治應對

無論群體性事件的性質如何，起初是否違法，之后發展怎樣，只有出現群體性事件，政府就必須面對，并有責任妥善解決。解決的途徑千萬條，但是，法治化的路徑才是治本之策。

（一）社會管理法治化——維護民眾利益

誠然，改革開放以來，中國在各個方面取得了舉世矚目的成就。日前，已經進入了改革深水區，社會正處于轉型期，各種社會矛盾尖銳，社會問題突出，經常發生群體性事件，甚至危害公共安全的惡性事件也常見諸報端，給社會穩定帶來了極大的壓力。因此，這種轉型給社會管理帶來了許多問題和挑戰。考察各類群體性事件的發生，其中原因有許多，但是，出現這些問題的原因最主要的還是民生問題[9]。也就是說，群體性事件發生的最主要原因還是民眾的利益沒有得到維護。有些地方政府在社會管理過程中沒有充分重視老百姓的民生問題，并且，管理措施粗放，理念落后，完全沒有跟上時代的步伐，仍然停留在以前的狀態。突出表現在有些政府機關和人員仍然維持高度的行政化這種單一的模式，采取高壓政策，根本不顧社會群體的權益。因此，這樣的管理模式和體制很難解決轉型期中出現的各類問題，特別是有關社會群體的利益更得不到有效維護，社會公平無法得實現。這種落后的社會管理模式和理念往往使社會管理與民眾的利益訴求形成惡性循環，即，社會管理越是加強，社會問題反而增多。所以，如果要減少、控制和預防群體性事件的發生，相關政府機關和人員必須轉變管理理念和方式，要改變這種過分依賴行政手段的傳統思維模式，在各種方法和手段的運用中，把法律手段作為最基本的手段，在社會管理的理念思路上，把法治思維確立為基本的思維模式[10]。也就是說，在維護民眾利益的社會管理過程中，應當創新社會管理，實現社會管理法治化。

（二）完善法律制度，暢通訴求渠道

1.健全有關群體性事件的法律法規

自從中國確立了依法治國基本方略以來，完善的法律體系是其必備條件。但是，目前中國還未形成統一的有關處置群體性事件的法律規范體系。上文提到的公安部、中共中央辦公廳等頒發的幾個規范性文件又把群體性事件定性為違法行為。因此，在這樣的文件規定指引下，只要是群體性事件的出現，相關部門就會定性為違法治安事件，在處置上就會按違法事件來處理，那么，其處置手段也會針對違法治安事件而進行。這樣的思維和處置手段勢必會加劇事件解決的復雜性和不可預測性，而不利于事件的解決。對此，應該出臺相應的群體性事件的法律法規，正確、合理地界定群體性事件的性質和內涵，以此引導相關部門合法、合理、正確解決群體性事件。

2.依據憲法，充分發揮人民代表大會的法律監督作用

人民代表大會是中國的權力機關，政府由人民代表大會產生，受人民代表大會監督。公民對違法失職的國家機關和國家工作人員有檢舉權、控告權、監督權等。如上所述，日前的群體性事件大部分是由民生問題引起，很多是由于少數地方政府為了自身利益違法拆遷、征地等侵害民眾利益引起，老百姓狀告無門才走上群體性事件之路。對此，老百姓可以依據《憲法》和《人民代表大會組織法》的規定向各級人民代表大會和代表反映問題，各級人民代表大會和代表也應依據法律規定和人民的授權認真傾聽和對待老百姓反映的問題，監督國家機關和工作人員的履職行為，保障民眾的利益，從而減少民眾的極端群體性事件的發生。

