推進國家治理現代化的四個著力點

秦國民

摘要：國家治理現代化是國家治理體系和治理能力適應現代社會發展要求的進化過程。推進國家治理能力現代化，就是要按照社會主義現代化和依法治國的要求，把制度優勢轉化為治理國家的能力。推進國家治理現代化是一項復雜的整體性、系統性和協同性工程，在堅持黨的領導的同時，必須抓住以下四個著力點：堅持依法執政，改進黨的領導方式和執政方式；把制度建設擺在國家治理體系的突出位置；全面提升國家治理能力的現代化水平；堅持依法治國，推進國家治理法治化。

關鍵詞：國家治理；依法執政；制度建設；能力建設；依法治國

中圖分類號：D62文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0015-05

推進國家治理現代化是一項復雜的整體性、系統性、協同性工程，既涉及執政黨的執政方式改進，也涉及國家制度安排和治理能力提升，還涉及國家、政府和社會的相互關系。因此，推進國家治理現代化，必須抓住改進黨的執政方式、推進國家制度現代化、實現治理能力現代化和依法治國四個著力點。

一、堅持依法執政，改進黨的領導方式和執政方式

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，也是中國國家治理現代化的領導力量和推動力量。在推進國家治理現代化過程中，必須始終堅持黨的領導，確保國家治理現代化的正確方向。

在國家治理現代化的背景下，堅持黨的領導的關鍵是改進黨的領導方式和執政方式。根據黨的十八大和十八屆三中全會的要求，改進黨的領導方式和執政方式，就是要做到科學執政、民主執政、依法執政，其中依法執政又是其中的關鍵，因為民主執政和科學執政很大程度上要通過依法執政體現出來，并且要靠依法執政來保證實現。

堅持依法執政，是黨的領導方式和執政方式的重要轉換。它要求黨主要通過國家政權依法對國家和社會事務實施領導。在國家治理現代化的語境下，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導，具體體現為將黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。

其一，通過國家政權組織體系來執政。黨的執政活動應當主要通過各級國家政權組織（即各級人民代表大會及其所產生的行政機關、審判機關、檢察機關）來進行，通過各國家機關依法履行職能來實現對國家和社會事務的領導，而不是在國家政權組織體系之外。各級黨委應當按照總攬全局、協調各方的原則在同級各種組織中發揮領導核心作用，同時應當支持和保證人大、政府、法院、檢察院依照法律積極主動、獨立負責、協調一致地開展工作；各級國家機關的黨組、黨員領導干部和廣大黨員應當貫徹實施黨的路線方針政策，貫徹實施黨委的重大決策和工作部署。

其二，使黨的干部成為國家機關領導人員和工作人員。依法進入各級國家政權組織，掌握和控制國家權力，這是執政活動本身性質所要求的。因此，

承擔執政責任的各級黨員領導干部（各級黨委黨組領導班子成員），應當盡可能多地在國家機關中擔任相應的職務，實行交叉任職，一身二任，并承擔相應的責任。領導干部以國家工作人員的身份活動時，按憲法、法律和法規行事；以黨員負責同志的身份活動時，按黨章和黨內法規行事。同時，應當不斷改革和完善干部人事制度，以適應依法執政的需要。

其三，將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。黨提出的各種執政主張，包括黨的基本理論、黨的路線方針政策、重大措施和工作部署，應當轉化為國家意志，使黨的主張和人民的意志相統一，并以此在全社會推行。這種轉化的形式和載體主要有兩類：一是以憲法、法律、法規等制度化、規范化的形式所體現出來的，具有普遍的適用性，作為全社會成員共同遵循的制度和規則；二是以人民代表大會通過的工作報告、發展規劃、預算決算、決議決定等民主決策、民主施政的形式所體現出來的，具有法定的效力，成為當年或者一定時期內國家各機關的重要施政綱領和工作指導文件。

其四，加強對權力運行的監督和制約。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律的范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威，并監督法律法規、決議決定和方針政策的貫徹落實。任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權，任何違反憲法和法律的行為都必須予以追究。堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，建立健全有權必有責、用權受監督、失誤要問責、違法要追究的監督機制。完善各類辦事公開制度，提高工作透明度和公信力。綜合運用國家監督、黨內監督、民主監督、社會監督等多種監督形式，增強監督合力和實效。

