現代治理視域下教育政策“三段N維”循證評價模型建構

秦建平 王 妍

（秦建平，王 妍：四川省成都市教育科學研究院 四川成都 610031 責任編輯：林再峰）

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“全面深化改革的總體目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系和治理能力現代化是運用法治思維和法律制度治理國家，是國家解決各種問題、實現各項既定目標，提高政府治理國家效能的關鍵，標志著黨和國家在新的發展階段治理理念和治理模式的現代轉型。教育政策是公共政策的一部分，在國家治理理念現代化的大背景下，推進教育政策從長官經驗型向科學民主型轉型，進而實現教育治理體系和治理能力現代化勢在必行。

一、教育政策評價的研究簡述

教育政策評價伴隨著政策制定與執行的過程，對于提高教育治理能力、切實提高政策質量有著極其重要的作用。

公共政策監測與評估的目標主要包括兩個方面，一是重塑政府形象，提高政府公信力；二是保證政策質量，促進政策改進。〔1〕國際上傾向于將政策監測與評估分為三個層次：一是政策/規劃制訂的監測與評估；二是政策/規劃執行的監測與評估；三是政策/規劃的影響監測與評估。〔2〕即國際上政策評價的目的在于促進政府改進，提升政府服務能力；其評價核心在于對文本、執行、效果進行評估。

從國內來講，首先，教育政策評價往往不受重視。在管理中心取向下，教育管理的主體是單一的國家政府機構，教育是被嚴格定格為只能由國家控制的公共事務。在這樣一套傳統的教育管理運行模式下，國家對教育的全面控制內隱的邏輯是全面拒絕社會普通民眾和非政府組織對于教育的多元利益訴求和協商式互動溝通。普通公民和非政府組織在長期的國家教育管制下，習慣性地缺乏公共教育理想社會化建構的主動自覺，從而逐步滿足于國家單向度的教育設計，簡單認同國家唯一教育供給主體的合法性地位，最終事實上形成公共教育社會化主體選擇與客體被動式接受的對象性異化，致使社會公共教育缺乏自我更新與主動適應的社會化動力，教育被低水平地維系在低層次的政府單一設計格局之中，而難有多元方案互動選擇與綜合平衡的資源性機會。

其次，有關教育政策評價的研究成果尚比較有限，偏重理論研究而實踐性弱。從著作來講孫綿濤、袁振國主編的 《教育政策學》中有專門的章節討論教育政策評價問題；從論文來說，肖遠軍采用公共政策研究領域通行的提法，從教育政策投入、效益、效率和回應程度等四個維度提出了教育政策的評價標準；〔3〕胡伶在總結前人研究成果基礎上發表了 《教育政策評估標準體系的架構研究》，將其概括為“3E+3F+3C”，“3E” 指的是效率（Efficiency）、 效果（Effect）和公平性 （Equality）；“3F”指的是可行性 （Feasibility）、可預測性 （Foreseeability）和程序公正性 （Procedural Fairness）；“3C” 指的是兼容性 （Compatibility）、 簡明性 （Conciseness） 和滿意度 （Contentment）。〔4〕在常見的評價方法中主要采用觀察法、成本-收益法、文本分析法、社會調查法或者考量政策一致性等。宋健峰、袁汝華從政策的制定、實施和績效三個方面，采用可量化的指標，建立了一個用于分析政策的評價指標體系，在問卷調查分析和數理統計分析的基礎上，運用模糊數學中的隸屬度為各指標統一賦值，并用專家打分法給出各指標的權重，得出政策評價的通用模型。〔5〕但這些研究大多從理論上分析出影響教育政策評價的復雜過程和相關因子，鮮有設計出實際操作性強、符合政府施政實際并采信的評價模型。

