淺析企業家政府理論及其啟示

楊振華

摘 要：企業家政府理論是與新公共管理運動聯系在一起的，主要特點是以市場化為導向，將私營企業的管理方式引入到政府等公共部門中，以提高公共服務的產出效率，滿足社會對公共產品多元化的需求。作為新公共管理運動標志性理論之一，企業家政府理論曾經風靡歐美主要發達國家并受學界廣為追捧。企業家政府理論所構建的是在市場與經濟基礎之上的公共管理新模式，作為一種政府改革的指導思想旨在實現更好地治理。通過對該理論進行分析，我國的行政體制改革可以汲取有益的成分。

關鍵詞：顧客滿意；競爭機制；網絡化治理

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0022-03

一、企業家政府理論的誕生

（一）企業家政府理論產生的社會背景

每一種類型的公共管理理論都是特定歷史環境下的產物，企業家政府理論同樣也不例外，它是隨著西方傳統官僚體制政府層出不窮的問題而出現的。二戰后的西方國家政府普遍認為凱恩斯主義是拯救資本主義世界的一劑良藥，主張行政對社會與經濟進行強有力的干預，政府部門規模只有極速擴張才能滿足對整個國家方方面面內容進行管理的需要，于是行政國家開始形成。

行政國家曾一度給資本主義世界帶來了長時間的繁榮，但時過境遷，在后工業時代這一模式開始運轉不靈。由于政府規模的膨脹達到了前所未有的程度，政府這一龐然大物無法快速應對不斷出現的新問題，而傳統官僚體制的所有弊端似乎都顯露了出來。政府施政成本的不斷增加導致財政赤字居高不下，行政效率的低下越來越讓公民失望，政府無法對瞬息萬變的環境做出快速反應，行政系統面對日期趨多元化的要求束手無策，引發了西方政府嚴重的財政危機、信任危機和管理危機，于是改革傳統的官僚主義制度就迫在眉睫，企業化政府，或者稱之為民營政府在美國的出現就首先對此做出了反映。

（二）企業家政府的內涵及其理論來源

戴維·奧斯本與特德·蓋布勒在兩人合著的《改革政府》一書中全面闡述了企業家政府理論。該理論提倡在公共管理中廣泛運用成本、效益、競爭、績效以及顧客滿意等在私營企業中已經被證明成功的策略，在公共部門中復制私營企業的管理機制，從根本上改變傳統官僚體制在世人面前行動遲緩，效率低下且刻板而無人情味的形象。使政府保持較高的靈活性，更強的適應性，提供高質量和多元化的公共產品與服務，創造一個高效的，一個花錢更少和具有企業家精神的政府，即企業家政府。企家政府理論對市場的力量和作用推崇之至，把市場機制引入到公共管理活動中，提供了一條政府改革的新途徑，自其產生之日便憑借其獨特的視角在歐美等發達國家產生了重大影響，成為新公共管理運動的精髓。

企業家政府理論是建立在管理主義的基礎之上的，像全面質量管理、績效評估、競爭機制等提高政府部門效率的方法都來源于私人部門，兩者的指導思想都是一脈相承。另外企業家政府理論主張在公共管理中實現政府職能外包的背后隱含了制度經濟學中的委托代理理論，而公共選擇理論的出現則對企業家理論的形成產生了重要的影響，該理論揭示了傳統政府官僚制的弊病并且分析了成因?！皬墓策x擇最簡單的形式來看，公共選擇是從市場和顧客的角度來看待政府的。進而，公共選擇理論對理性選擇的信奉就意味著一種對價值觀的選擇，通常包含著一種對效率和生產率的承諾?！盵1]企業家政府理論主張的顧客、效率等理念無不反映了這樣的價值。

二、企業家政府的特征

企業家政府理論是在對傳統的官僚制政府進行批判的基礎上提出的，該理論認為對傳統政府的改革應當遵循一定的原則，這也恰好構成了企業家政府所具有的特征，為新的政府描繪了一幅藍圖。