二、把制度建設擺在國家治理體系中的突出位置

正是基于制度的重要性，黨的十八大報告強調“要把制度建設擺在突出位置”。十八屆三中全會在提出國家治理體系和治理能力現代化時，仍然要求在國家治理體系中“要把制度建設擺在突出位置”。根據黨的十八大和十八屆三中全會精神，推進國家治理現代化，必須把制度建設擺在國家治理體系中的突出位置。

其一，在國家治理體系結構中，把制度建設擺在突出位置，以制度優勢證明道路選擇的正確性和理論體系的科學性。黨的十八大報告明確指出了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的豐富內涵。必須明確，中國特色社會主義制度是中國特色社會主義道路的前提基礎和根本保障，是中國特色社會主義理論體系的實踐成果和根本成就。在國家經濟、政治和文化的關系結構中把制度建設擺在突出位置，以制度績效確保經濟社會的全面發展。為了全面建成小康社會和全面實現現代化，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

其二，在國家治理能力結構中，把制度建設擺在突出位置，以制度理性彌補人性以及人的能力的局限與不足。人類創造制度反制自身的行為，正是認識到人性中不能自我克服的局限和不足，需要通過外在的制度予以彌補。在制度和人的關系結構中把制度建設擺在突出位置，厲行法治而摒棄人治，目的就在于以制度理性彌補人性的局限和不足。這必然要求制度本身具有良善性，制度本身應更具根本性、全局性、穩定性和長期性。同時，在社會管理過程中，要注重制度建設，以制度創新提高社會管理能力和科學化水平。

其三，在制度與發展的關系結構中，把制度建設擺在突出位置，以制度力量為科學發展提供堅強保障。科學發展是接受制度約束的發展。當前經濟社會發展面臨的諸多困難和問題，要求我們在制度和發展的關系結構中把制度建設擺在突出位置，以制度力量為科學發展提供堅強保障。要為社會主體的活動提供規則體系，約束社會主體的活動，形成良好的社會活動秩序。要明確資源配置和交易行為準則，消除不確定性，降低合作成本，形成穩定預期，促進交易安全，從而激發社會主體活力、促進主體間合作，為經濟社會持續發展提供根本制度保障。

其四，在制度創設與制度優化的關系結構中，把制度優化擺在突出位置，以制度文明為良法善治提供前提基礎。要通過制度創新來治理國家，需要創設大量的正式制度和非正式制度，由此，有必要解除國家機關對制度創設權的壟斷，徹底跳出“政策治國”的窠臼。科學發展需要的是良法善治。良法善治是合規范性、合正義性與合目的性的統一，也是合法性、民主性與科學性的統一。良法善治的前提是：制度具有較高的文明程度，高度重視制度本身的執行力和可實施性，包括程序性、可操作性、可核查性和可追究性，高度重視制度的針對性、相對性、整體性、協調性和與時俱進性。制度的創設難能可貴，制度的優化任重道遠。我們需要充分認識目前我國制度自我完善的空間，深刻認識制度自我完善的規律，積極探索制度自我完善的機制。

其五，在制度供給與制度貫徹落實的關系結構中，把制度貫徹落實擺在突出位置，以制度落實兌現神圣和莊嚴的執政承諾。制度供給固然重要，更重要的是已確立的制度在現實生活中能得到貫徹落實。制度的貫徹落實作為中國特色社會主義建設的重要組成部分，是制度實現和承諾兌現的攻堅戰，是法治國家建設的主體工程，是全體國民自由、安全和福祉的終極屏障，是國家長治久安和科學發展的根本保障。推進國家治理現代化，尤其要重視法律實施工作，使法律在實施中更加具有尊嚴，使神圣和莊嚴的執政承諾在現實中得以兌現。

總之，在推進國家治理現代化的過程中，必須嚴格遵循制度建設與國家治理的互動關系原則，將制度建設擺在國家治理體系的突出位置，進而把制度建設與國家治理結合起來。

三、全面提升國家治理能力的現代化水平

所謂國家治理能力，就是運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的能力，也就是制度執行力。它具體體現為國家統籌各個領域治理主體、處理各種主體關系，實現經濟社會發展進步的水平與質量。在當下的中國，國家治理能力主要體現在改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。習近平強調，必須適應國家治理現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。提升國家治理能力現代化水平，應從執政黨的執政能力、國家機構的履職能力和人民群眾的管理能力三個方面入手。

