從國際比較看住房儲蓄模式在我國的實踐

于琦

[提要] 住房儲蓄作為當今世界三大住房金融服務模式之一，為增強居民住房消費能力、豐富金融服務體系起到了良好的補充作用。但受主客觀多種因素的制約，我國住房儲蓄銀行在歷經十年的發展后仍呈現業務規模不高、市場影響較小、服務范圍偏窄等問題。為此，本文力圖通過深入分析住房儲蓄模式在國外（特別是西歐國家）得以有效運作的內在機理，探究影響和制約這一模式在我國發展的根本原因，進而對如何推動我國住房儲蓄銀行的進一步發展提出有益的政策建議。

關鍵詞：住房儲蓄；比較；發展

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年8月18日

當前，住房儲蓄一般是指借款人為獲得住房消費貸款而進行的有目的、有計劃的專項儲蓄，是一種在政府支持下采用契約方式建立的公益互助性購建房融資體系。其于1775年在英國伯明翰誕生以來，歷經200多年的發展，已成為西歐國家特別是德國民眾最主要的購房融資手段之一，并憑借在促進市場平穩發展、減輕消費者還款負擔、合理規劃住房消費等方面的顯著作用和巨大成功，而被各國普遍關注和廣泛引入。但就我國實踐及國外經驗比較來看，住房儲蓄制度的良好運行有其必要條件，且國情不同具體操作方式也差異顯著。由此，住房儲蓄模式在我國的進一步發展及其相關問題的解決需在一般規律基礎上，與中國實際相結合，方能充分發揮其完善住房金融服務體系、增強普通居民購房能力、促進房地產市場平穩健康發展的重要職能。

一、西歐國家住房儲蓄制度運行情況及其啟示

住房儲蓄制度起源英國，但在兩次世界大戰后以及東西德統一過程中為緩解購房融資困難、維護社會穩定發展所發揮的巨大作用，使得這一模式在全球廣泛接納和使用，并結合各國特點形成了不同的具體運作方式。這又以德國和奧地利住房儲蓄銀行、法國住房儲蓄計劃最具代表型。

（一）德國：封閉型的住房儲蓄模式。德國住房儲蓄制度是一套內部封閉式的長期儲蓄和融資體系。在《住房儲蓄銀行法》和聯邦信貸監管局的監管下，由專業住房儲蓄銀行按照互動及透明原則調動和管理住房儲蓄業務資金。就其日常管理和資金運用而言，一是住房儲蓄銀行為專業銀行，不能自行跨區域經營，而其他商業銀行也不能承辦該項業務；二是儲蓄銀行無需繳納存款儲備金，但必須上存同業系統3%的風險基金；三是服務對象僅限于參加住房儲蓄、以購建房融資為目的的儲戶；四是利率固定且較低，與商業貸款保持穩定的利差。

其間，德國一方面加大政府扶持力度。通過住房儲蓄獎金、雇員資金積累款、對雇主儲蓄獎勵等財政補貼方式促進住房儲蓄業務快速發展。如規定，對年滿16歲以上、年收入不超過5馬克的單身者，給予每年住房儲蓄存款家庭10%（最高不超過100馬克）；另一方面建立多元化的住宅融資機制。通過法律禁止金融機構向購房者提供100%的抵押貸款和保障第二抵押權的利益，實現住房融資機制的多元化。如目前，居民購房貸款的55%來自抵押銀行或儲蓄銀行、15%來自住房互助儲蓄銀行、20%來自商業貸款，其他來自家庭積累。

但近年來，受政府政策支持和補貼力度下降、外部經營環境變化以及行業競爭等因素影響，住房儲蓄在房地產貸款業務中的比重下降、作用減少。

（二）法國：開放型的住房儲蓄模式。法國住房儲蓄制度（建成E-L制度）是在德國住房儲蓄制度的基礎上發展起來的。其是在國家信托投資局的監管下，依托遍布全國的郵政局和儲蓄銀行兩大體系開設住房儲蓄專戶，進而廣泛吸收社會資金鼓勵長期住房金融發展。其運作：一是通過預算貼息和免征利息所得稅的方式使儲戶的利息收入不低于其他儲蓄工具的稅后收益，具有吸引力；二是允許一部分儲戶不行使申請貸款的權利、僅通過存款獲得收益，而銀行也可使用這部分儲戶資金發放住房貸款與參與抵押債券市場；三是由于住房儲蓄貸款優先向定期存款人提供，因此對借款人具有自我約束能力，其違約率接近零。

