淺析小區違法建筑的成因、危害及解決對策

李思權

摘 要：隨著建筑行業的蓬勃發展，違法建筑問題也日益凸顯。如何從根源發現問題、分析問題和解決問題，是學界亟待解決的難題。面對目前所存在的對違章建筑的處理而產生的各種問題，可以從違法建筑層出不窮的根源處找到解決的途徑。

關鍵詞：違章建筑；成因；危害；對策

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0313-02

一、違法建筑的現狀

違法建筑，是指不具有規劃行政主管部門核發的建設工程規劃許可證，未依法履行相關證照審核手續而建造的建筑物和構筑物。由于歷史原因，上海積存了相當數量的違法建筑。隨著房價上升、經濟利益驅動，違法搭建勢頭有增無減，特別是在部分高檔住宅小區和別墅區出現了大面積違法搭建的情況。1999 年，針對妨礙公共安全、公共衛生、城市交通和妨礙市容景觀（“4個妨礙”）的違法建筑，頒布了《上海市拆除違法建筑若干規定》，對拆違主體和程序做出了具體規定，為本市有效開展拆違工作提供了法規保障。2009 年 6 月通過了《上海市拆除違法建筑若干規定（修訂）》（以下簡稱《規定》），力求進一步推動依法行政，改善和維護城市環境質量。

《規定》正式施行以來，截至 2010 年 12 月 5 日，上海市各區（縣）住房保障和房屋管理局共直接立案查處違法案件 3 554 件，其中違法搭建立案 2 419 件，占總量的68% ；市住房保障和房屋管理局執法部門受理的信訪復查案件中，有 58% 也與違法搭建有關。2010 年全市拆除違法建筑 4 百萬平方米，區（縣）房管部門共做出相關行政處罰一千余次，有力推動了以“清潔、優美、和諧、有序”為主題的 2010 上海世博會的舉行。

二、違法建筑的成因

1.法律意識淡薄。有些市民守法意識較差，對法律嚴肅性認識程度不足，認為在自己房屋上，花自己的錢搭建個什么無需辦理什么手續，同時受從眾心理和法不責眾思維的影響，缺乏了自我約束。

2.公共意識較弱。民眾維權意識強、公共意識弱的問題一定程度存在，出于利益驅動、追求生活享受等目的，明知禁止卻不惜違反國家法律和侵害公共利益。

3.監管不夠到位。從目前的情況看，有關職能部門監管的主要精力都放在店外經營、流動攤點、亂貼亂畫等影響市容的各類違法違章行為查處上，外加管的事情多，人力不足等因素，面對小街小巷、住宅小區、社區等非重點部位的巡查監督不夠，致使相對隱蔽的小區違建不能被及時發現。有些物業服務企業，為順利管理小區事務，對一些違法建設行為視而不見，對小區的違建監管也不盡職，不能第一時間發現、勸阻、報告違法建設行為。

4.法律手段缺乏。從法的層面，現行法律法規賦予的手段措施還遠不能滿足現行違建查處工作的需要，包括對當事人的處罰力度及強制措施權的賦予等，小區違建由于所處位置特殊，普遍存在發現難、查處難、執行難等棘手問題，法律手段的缺乏更是使小區違建的處理常常徘徊在非法和低效的矛盾中，很大程度上影響了小區違建治理的效力。

三、違章建筑的分類

1.違背規劃型，即沒有獲得城市總體規劃、建設用地規劃、建設工程規劃的審批或者超出規劃審批的范圍建設而成的建筑，包括擅自占用已規劃的公共用地進行建設。

2.不當施工型，即未取得施工許可而進行施工或者雖有施工許可但未按照許可范圍進行施工的建筑。

3.臨建超期型，即在審批所規定的存續期屆滿后仍不拆除的一切臨時性建筑物和構筑物。

4.非法用地型，即沒有獲得國有土地使用權，或者違反土地用途管理制度而建的建筑物。

5.擅自搭建型，即在已有的建筑物基礎上未經審批而搭建附屬設施，或擅自改變建筑物的正常結構或者通常使用功能而形成的建筑。

6.其他類型，即在用地、選址、設計、施工、管理等方面違反規劃、建筑和土地管理等規范性法律文件以外的其他規定，對社會公共利益造成損害的建筑物或設施。

四、違章建筑的危害

1.影響城市對外形象。違章建筑的無序管理和高強度開發，造成城市建設的雜亂無章，不能達到統一部署、統一規劃的要求。嚴重影響了城市的市容市貌，損害城市環境和對外形象，對城區的環境、生態環境、治安環境、社會環境以及投資環境都帶來了嚴重的威脅。而且大量違法建筑消耗了過多的土地等資源，從而降低居住的生活質量。

2.社會治安難度增加，威脅人民群眾的生命安全。一方面，違章建筑的發展，給當地的流動人口及治安管理工作造成極大的混亂。建筑所在地往往也是違法犯罪等社會問題和隱患滋生的源頭，給政府的社會治安等行政管理工作帶來極大的挑戰。另一方面，在建筑房屋的過程中，所購材料和工程質量很難得到保障。因此嚴重地威脅到地區人民群眾和違建者本身的生命財產安全。通過媒體我們可以了解到不少關于建筑過程中質量問題造成的悲劇。