3.健全工會法律法規，建立工會社會化維權模式

工會的職責主要是維護職工的合法權益。當下，侵害職工合法權益的行為時常出現，此時，在解決職工權益問題時，工會可以并且能夠發揮其應有的作用。但是，現實中，當出現勞資關系矛盾時，工會常常不是維護職工的合法利益，反而是站在職工的對立面，與資本方共同對付和打壓勞動方。現實中工會維護職工合法利益的職責完全被顛倒了，當出現勞資矛盾時，職工不相信工會能夠代表自己的利益去解決問題，所以，不愿意找工會而是采取其他方法，在問題得不到解決時常又引起群體性事件。對此，應當健全相關工會法律法規，發揮工會的作用。并且，可以進一步建立工會社會化的模式，一個地方的各級各個工會聯合起來，成立工會維權專職機構，使工會維權社會化，以此確保職工權益維護有地方可投訴，徹底改變現有工會與官方一體的狀況。這樣可以減少許多由于勞資矛盾而引發的群體性事件。這種工會社會化維權模式在浙江義烏得到了比較成功的實施。當然還需在此基礎上更進一步完善。

（三）拓展民主化路徑，培育社會組織，建立社會化維權平臺

民主與法治是孿生兄弟，法治建設離不開民主，民主促進法治建設。當前群體性事件中的受害者常具有區域性，即事件涉及到某個地方居住的大部分或全部民眾。比如征地會涉及到一個或幾個村莊的民眾，拆遷會涉及到一個區域的所有居住民眾。當這些民眾的權益受到侵犯時，他們沒有組織化的機構來進行維權，而只是走松散又無組織性地進行上訪等維權道路，但是，這種維權道路又由于相關部門的置之不理很難取得效果，于是，民眾的情緒得不到撫慰時就極有可能轉變為群體性事件。其實，根據中國基層民眾居住分布的特點，可以在區域性居住的民眾中成立社會組織，比如在城市以社區為單元，在鄉村以村委會為單元等。這種社會組織獨立于基層政府，也獨立于居民委員會或村民委員會。社會組織的人員完全由區域性的民眾選舉產生，社會職能就是維護本區域民眾的利益。當本區域的民眾利益受到侵犯時，這種社會組織就可以代表本區域的民眾向有關機關反映和訴求，并且在反映和訴求時按照法律程序理性地進行。這種社會組織的培育其實也是民主化的一種方式，是民眾自治的一種模式。由這種民主化成立起來的社會組織，當民眾的利益受損時，會完全代表民眾的利益向有關部門去反映、協商，并最終解決問題。以這種社會組織與政府機關互動的方式來解決民眾的利益問題，比松散而又無組織性的集體維權方式其效果應當好的多。關于建立社會（區）組織在解決群體性事件中的積極作用可參見于建嶸教授在各地的演講[11]。

（四）依法限制國家機關濫用權力——逐步建立法治政府

針對國家機關和工作人員執政理念落后，權力運行粗暴等現象，應該加強執政理念教育，依法約束國家機關濫用權力，把權力關進制度的籠子里，特別是防止警力濫用行為。在群體性事件中，有關機關和人員應理性面對，真心傾聽民眾的訴求，分析問題的實質，盡最大努力維護民眾的利益。而不是武斷地就定性為是有組織有預謀的違法行為，更不能危言聳聽地定性為勾結外國敵對勢力反政府的行為，以此作為濫用警力的借口。所以，在面對群體性事件時，相關機關和人員應改變過去那種落后的理念，樹立現代執政理念，正確運用權力化解群體性事件的發生。通過執政理念的轉變，執政行為的規范等措施，逐步建立有限政府、服務政府、責任政府，并最終建立法治政府。

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On the Legal Analysis and Legal Measures of Mass Incidents

LI Hu-zi

（Judicial Police Officer Professional College of Jiangxi，Nanchang 330013，China）

Abstract：Mass incident is a significant social impact of public events，which stakeholders express their interests toward government in various ways.This paper researchers on the legal cause of mass incident，including conflict of interest，lack of law system，channel resolution，etc.And this article puts forward some legal measures to deal with the mass incident.

Key words：mass incident；legal define；legal cause；legal measures

[責任編輯 陳 鶴]