目前，住房儲蓄計劃在法國取得了巨大成功，其約占近年來新增住宅貸款總額的25%（其中，28.2%用于新建住宅，44.9%用于購買存量房，26.8%用于房屋修繕），并由此成為商業抵押貸款的有效補充。

綜上可見，住房儲蓄制度具體運行方式的建立及實施與一國國情具有密切關系，受歷史文化傳統、金融發展狀況、政策導向目標等因素影響而差異明顯、各具特點，如德國和法國，且既有一定的優點長足，也存在相應的不足缺陷，需隨著經濟金融環境的變化而不斷改革完善。（表1）但總體來看：

一是完善的法律法規是住房儲蓄機制得以有效運行的首要條件。從各國經驗而言，住房儲蓄作為兼具政策性和商業性的房地產信貸業務，其發展與一般商業行為差異顯著，且對社會和諧和國民經濟具有重要影響。由此，為了促進該制度的持續健康發展，既確保其作用的充分發揮，也避免對整個金融體系的沖擊，由此需要一個涉及機構設立、市場準入、操作規范、政策支持、日常監管等多方面的較為完善的住房儲蓄法律體系。

二是政府的扶持程度及方式對住房儲蓄業務發展具有重要影響。就德法兩國來看，一方面住房儲蓄業務的發展離不開國家財政的大力支持。如，Borsh-Supan和Stahl（1991）發現，政府補貼會增加德國低收入群體的住房儲蓄參與率；另一方面財政貼現及獎勵政策的差異也會對受益主體產生顯著影響。如，由于法國住房儲蓄補貼并不具有明確指向且利息稅減免占比較大，從而使得高收入者獲得的好處大于低收入者。在20世紀90年代，法國55%的直接貸款提供給了高中收入人群。

三是與外部環境相適應的產品及服務是住房儲蓄制度有效落實的充分條件。以具體情況為例，住房儲蓄產品及服務的推廣和應用需與其所在國的金融市場環境、房地產業發展狀況等因素相適應，方能為社會各界所認可、起到良好的效果。如，德國長期以來對房價漲幅及通貨膨脹的有效控制、以間接融資為主的市場格局和穩健經營的歷史傳統，使得其選擇了封閉型的住房儲蓄業務模式；而法國金融市場的較為活躍和對理財投資的偏好，使得其選擇了開放型的服務方式。

二、當前我國住房儲蓄模式發展中的困境及內在原因——以中德住房儲蓄銀行為例

2004年，我國為完善住房金融服務體系、促進房地產市場的平穩健康發展，在天津成立了第一家按照市場化方式運作的住房儲蓄銀行——中德住房儲蓄銀行，力圖通過引入國外成功業務模式和先進管理經驗，對我國住房金融現有構架及未來發展進行有益補充和積極探索。但就其十年來的發展歷程來看，中德住房儲蓄銀行雖然通過發揮產品優勢、創新業務模式、拓展服務領域等舉措，已在天津、重慶兩地累計與十多萬戶儲戶簽訂住房儲蓄合同400億元，但相對于我國近年來房地產市場及住房金融服務的發展及需求來看，其在網點布局、資產總量、扶持力度等方面呈現出“規模不大、速度不快、優勢不顯、支持不強”的局面，從而在制約自身業務發展的同時，也使得其設立的政策初衷和戰略目標未能實現。究其原因：

一是法律法規建立滯后嚴重。雖然住房儲蓄制度在我國已試點運行有十年之久、業務規模達400億元，但目前在住房儲蓄乃至房地產金融制度建設方面還存在明顯滯后。一方面現今我國還沒有專門的住房銀行法，與住房金融相關的法律僅散見于1986年通過（1998年修改）的《土地管理法》、1994年制定的《城市房地產管理法》等法律法規，不僅內容滯后，且缺乏系統，不利于住房金融業務的有序推進；另一方面則是有關住房儲蓄銀行監管的規章制度不夠透明公開，不僅其仍處于試點階段，且業務準入創新需“一事一議”，從而嚴重制約了中德住房儲蓄銀行的發展。

二是經營管理理念差異顯著。中德住房儲蓄銀行由德國施威比豪爾住房儲蓄銀行與中國建設銀行共同投資設立。在發展初期，德方基于自身對房地產市場以及住房儲蓄消費理念的認識，始終堅持發展住房儲蓄業務，不愿提供除此之外的其他服務，從而未能與我國尚處于起步階段，市場變化迅速、客戶需求多樣、銀行競爭激烈等的房地產市場外部環境相匹配，進而束縛了自身發展、喪失了市場機遇。