本文將以現代治理理論為出發點，構建吻合政府工作實際并易于實施的教育政策循證評價模型。

二、現代治理視域下的教育政策評價模型

現代治理視域下，政府是治理的參與者而非權力的唯一擁有者，在任何教育方案的制定中都應該是平等主體而采用對話談判與協商的方式進行，各治理主體都應該權責一致，法律地位平等，嚴格確保教育權力運用與權力監督的對等，政府好壞的評定標準應逐步由結果轉向過程，由單純的績效轉向復雜的認同。教育政策制定依據只有兩個：一是多元利益的平衡共疊；二是多數方的贊成和少數方的彌補。教育公共治理強調按照多元教育主體相應的權責比例共同達成對教育政策或教育制度的社會性回歸。〔6〕教育政策評價的典型特征是治理民主化，拒絕等級觀念，允許不同身份的個人或團隊平等地參與政策決策；其次，公開透明，最大限度地公開決策程序和相關信息，允許公眾參與政策的制定，并能夠對其政策進行咨詢和質疑；最后，注重結果，看計劃和目標的兌現狀況，利益相關者的認同度。從“民主”“合法”“公開”“績效與影響”等特征出發，本文將教育政策評價聚焦在決策、文本形成、實施過程三個階段，構建“三段N維”循證評價模型，分別考量政策決策過程的科學性、民主性，文本形成過程的合法性、合理性、可操作性，政策實施過程的進程、績效與影響，每個階段的評價有若干維度的指標，基于證據用定量為主、結合定性的方法為政策決策者、執行者以及政策的利益相關者提供即時、準確、可信度高的反饋，從而優化政策過程，提高政策質量。

（一）第一階段：教育政策決策科學民主程度3維評價模型

政策決策民主是充分尊重人的權利、充分考慮利益主體訴求的重要方面，決策理念對于教育政策有根本性的指導作用。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”，“推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”。因此，對政策決策科學民主的考量，主要考察政策制定程序的合法性、公正性和科學性，是否按照公開、公正、透明的方式進行決策。在這一階段重點評價三個維度，包括兩個以上的獨立科學論證、面向公眾的論證闡釋與公開討論 （民主征求意見）、民主決策。例如 《國家中長期教育發展與規劃綱要 （2010-2020年）》從2008年啟動，到2010年5月5日國務院常務會議討論并原則通過，這一歷時1年零9個月的時間里，先后有500多位專家學者參加11個重大戰略專題組，在境內外先后召開座談會、研討會1800余次，〔7〕并在教育部網站上開設專版面向社會公開征求意見。

圖1 教育決策科學民主的三個維度及其關系示意圖

如圖1所示，有兩個以上的獨立科學論證的意義在于避免政府決策信息不對稱、避免“特殊團體”利益侵害公共利益、避免“科學、合法”外衣下的違法違理行為，是保證科學性的關鍵指標。而兩個以上的獨立科學論證，還能夠避免由于專家知識缺陷或者學術偏見對政策科學性的影響。科學論證后的政策備選方案反饋回決策部門，決策部門梳理完善后組織面向公眾的闡釋、宣講與公開討論，這是利益相關者最大限度參與的有效途徑，是政策民主、公開、透明的重要指標（充分運用網絡，輔之以必要的會議）。在此基礎上，收集梳理反饋信息回到決策部門。最后，進入民主決策階段，采取如聽證、民主表決等，決策人員、利益相關方代表、相關領域專家均應參與表決。針對這些維度的評價可以采用里克特量表中的程度表達方式，考量政府及其政府部門就某一政策或一系列政策的科學民主程度，如表1所示。綜上，在這一階段里，重點考量政策制定程序的公正性與合法性，即是否科學論證，是否綜合了利益相關者的利益訴求，是否按照公開、公正、透明的方式進行決策。需要政策評價對象提供相關的證據，而且這些證據是否具有信度等均需要考量。這種基于證據的評價即循證評價，既可提高評價的科學性、可信性，又能促進和強化循證決策。

（二）第二階段：教育政策文本合理性實操性的8維評價模型

在對教育政策評價過程中，主要的評價對象包括政策制定的過程及其制定出來的政策本身。對政策文本本身進行評價則主要考量政策的目標設計是否基本符合SMART原則，即S（具體明確）、M （可測量）、A （可實現）、R （現實可行）、T（時限性）。〔8〕據此，本文中針對文本的評價，主要考量的對象包括政策文本形式、政策目標及其措施的合規性、政策目標具體明確程度、政策目標可測性、政策目標的現實性、政策措施與政策目標的關聯性、政策措施的操作性、政策實施的檢視制度。