3.違反城鄉規劃，造成國家經濟損失。違法建筑一般密集存在于增值潛力大、商業價值高的地塊，嚴重妨礙了城市化進程的順利進行，擾亂了規劃管理的正常秩序。從城市化的發展進程來看，一處違法建筑就是一處大的障礙。不僅增加工程的拆遷量、耽誤工期，而且還會大大增加城市化建設進程的拆遷成本，從而進一步加大城市化建設的資金壓力。違法建筑的存在不僅僅阻礙了城市化的發展進程，而且最終影響到的是普通老百姓的利益。

五、整治違章搭建的措施與解決對策

1.加大執法力度，從小區規劃入手，統籌考慮，杜絕違章搭建的滋生空間。一方面要加大對違法建筑初期的查處，對發現的各類違章建筑應立即采取措施，從嚴查處，該拆的堅決拆，絕不手軟。部門之間的職責要進一步明確，執法過程必須做到公平、公正、公開、透明，有法可依，違法必究，執法必嚴。不辦人情案、關系案，無論誰違法都應一視同仁，認真接受老百姓的監督檢查。另一方面，要把“管理等于執法，執法等于處罰，處罰等于罰款”這一觀念擺脫，堅持處罰和教育相結合的原則，在糾正違法行為與實施處罰之前，要加強宣傳教育，使違法者認清自己的違法行為，并真正從內心深處接受教育。房地產開發企業、物業管理公司要把握住宅建設和房屋裝飾的發展趨勢，從方便和優化居民的實際生活需要出發，在規劃、設計、建設時應充分考慮房屋的結構、空間、采光、通風、綠化及廚房、衛生等生活設施布局的合理性、實用性、舒適性。

2.加大宣傳力度，加強物業管理，避免違章搭建的產生。通過電視、廣播、報刊等各種媒體的宣傳，充分利用好法律法規政策的宣傳和引導，加強鄉鎮主要領導的法律、法規意識。通過拆除違章建筑的典型案例的報道進一步提高老百姓的法律意識，從而減少或避免違法建設人因違法而導致的損失，客觀上消除了執法對立，搞好干群關系。在居住小區中對違章搭建的管理是一項艱巨而復雜的任務，對環境影響很大，涉及到各方面的經濟利益。要做好這項工作，必須充分發揮各方面的積極性，特別是街道居委會、社區民警、業委會和物業管理公司的作用，實施小區統一管理。街道居委會在開展文明小區創建過程中，應向居民多宣傳違章搭建的破壞性和環境保護的重要意義。物業管理公司要加強管理，在小區巡視時及時發現違章搭建和違章裝修行為，并堅決制止。對拒不糾正違章搭建的當事人應及時向有關職能部門反映。同時，房地產管理部門對物業管理公司理應提出管理要求，按照《上海市居住物業小區經理管理辦法》和《小區經理記分標準》，對物業管理公司利用管理職權擅自搭建、占用綠化、改變公共設施用途，或發現業主和使用人有違法搭建行為未予勸阻制止的小區經理進行記分處理，督促物業管理公司行使管理職責。

3.完善法律法規保障體系。為了有效遏制違章建筑的搭建現象，使違法者無利可圖，城鄉規劃法規定：未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響，限期改正，處建設和工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價的百分之十以下的罰款。城鄉規劃主管部門做出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設和或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。城鄉規劃法的制定，為城管部門強制拆除違規建筑提供有力的法律保障。

4.對新搭建和老違章處理要區別對待。對老違章建筑的處理要疏堵結合，視各種不同情況區別對待，可以結合文明小區創建、違章小區整治和舊區改造，逐步進行根除。對新的搭建要堅持予以制止，發現一起、制止一起、處理一起。但在處理過程中應視不同情況區別對待。如擅自進行屋頂升高、房屋加層、改建、擴建建筑物和構筑物以及改變建筑物主體承重結構的大修工程等，這些屬于應申領建筑工程執照而未申領執照進行的違章搭建和違章建筑，應由規劃管理部門進行處罰；又如在天井內搭建，房屋內破壞承重結構等擅自在房屋內及附屬設施搭建的，屬違反《住宅物業管理規定》，由房產管理部門進行處罰；對正在實施違法搭建的，房產管理部門應當責令立即停止施工，可以暫扣施工工具、材料；拒不改正的，可以組織代為改正，代為改正費用由當事人承擔。

六、結語

違章建筑現象屢禁不止，其原因表現在許多方面，在未明確處理方法的建筑情況下，政府兼顧城市建設的同時還要注意保護違章建筑當事人的合法權益，保障社會基層群眾的基本生活條件，體現政府對群眾的關心，這種種的一切，都要求法律法規制度和社會保障體系的完善。

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[責任編輯 陳 鶴]