三是市場發展時機有所欠缺。德國住房儲蓄銀行得以取得巨大成功的一個內在前提便是德國社會經濟高度發達且發展平穩，通貨膨脹率較低、房地產價格比較穩定，儲蓄收益與投資房地產收益相差不大，居民沒有強烈的投資投機性購房需求。但我國房地產市場卻從2004年（即中德住房儲蓄銀行同年成立）進入快速發展時期、房價及居民購房熱情快速攀升，從而使得住房儲蓄產品“固定利率、先存后貸”、通過延遲市場消費和讓渡投資收益的方式使客戶減輕利息支付負擔的優勢被房價上漲的資本利得所抵消，導致更多的購房者傾向于立即貸款購房。如，對計劃貸款60萬元購買單價1萬元/平方米的借款人而言，當房價可能會以年均5.32%（2.05%）的速度上漲時，與其簽訂34個月后貸款購房的住房儲蓄合同不如立即使用商業按揭（公積金）購房。（表2）

四是政府支持略顯不足。目前，西方國家對住房儲蓄的支持形式多樣，包括財政獎勵、利息補貼、稅收減免等多種方式，且力度也較大。其中，法國規定除住房儲蓄外，存款人在銀行開立的儲蓄賬戶不計息；德國規定住房儲蓄是唯一可獲得國家獎勵的儲蓄形式，并對于年收入5萬馬克以下的單身家庭給予最高每月100馬克的儲蓄獎勵、10萬以下的給予200馬克的獎勵；荷蘭對住房貸款利息免征所得稅，且扣除沒有最高限額；美國是通過資產證券化來支持固定利率住房貸款的發放。但我國現階段對住房儲蓄銀行的支持僅為免稅財政獎勵（即在存款期間享受年利率為1.5%的免稅利息獎勵），與西方國家相比不僅形式單一，且程度也較低，從而未能有效推動住房儲蓄銀行及其產品業務的發展。

三、政策建議

綜上可見，當前我國住房儲蓄銀行發展中所面臨的困境有其深刻的內在根源。既有制度缺失、支持不足等未能符合西方國家住房儲蓄制度一般成功經驗的地方，也有創新不足、時機不佳等與我國現階段國情不適應的因素。為此，為了進一步促進住房儲蓄銀行及其制度的中國化，充分發揮其優勢和作用：

一是要盡快完善相關法律法規。這其中，一方面應制定出臺有關住房儲蓄市場準入、機構設置、日常經營、風險控制等方面的規章制度，使得參與住房儲蓄的主客體及運行機制均實現“有法可依”，并降低政策風險和提高管理效率；另一方面則應通過完善物權法、擔保法等法律法規，使得住房儲蓄銀行的貸款抵押物權利得到有效主張和保障，促進相關業務的順利開展。

二是應明確發展目標和市場定位。當前，公積金作為一種強制性的住房儲蓄模式在我國的實施，擠壓了基于自愿合作原則的商業化住房儲蓄業務的發展空間。對此，住房儲蓄銀行在我國應定位為房地產金融體系的重要組成部分和住房保障金融服務機制的有益補充，充分利用其與一般商業性按揭貸款、住房公積金貸款之間的差異，滿足中低收入、中小戶型住房的購房信貸需求以及服務于公積金覆蓋不足、借款人信用狀況調查難度較大以及購房預期明確等人群，進而在市場細分下充分發揮住房儲蓄產品特點和業務優勢。

三是應加強政府扶持力度。住房儲蓄銀行的資金運作模式在降低存款人貸款利息負擔的同時，也割裂了儲蓄資金與資本市場的聯系，從而使得其在與商業銀行其他金融產品的市場化競爭中處于不利地位。由此，各級政府要加大扶持力度，通過給予儲蓄客戶資金獎勵、存款利息所得稅減免、準備金少交甚至免交、債券發行等措施提高其產品收益水平，進而吸引更多的人參與住房儲蓄。

四是應創新產品及服務方式。考慮到目前我國房地產市場的發展變化速度和金融體系改革的推進，單一的產品模式顯然難以滿足客戶需求，并制約住房儲蓄銀行的發展。由此應轉變觀念，在傳統住房儲蓄產品一般，積極開展保障房開發貸款、住房儲蓄與公積金組合按揭貸款以及住房儲蓄資金投資國債等產品和業務，提高服務領域、增強資金收益，不僅能夠為客戶提供一攬子的服務方案，更增強住房儲蓄銀行的市場競爭力。

主要參考文獻：

[1]方璨.住房儲蓄制度及其在中國的應用分析[D].華東師范大學，2006.

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