（一）善于適當的分權

企業家政府將政策制定與提供服務區分開來，集中精力管理非常規性的事務，把常規性的事務通過市場化的形式承包給私營組織、非營利組織或者公私合營組織，方得以從煩瑣的公共事務中脫身而專注于決策。這意味著政府要善于授權，鼓勵更了解問題的公眾參與到公共管理活動中去，而不必事必躬親，這樣做可以使公共管理的效度大幅提升。傳統層級節制的政府集權模式與企業家政府理論中描繪的政府模式相去甚遠，因為前者注重制度、命令和集中，而后者更注重參與、協作和分權。信息技術的發展使得溝通較之以往更加便捷，高度集權化的管理方法很難適應這種變化，企業家政府是管理層級更少、管理幅度更大的扁平式組織結構，權力的下放使整個公共組織保持高度的適應性、積極性與創造性，產生更強的責任感、更高的生產率及更好的組織形象。而且企業家政府側重于對問題的預防而不是補救，是一個遠見卓識的政府。由此可見，企業家政府是一個高瞻遠矚的戰略家，具備很高的宏觀管理水平，能夠游刃有余地應對內外環境的嚴峻挑戰。

（二）引入市場競爭機制

官僚制政府曾經在公共管理的歷史長河中長期充當壟斷者的角色，采用集權的方式管理國家，典型的特點是上情下達，用行政指令來控制行政系統的運轉。官僚制政府由于缺乏有效的競爭機制，公共服務的產出效率自然就不高。與此相反的是企業家政府通過各種靈活的途徑引入競爭機制來增強行政系統活力，在公共組織讓市場機制發揮調節作用，以達到高效提供公共服務與產品的目的。企業家政府理論認為市場有諸多的優勢，如競爭、顧客選擇自由、對環境變化響應迅速、資源的自由流動與優化配置等等，當然它并沒有據此而否定政府的存在，而是承認市場并不是萬能的，在一些問題面前同樣也是無能為力。

（三）推行民營化的管理方式

官僚制政府中有一套嚴格的制度體系，猶如一張密不透風的大網罩住了公共管理活動的各個角落。制度固然有存在的價值，但太多就會減慢組織行動的速度，在第一時間難以對外界的變動做出反應，這點對公共組織來說尤為重要，錯過最佳時間就會貽誤戰機，有可能釀成更大的損失。企業家政府擺脫了繁文縟節的束縛，學習私營企業目標管理的做法，只是制定一些必要的制度，在確定了政府的基本目標之后，就將總目標分解成各部門和各層級要完成的分目標并據此衡量績效水平，這是一種任務驅動型的管理體制。鑒于知識經濟時代對差別服務的需求，企業家政府將私營組織中的顧客概念引入到公共管理活動當中，與社會各界一起提供品種多樣的公共服務，滿足不同群體的需要。企業家政府具備顧客意識并受顧客的驅使，宗旨是滿足顧客需要而不是滿足官僚政治的需要，通過讓顧客擁有更多的資源或選擇權，使政府在公共服務中對顧客負起責任，對顧客更具回應性。企業家政府注重產出而不是投入，根據政策效果進行績效評估，預算的撥付建立在政府績效的基礎之上，杜絕浪費納稅人的每一錢，才是具有事業心的政府。

三、對企業家政府理論的評價

企業家政府理論開辟了一條嶄新的政府改革之路，自誕生之日起便不乏追隨者。該理論順應了時代的潮流，撒切爾政府推行的英國政府民營化運動，以及克林頓在任期間對美國政府進行的改革都取得了成功，這些成功的實踐無不閃耀著企業家政府理論的思想火花，為其在全球范圍內贏得贊譽。但企業家政府理論同樣遭受到了諸多的批評，羅伯特·登哈特就在《新公共服務》一書中尖銳地駁斥了該理論，批評的焦點主要集中在以下幾個方面。

（一）背離了公共部門的社會價值

管理通則論的主要錯誤在于忽視了公共部門與私人部門之間的本質區別，企業家政府理論一味地將私人部門的管理方法引進公共部門，同樣沒有意識到這種差異。私人部門是以經濟利益最大化為目的，價值體系呈現高度的單一性，可以通過以效率為導向的管理工具來實現。而公共部門必須承擔起維護國家憲政體制的使命，兼顧多元化的價值取向，建立在以公民為中心的基礎上，這是一種公共精神，它源于民主政治理念的公共本質，即公共性。以民營化為導向會顛倒目的與手段的次序，在根本上會背離了公共部門的社會價值。

（二）顧客滿意令人懷疑

公共領域的消費者不只是購買者或者說是顧客那么簡單，作為個體他們是公民，作為整體的一部分來說是人民。私營組織與顧客是一種以商品為紐帶的買賣關系，政府與公民卻是被授權人與所有者的關系，即：公民授權政府對一國的所有公民進行管理以維護公共利益，公民有權利參與制定政策的過程并監督政府的活動，以確保自身的公民權利不受侵犯。政府作為法律的執行者和管制者，在現實生活當中必須要抵制公民的某些需求或者一部分人的需求才能最終保證公共利益的實現，顧客滿意在實踐中難以實現。所以企業家政府理論把公民當作顧客是不恰當，顧客滿意也是值得產生懷疑。