其一，在執政黨的執政能力方面，要著力提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。中國共產黨是社會主義事業的領導核心，也是推進國家治理現代化的領導力量。國家治理現代化離不開黨的領導，而黨要領導好國家治理現代化，關鍵是要提高科學執政、民主執政、依法執政水平。

所謂科學執政，就是堅持以馬克思主義的科學理論為指導，不斷探索并遵循共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律，以科學的思想、科學的制度、科學的方式組織和帶領人民共同建設中國特色社會主義。要科學制定和實施黨的理論和路線方針政策，科學設計、組織、開展各項執政活動。在當代中國，科學執政尤其要體現在切實抓好發展這個黨執政興國的第一要務上，堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局，不斷實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益。要大力推進決策科學化、民主化，努力使黨作出的決策特別是關系國計民生的重大決策符合客觀規律和科學規律，符合人民群眾的愿望。

所謂民主執政，就是堅持為人民執政、靠人民執政，發展中國特色社會主義民主政治，推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保證人民當家作主。要牢牢堅持立黨為公、執政為民，真正把廣大人民群眾的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，切實做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要進一步健全民主制度，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，充分發揮人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創造性，共同做好改革發展穩定的各項工作。要不斷完善和擴大黨內民主，加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

所謂依法執政，就是堅持依法治國、建設社會主義法治國家，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領導人民有效治理國家。要加強黨對立法工作的領導，推進科學立法、民主立法，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。各級黨組織都要在憲法和法律范圍內活動，全體黨員都要模范遵守憲法和法律。要督促和支持國家機關依法行使職權，依法推動各項工作的開展，切實維護公民的合法權益。

在推進國家治理現代化過程中，要切實把堅持科學執政、民主執政、依法執政落實到加強黨的執政能力建設和先進性建設的實踐中去，落實到改革開放和現代化建設的各項工作中去，不斷推進黨執政的科學化、民主化、法治化，更好地團結帶領全國各族人民奪取中國特色社會主義事業的新勝利。

其二，在國家機構的履職能力方面，要著力提高科學立法、依法行政、公正司法水平。國家機構是國家權力載體，也是推進國家治理現代化的組織力量。國家治理現代化離不開國家機構的謀劃和推進，國家治理現代化對國家機構的履職能力提出了新要求。這些新要求具體體現在科學立法、依法行政、公正司法三個方面。

科學立法是法治中國建設的前提，也是國家治理現代化的體現。習近平在紀念現行憲法公布施行30周年大會上要求，全國人大及其常委會要加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。國務院和有立法權的地方人大及其常委會要抓緊制定和修改與法律相配套的行政法規和地方性法規，保證憲法和法律得到有效實施。我國雖然于2010年宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，但這并不意味著立法任務已全部完成。有許多重點領域還需加強立法，個別領域尚有“立法真空”。因此，要繼續完善社會主義法律體系，并使所立之法符合正義性、規律性，具有可行性。

依法行政是依法治國的重要內容，也是國家治理現代化的基本要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革。創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理。嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本。推進事業單位分類改革。完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革。

公正司法是法治國家的標志，也是國家治理現代化的保證。黨的十八大報告要求：進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。習近平多次強調，各級國家行政機關、審判機關、檢察機關要堅持依法行政、公正司法，加快推進法治政府建設，不斷提高司法公信力，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。要實現司法公正，必須深化司法體制改革，確保司法機關依法獨立公正行使審判權、檢察權；要讓司法回歸司法，既不能讓司法機關變成立法機關，更不能讓司法機關成為行政機關；要讓司法機關真正地從事司法工作，實現和保障社會的公平正義；要建立健全社會監督機制，樹立司法權威，不使司法判決成為無法兌現的空頭支票。

其三，在人民群眾的管理能力方面，要著力提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的水平。人民是社會主義中國的主人，也是國家治理現代化的推進力量，人民群眾的管理能力最終決定著國家治理現代化的程度。根據國家治理現代化的要求，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的水平，重點在于健全民主制度、豐富民主形式，保證人民群眾依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保證人民群眾享有廣泛權利和自由。