圖2 教育政策本身評價8個維度及其關系示意圖

如圖2所示，8個維度緊緊圍繞政策文本進行評價，實際上是對政策制定本身科學性的一種引導，即政策文本的科學性應該體現在指向明確、操作具體、自檢完善，避免大而空、大而全、不切實際。政策發文形式影響其穩定性、延續性和實施力度，用法律法規的方式發布的政策穩定性最高，有利于政策得到落實，有利于對政策實施的監督，有利于政策得到鞏固和延續，可以減少人為因素對政策的破壞或者干擾。政策目標與措施合規性是依法治理的重要方面，這一維度將實行一票否決，即如果出現與現行法律、法規或者國家基本政策相沖突的則此維度不得分。政策目標的具體明確程度和可測性是政策績效評價的依據。政策目標的現實性、政策措施與目標的關聯性、操作性是考量政策是否可落實，避免由于政策制定本身帶來執行效果受影響。政策實施的檢視是指在政策設計時候是否配套相關評價反饋機制，以促進政策實施和對政策的修訂。如表1所示，對8個維度不同程度的劃分實際上指向政策文本本身的規范性、操作性、完整性。在實際生活中政策往往符合一部分人的利益或總會觸犯另一部分人的利益，這些都不可避免，實行貫穿始終的政策評價，及時反饋信息給決策者、實施者和全社會，將引導決策者修訂政策目標、實施者努力實現政策目標、全社會參與政策過程。因此，政策評價成為推進傳統管理邁向現代治理的關鍵性工具。

（三）第三階段：教育政策實施與政策績效的3維評價模型

教育政策實施和政策績效指向教育政策實施的過程和效果，回答的是所制定的教育政策在教育問題或教育事件中發揮了怎樣的作用？解決問題的效果如何？在本文中將這一階段劃分為三個維度，即政策透明度、實施進度、目標達成度。政策透明度，即是否任何人任何時候都可以通過網絡查閱到相關公共政策 （國家保密政策除外），是否長期掛網直至作廢為止，是否及時公開政策修訂情況，是否公開政策實施評價報告等。政策實施進度，即在特定的階段完成情況，在文本指定的時間范圍內履行程度。政策目標達成度，指實際產出與政策預期目標的關聯程度，預期目標和達成情況，比如目標達成度、投入產出比〔9〕等。將這三個維度用里克特量表進行程度表達如表1所示，對于難以定量測量政策目標達成度的，可采取定性描述5個等級評定標準的辦法進行評估。

需要說明的是，實施進度和目標達成度要根據具體的政策選擇恰當的換算方法進行換算，在進行具體評價時圍繞這一維度制定的指標需要尋找政策實施進度、政策績效和影響的證據，并進一步明確所要使用的計算方法。

（四）指標運用與計算方法

教育管理從傳統管理理念向現代治理過渡，經歷了從關注“過程”的科層制理論到關注“結果”的新公共管理，再到倡導“共享領導”的公共治理理論的發展過程，教育政策評價也經歷了從聚焦過程，到結果為本，再到強調決策參與的重大轉變，逐漸形成了基于政策制定、政策執行和政策績效的評價模型。開展政策評價是推進教育治理水平提升的有效路徑。本模型在現代治理視域下，本著科學、規范、實用的原則，建構了從政策決策到文本再到政策績效三個階段的循證評價模型，如表1所示。