（三）企圖逃避政府責任

企業家政府理論認為政府提供公共產品效率低下，主張與私營組織展開廣泛的合作，將政府的一些職能交給私營組織來承擔，從而提高公共系統供給的效率。批評者認為這種市場化的改革改變了政府與公民的關系，實際上變成了公民與私營部門之間進行的博弈，扭曲了民主社會的基本價值。政府不但要履行公共服務的職能，而且還要承擔維護社會公平正義及公民權的責任，效率固然重要，但是決不能忽視公法和民主規范，企業家政府理論的民營化縮小了責任范圍，有逃避責任的嫌疑。除此之外，企業家政府片面強調對產出與績效的精確化也招致了很多批評，公共服務和公共產品往往具有多重效應，比如經濟效應、社會效應以及環境效應等等，這些效應并不能全部量化，即使可以量化也有一定的難度。

四、企業家政府理論對中國行政體制改革的啟發

我國目前政府體制改革面臨的一些主要問題，比如機構膨脹、人員臃腫以及行政效率低下等等，與企業家政府理論所要解決的問題非常相似，以上的分析對于我國政府體制改革具有參考價值。

（一）轉變公共管理觀念

首先，政府要摒棄傳統官本位思想，貫徹落實群眾路線的方針政策，樹立以人為本的科學發展觀，時刻把人民的需要擺在政府施政的第一位，以人民的滿意度來衡量政府工作成效，擴大人民參政議政的范圍，從法律和制度上確保人民能夠自由地表達自身利益要求，推進我國的民主法治化進程。其次，政府要轉變以往長期忽略成本的觀念，盡快摸索一套適合公共部門的績效評估體系，提供優質的公共服務，創建效能型政府。最后，政府要轉變壟斷行政的觀念，在公共系統中營造競爭的氛圍，建立優勝劣汰的激勵機制，通過公平、合理的競爭來提高公共管理水平。

（二）理順政府內外關系

首先，政府縱向層級、橫向層級以及政府各職能部門要有清晰的職能邊界，科學合理的權力配置一方面有利于確定行政責任，另一方面有利于提高行政積極性。其次是理順政府與市場的關系，繼續推行以行政審批制度改革為突破口的簡政放權，逐步把權力交還給市場，讓市場在資源配置當中發揮決定性的作用，激發我國經濟增長新活力，政府的角色從游戲的參與者向規則的制定者、秩序的維持者轉變。

（三）推動網絡化治理

隨著公共事務日益多元化與復雜化，政府需要與私人組織、非營利組織以及公民搭建伙伴關系實現共同治理，這意味著政府不再是公共治理的唯一主體。“各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得以公眾的認為，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心?！盵2]為了促成網絡化治理，首先是構建合作溝通的常規機制，治理主體之間是一種以身份平等為基礎的依賴和互動關系，通過協商和對話機制來共同完成公共管理的目標。其次是發展多樣化的治理工具，借鑒私營部門的管理技術，比如政府可以采取合同外包或共同開發的方式與其他治理主體合作，在公共管理活動中發揮各自的優勢，降低公共成本，提高公共服務的生產效率。

（四）創新公共管理體制

首先，政府要加快電子化政府建設的步伐，給予在政府信息化方面的財政預算傾斜，爭取早日在行政系統內實現辦公自動化，提高行政系統內信息的共享水平，消除信息孤島現象，使行政辦公朝著高效化方向發展。其次，政府要完善信息公開制度，暢通政府與社會的溝通渠道，增加行政透明度，方便社會各界對政府進行監督，讓權力在陽光下運行。最后是構建虛擬政府，使政府提供電子服務成為可能，通過網絡化辦公，政府可以把一些分散的服務集中起來提供一站式服務，降低行政成本，樹立健康的政府形象。

五、結語

企業家政府理論產生的必然性在一定程度上是西方社會面臨國內外形勢所使然，是對西方市場經濟發展中政府與市場關系的一種反思。盡管企業家政府理論曾受到過學界的眾多詰難，但該理論對傳統官僚制政府的批評確實具有說服力，遵照該理論進行的政府改革也是成效明顯。從企業家政府理論反觀我國政府體制改革的實踐，該理論揭示出政府與市場關系的某些共性，這對于我國社會主義經濟條件下的政府管理，對于我國政府正確處理市場與政府的關系具有重要啟示意義。

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