加快政府職能轉變 構建服務型政府

姜凌雯

摘 要：黨的十八屆三中全會明確提出必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，建設法治政府和服務型政府。因此要緊緊圍繞政府職能轉變這一主線，通過職能轉移、職能下放、職能整合和職能加強來正確地處理好政府與市場的關系。

關鍵詞：政府職能；服務型政府；行政體制

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0012-02

黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會做出了全面部署，強調要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務型政府建設的明確要求。黨的十八屆三中全會的勝利召開為今后階段的行政體制改革指明了方向，特別是在政府職能轉變方面提出了新的要求和做出了新的部署。

一、我國行政體制改革的歷程回顧

改革開放以來我們共進行了六輪行政體制改革，幾乎每屆政府要改一次。比如1984年的改革成果是精簡機構、減少編制、減少支出，副總理職數減下來了，相應地設立了國務委員。1988年的行政改革有兩個成果，一個是確立了職能轉變是行政體制改革的核心這樣一個思想，二是實行了“三定”，這是一個創造性的舉措。1993年的改革突出政府宏觀調控職能。1998年行政體制改革的重點在于精簡機構，撤銷了相當大一部分國務院直接管理的部門。2003年的改革的貢獻是突出了行政審批制度。2008年的改革也是這個路子，開始實行大部制。2013年在2008年的基礎上又進一步轉變職能。這是改革開放以來我們行政改革走過的歷程。這次黨的十八屆三中全會對行政體制改革做出的部署，實際上是總結了三十多年來歷次行政體制改革的有益作法的集成，這是一個方面。第二個是保持了連續性，體現了漸進式改革的特點，第三就是提出了新的要求和布置了新的任務。

二、轉變職能是深化行政體制改革的核心與精髓

職能轉移就是要處理好政府和市場的關系。例如改革工商登記制度，由先證后照改為先照后證，企業資本金的注冊由實繳改為認繳，賦予了經營主體以極大的經營權限，給予了充分的保障。除了改革工商登記制度之外第二個突破口就是審批制度改革。十年前國務院共有4 300多項行政審批事項，原總理溫家寶任職的十年中通過六次行政審批制度改革后剩下1 700多項。李克強總理承諾這屆政府要減少三分之一。2013年，先后分三次下放了221項，2014年2月15日又下放了64項，剛剛結束的兩會報告中，這屆政府又承諾下放200多項，這就意味著五年的任務兩年基本就完成了。行政審批制度改革的成效得益于認識非常明確和到位，只要市場機制能調節的我們基本不再審批，除非關系到國家安全，生態安全、國家戰略性資源的使用、重大公共利益、政府的重大的生產力的布局這些方面，我們政府可能要介入以外，其余市場能調節的我們不再審批。第二點得益于行政審批制度的工作機制非常扎實。同時在工作機制上進行了調整，把行政審批制度改革的整改辦落到了中央編制委員會辦公室，由中編辦主抓這個工作，通過“三下三上”的工作機制，形成了一種改革的合力。

職能下放就是要處理好中央和地方的關系。不僅僅是說讓市場主體能夠容易進來，在內容上要把民間資本引進來。2013年3月份鐵道部撤銷以后，大量的民間資本進入到鐵路建設領域，還要進入到鐵路運營領域，將來還要開放金融，讓民間銀行可以建立，還要開放電信。按照目前的基本思路來講，大量的投資審批和生產經營活動的審批交給了地方。比如說企業投資在非主要河流上建設的水電站項目的核準、企業投資燃氣發電項目的核準、企業投資燃煤熱點項目的核準、企業投資風電項目的核準、投資非跨境、跨省的油氣輸送管網項目的核準等等。這些事情對于地方經濟發展更大，更有動力，更有內在的激勵性，這是一個基本的改革思路。

職能整合就是要處理好部門之間的關系。這個方面的改革延續了2008年大部制改革的思路，“穩步推進”。“穩步推進”不是說不堅定，實際上在重點領域是堅定推進大部制改革的。在黨的十八屆二中全會的方案中，明確了在交通領域、食品安全領域、衛生與計劃生育領域、新聞出版、廣播電視電影以及海洋管理和能源管理是堅定地推進了大部制。2014年新的做法就是職能整合。它的實現途徑不再單純依賴于機構整合這種比較激烈的動作比較大的傷筋動骨的方式方法，現在增加了兩條途徑即職責整合與技術資源平臺整合。這些方面的職責整合和技術資源的整合，基本不動機構，通過一些現代化的信息技術可以完成這些事情，所以能夠極大地提升治理效果和治理水平。