表1 教育政策評價“三段N維循證評價模型”評分一覽表

指標 二級指標 評價量表1 2 3 4 5一級文本形式n4 領導講話 會議紀要行政文件（紅頭文件）法律法規實施意見或者政府（部門）規章法律法規目標與措施合規性n5與國家政策法律法規不矛盾，但落實國家政策目標差與國家政策法律法規不矛盾，落實國家政策目標較差與國家政策法律法規不矛盾，落實國家政策目標一般與國家政策法律法規不矛盾，落實國家政策目標較好與國家政策法律法規不矛盾，落實國家政策目標好目標具體明確程度n6有明確的目標對象有明確的時間范圍有對應的達成標準有明確的對象、時間、對應的達成標準有明確對象、時間、對應達成標準，且凡能量化的標準都已量化政策文本合理性和實操性N2目標可測性n7監測目標實現與否的信息、數據渠道不暢通，極少目標可監測部分目標可監測半數目標可監測大多數目標可監測所有目標可監測目標現實性n8目標現實條件差，實現可能性小實現目標的現實條件較差實現目標的現實條件一般現實條件較好，大部分目標能實現目標與現實條件發展相匹配，目標完全能實現目標與措施關聯性n9政策措施與政策目標的關聯性差政策措施與政策目標的關聯性較差政策措施與政策目標的關聯性一般政策措施與政策目標的關聯性較強政策措施與政策目標的關聯性強措施操作性n10措施操作性差措施操作性較差措施操作性一般措施操作性較強 措施操作性強政策實施檢視n11沒有相應檢視政策設有一般性的實施情況報告制度設有對政策實施不定期的調研制度或者籠統的評價制度設有跟蹤政策實施的年度或階段性評價機制，評價主體、結果應用明確合理設有跟蹤政策實施的年度或階段性評價機制，評價主體、結果應用十分明確合理，并有反饋機制和向社會報告機制政策實施進程與績效N3政策透明度n12沒有公開路徑有公開路徑但只是行政辦公系統內部人員查閱特定人能查詢特定時間能查詢任何人任何時間可查詢政策實施進度n13沒有時間節點時間節點較模糊籠統在時間節點內完成60%在時間節點內完成80%完成任務、實現目標完全吻合時間節點政策目標達成度n14 39%以下 40-59% 60-79% 80-89% 90-100%

所有的指標不是固定不變的，而是根據具體政策情況作出動態的調整。教育政策評價更多是一種相對評價，真正能夠用絕對數字表達的指標有限。在相對評價中，里克特量表的運用代表程度的高低，并不代表絕對水平。各個維度指標合成的分數最低1分表示最差，最高5分表示最好。計算方法是求其加權平均值：

政策制定科學民主程度評價得分：N1=a1n1+a2n2+a3n3，其中a1+a2+a3=100%；

政策文本合理性和實操性評價得分：N2=a4n4+a5n5+a6n6+a7n7+a8n8+a9n9+a10n10+a11n11，其中a4+a5+a6+a7+a8+a9+a10+a11=100%；

政策實施進程與績效評價得分：N3=a12n12+a13n13+a14n14，其中a12+a13+a14=100%；

政策評價總分：N=k1N1+k2N2+k3N3，其中k1+k2+k3=100%。

運用這一評價模型可以解決四個方面的重要問題：一是明確教育政策評價包含哪些可測量的關鍵要素；二是可以對不同部門、不同地區的政策進行橫向綜合評價比較；三是可以對同一地區、同一部門政策的進步情況進行縱向綜合評價比較；四是政策評價的目的不是為了評價而評價，而是能夠及時反饋信息，從政策制定科學民主開始、到過程透明、可操作、再到產生結果，有監督反饋，形成了一個循環往復的評價系統，可以推進政策水平螺旋式上升，從而助力國家教育治理方式改革創新。

注釋：

〔1〕 Michael Bamberger.The Monitoring and Evaluation of Public Sector Programs in Asia 〔J〕 .Evaluation Review， 1989 （3）： 386-405.

〔2〕 Sarah Fielder.Monitoring the operation of the Planning System： the National Dimension 〔Z〕 .

〔3〕肖遠軍.教育政策評價的標準探討 〔J〕.浙江教育學院學報， 2002 （5） .

〔4〕胡伶.教育政策評估標準體系的架構研究 〔J〕.教育理論與實踐，2008（12）.

〔5〕宋健峰，袁汝華.政策評估指標體系的構建 〔J〕.統計與決策，2006（1）.

〔6〕李濤.教育公共治理若干問題探析 〔J〕.教育發展研究，2009 （8） .

〔7〕焦新.中國教育改革發展的綱領性文件——教育規劃綱要工作小組辦公室負責人答記者問 〔N〕.中國教育報，2010-07-31.

〔8〕胡伶，范國睿.從關注過程、結果導向到“共享領導”：教育政策監測與評估的理論模型構建 〔J〕.教育發展研究，2013（4）： 1-6.

〔9〕投入產出比可以通過社會系統核算法或者成本-效益分析法進行計算，當然需要得到政府執行機構的支持和配合以獲得充分真實的財政信息。