民主選舉，是指人民群眾根據自己的意愿，按照法定形式，選定國家各級代表機關的代表和某些國家公職人員的行為。民主選舉有直接選舉和間接選舉兩種基本形式。人民群眾通過民主選舉實現其基本政治權利。民主決策，指在決策的規則和程序方面，保證廣泛的人民群眾參與，傾聽人民群眾意見并集中民智，使決策建立在民主和科學的基礎之上。民主管理，指人民群眾作為政治主體參加國家事務和企事業的管理，行使憲法賦予的各項權利并承擔憲法賦予公民的責任和義務，特別在基層社會自治中，人民群眾直接管理自己的事務。民主監督，指人民群眾根據憲法賦予的權力，對國家各級代表機關和公職人員進行監督，以糾正各種違法行為，維護自己的民主權利。

必須強調，人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力不是天生的，而是在民主實踐中逐步提升的。因此，要豐富民主形式，拓展民主渠道，讓人民群眾在民主實踐中學會民主，在法治實踐中遵循法治，只有當廣大人民群眾真正成為國家和社會的主人的時候，國家治理現代化才會最終實現。

四、堅持依法治國，推進國家治理法治化

推進國家治理體系和國家治理能力的現代化，不僅需要改革和完善現有的體制機制、法律法規，而且必須使這些體制機制和法律法規發揮應有的作用，也就是說，國家治理現代化其實也是一個法治化的過程。因此，堅持依法治國，推進國家治理法治化，是實現國家治理現代化的一個重要著力點。

第一，推進黨的執政方式法治化。中國共產黨在國家建設中起著整合社會、提供領導、保證發展的核心作用，并因此成了中國法治化建設發展不可缺少的前提。黨的執政方式法治化是中國法治化建設順利推進的前提和有力保障。要推進黨的執行方式法治化，首先，關鍵在于確立有中國特色的權力制約機制，通過合理劃分黨與人大、行政和司法的權力，同時探索建立黨內權力制約機制，進而使黨的權力運行法治化。其次，要推動黨的執政方式由主要依靠政策轉向依靠憲法和法律，使黨的政策的制定在憲法和法律的框定內進行。最后，推進黨的執政方式法治化還要求實現黨的意志與法律意志的有機統一，確保黨領導的程序法治化，從而推動政黨法治的實現。

第二，推進國家與社會關系法治化。國家與社會關系是法治化建設著重處理的方面，二者關系處理的如何直接關系國家自主性和社會自主性的程度。國家與社會關系法治化，一方面，要強化有限政府理念，通過司法審查密度的強化、法定程序的嚴格化和行政過程的公開化等多層次多渠道對國家權力予以限制，推動國家權力的科學定位。另一方面，要拓展公民權利，通過確認和保障公民的知情權、參與權等程序性權利，來保障公民權利。

第三，推進中央與地方關系法治化。“為保障中央與地方的權力運行不偏離憲法所確立的框架和結構，應當建立中央與地方關系的憲法保障制度”①，從而將中央與地方關系處理納入具有穩定性、規范性和可操作性的法治軌道。一是應把國家權力的縱向配置納入具有最高權威的憲法范圍，央地關系的核心是權力劃分，沒有權力劃分則央地關系法治化就會流于空談；二要建立靈活有序的調整機制，“建立中央與地方的權力劃分機制、行政系統內部調控機制以至司法審查制度。中央與地方之間、地方與地方之間有可能發生權益沖突。調處糾紛的途徑除了行政的、協商途徑外，司法的途徑是糾紛調處的最終有效途徑”②。

第四，推進政治參與法治化。依法有序的公民政治參與是國家治理體系和國家治理能力現代化的必然要求，保持公民政治參與均衡性是國家治理體系和國家治理能力現代化的重要內容，也是公民政治權利得以實現的重要方式，反映著公民在社會政治生活中的地位、作用和選擇范圍，體現著政治關系的內容。政治參與法治化是通過為公民政治參與活動提供法治平臺，引導民眾有序開展政治參與活動。推進政治參與法治化，要求不斷強化和拓展政治參與的制度化渠道，進一步發揮人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、村民自治等社會主義民主政治制度，推進信息公開化的法治化進程，在保證公民知情權的前提下為政治參與提供必要的基礎性條件，從而提高民眾的參與質量。

注釋

①熊文釗：《法律保障央地關系》，《瞭望》2005年第49期。②楊海坤、金亮新：《中央與地方關系法治化之基本問題研討》，《現代法學》2007年第6期。

責任編輯：浩淼中州學刊2014年第10期中國特色協商民主理論研究的歷程、現狀及思考2014年10月中 州 學 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10