職能加強就是要處理好政府宏觀管理和微觀運行的關系。長期以來很多人在批評宏觀的管理部門熱衷于對具體的項目進行審批，宏觀的戰略決策發展規劃、經濟發展趨勢的研判方面不到位。這一輪的改革當中明確強調，有些職能一定要加強，所以黨的十八屆二中全會，國務院機構改革方案當中明確提出來要改善和加強宏觀管理，黨的十八屆三中全會里面明確提出了科學的宏觀調控，科學的宏觀調控按照三中全會的決定來看，它的宏觀調控的目的是要實現保持經濟總量的平衡、促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟可持續健康發展，這些表述實際上與二中全會的表述是比較吻合的，二中全會的表述可能更加多樣化，三中全會的表述更多從經濟領域，二中全會的表述里面不但是經濟領域，是全領域的。無論是二中全會講的宏觀管理，還是三中全會提的科學的宏觀調控，對目標有非常明確的指示，目標不單純是平移經濟的異常波動，根據經濟增速、物價、就業、國家收支這些指標有異常波動，就出手干預，我們的目標是長遠，經濟的長遠發展，就業穩定，公平收支，公平收入分配這些方面，所以是科學的宏觀調控。目標不一樣手段也不一樣，干預性的宏觀調控更多強調采用彈性、靈活性、應激性的政策手段，但是科學宏觀調控特別強調中長期規劃，特別強調用財政貨幣政策，以及產業政策的工具來提供約束性、指導性的信號，來間接影響整個經濟形勢，所以從這個角度來講，這次提出的宏觀調控越來越與市場規律相接近，這才是讓市場發揮資源配置的決定性作用。比如說社會的治理創新要進行頂層設計，在行政體制領域要求對行政體制的改革進行督導，這些職能歸屬于政府的宏觀職能，主要由中央政府來主導和推動。

三、進一步深化改革開放，構建服務型政府

總的來看黨的十八屆二中全會和三中全會都要求政府更好地處理與市場的關系、與社會的關系。在黨的三中全會部署深化行政體制改革中更加突出了行政體制改革與經濟、政治、社會、文化、生態文明建設及其改革的協同性和系統性，更加強調了行政體制改革與其他方面領域改革的整體推進的要求。在具體的部署及轉變職能內容方面與黨的二中全會的精神是完全一致的，緊緊圍繞政府職能轉變這一主線，核心要處理好政府與市場的關系，進行了一系列的部署。確立的改革措施，都有很具體的改革選項和操作路徑，這與過去行政體制改革雖然強調轉變政府職能但很多情況下講之虛化形成了很大的差別，這次行政改革被認為是“內涵式”改革，也主要指這一點。

對于今后政府改革的思路首先要從資源型政府轉變成績效型政府。如果政府為了實現自己的目標，僅僅依賴于加大投入，這是一種資源型的政府，大投入，大動作。如果政府替代社會，替代企業，替代市場，成為一個創造財富的主體，它是一個生產型的政府。政府的作用應該是掌舵的，應該是制定規則的，應該是提供保障的，應該從資源型的政府和生產型的政府這種舊有的模式里面擺脫出來。績效型政府強調的是績效成果，不是僅僅看這個政府到底做了多少，首先是要考慮結果，效率是衡量政府良性的還是非良性的一個重要的指標。其次要正確看待政府的管制。對政府管制要有一個科學的謹慎的態度，在現實中，我們要堅持一個原則即有所為有所不為。政府不是無所不為的，當然也不是什么都不為，如果把政府的職能分一個層次的話，有些職能是必須要有的，首先需要做到的是提供一個良好的合理的市場秩序，而不是簡單地粗暴地干預市場。在當前轉變政府職能、推進政府自身改革方面，最集中的問題就是政府的簡政放權，簡化政府的權利，放松對市場的管制，提高市場活力，改革政府對社會組織的管理制度，這些都是需要推進的一些工作。再次要理順政府的職責關系。衡量一種制度優劣的最好的標準，就是要看這種制度是否有利于明確政府部門及其工作人員的責任，并是否有利于追究其責任。否則這個權力是沒有約束的權力，是容易濫用的權力，是容易產生自身利益的權，是容易侵犯市場的權力。但是實際上很多時候問題恰恰在于權責的不一致，使得權力集中了，但是責任往往是沉淀了。權力飄在了上面，責任落在了基層。處理好責任和職權的關系就要依法行政。權力的行使有一定的自由裁量權，但這種自由裁量權必須是在法律許可之內，必須依法行政。不能夠打著執法的名義去犯法，不能夠打著執法的名義實際上是無法可依。不能夠在執法過程中，出了一些問題但是不承擔相應的責任。要秉公用權，權力不是自己的而是法律賦予的，也是人民群眾賦予的。這種權力只能服務于人民群眾。在這個問題上對政府的問責是非常重要的。這種問責機制不僅在于懲罰，更在于警示，更在于避免濫用權力，約束濫用權力。這種問責，包括政府不能做錯事，做錯了要追究；政府不能不做事，否則就成了懶政；政府不能把好事做壞，要追求政府績效。

近年來，我國各級政府的服務意識明顯增強，工作作風開始轉變，各種服務措施不斷推出，服務型政府建設邁出了堅實的步伐。但是也要看到，服務型政府建設畢竟是一項艱巨而復雜的系統工程，還需要穩步扎實推進。我們相信，隨著服務型政府建設的不斷推進，黨和政府為人民服務的宗旨會更加職能化、制度化，政府與老百姓會越來越近，干群關系會越來越好，我們的社會也會越來越和諧。

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