中小企業(yè)促進(jìn)法應(yīng)用性分析

宋紹云

摘 要：早在《中小企業(yè)促進(jìn)法》的起草過程中就有專家對其缺乏可操作性提出質(zhì)疑，實際上許多持質(zhì)疑態(tài)度的人忽略了一個問題，就是《中小企業(yè)促進(jìn)法》作為一個綱領(lǐng)性的法律文件，并不適合把各種具體措施規(guī)定得非常具體和詳細(xì)。現(xiàn)在該法頒布施行已滿十年，對其制度自身內(nèi)容和立法后的社會效果進(jìn)行評估的條件已經(jīng)具備。本文擬從實用性的角度并按照《中小企業(yè)促進(jìn)法》內(nèi)容的順序?qū)υ摲ǖ目刹僮餍月宰鞣治鲈u估。

關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；企業(yè)促進(jìn)法；應(yīng)用性；評估

一、資金支持

《中小企業(yè)促進(jìn)法》第二章內(nèi)容為資金支持。該章共十二條，其中第十條到第十三條是有關(guān)中小企業(yè)發(fā)展專項資金的規(guī)定，第十四條到第二十一條是有關(guān)改善中小企業(yè)融資環(huán)境的規(guī)定。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查表明，有近67%的中小企業(yè)把資金不足作為制約企業(yè)生存與發(fā)展的頭等大事，這種資金支持加政策扶植的方式不僅符合中國國情，與國際上發(fā)達(dá)國家促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的做法也是完全一致的。

（一）中小企業(yè)發(fā)展專項資金。在中央財政預(yù)算中設(shè)立中小企業(yè)科目，安排扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金，這是世界各國促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的通行做法，歐美等發(fā)達(dá)國家每年都會在財政預(yù)算中撥出大量資金扶助中小企業(yè)的發(fā)展。美國目前每年從財政預(yù)算中劃撥200億美元支持中小企業(yè)發(fā)展，德國為122億馬克，日本也有69億美元。我國《中小企業(yè)促進(jìn)法》根據(jù)中國國情并借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，通過規(guī)范資金使用管理辦法、明確資金的使用途徑以保證為中小企業(yè)提供長期、穩(wěn)定的資金來源，對于中小企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展有著非常重要的意義。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》第十條規(guī)定：“中央財政預(yù)算應(yīng)當(dāng)設(shè)立中小企業(yè)科目，安排扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金。地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況為中小企業(yè)提供財政支持。” 第十一條規(guī)定：“國家扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金用于促進(jìn)中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，開展支持中小企業(yè)的工作，補(bǔ)充中小企業(yè)發(fā)展基金和扶持中小企業(yè)發(fā)展的其他事項。”

作為《中小企業(yè)促進(jìn)法》的地方性配套法規(guī)，《山東省中小企業(yè)促進(jìn)條例》第二十四條進(jìn)一步規(guī)定：“省、設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金，并根據(jù)年度財政收入情況逐年增加。” “省級財政用于扶持企業(yè)發(fā)展的其他專項資金，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先扶持符合專項資金投向的中小企業(yè)。”很明顯，《山東省中小企業(yè)促進(jìn)條例》在中小企業(yè)發(fā)展專項資金投入的數(shù)量和投資的方向上規(guī)定得更加積極并具有可操作性。

（二）改善中小企業(yè)發(fā)展融資環(huán)境。資產(chǎn)規(guī)模小，信用程度低，這是導(dǎo)致中小企業(yè)融資困難的主要原因。從國際范圍來看，日本政府和社會解決中小企業(yè)融資難問題的成功經(jīng)驗值得我們研究與借鑒。日本是通過建立“信用保證加信用保險”的信用補(bǔ)充制度，有效化解中小企業(yè)融資難題的。一方面政府建立了官方性質(zhì)的信用保證協(xié)會，由信用保證協(xié)會承擔(dān)中小企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)借款時的擔(dān)保責(zé)任；另一方面日本政府又全額出資建立了中小企業(yè)金融公庫，由中小企業(yè)金融公庫對信用保證協(xié)會對中小企業(yè)在金融機(jī)構(gòu)的借款擔(dān)保提供信用保險。當(dāng)中小企業(yè)無力償還貸款時，先由信用保證協(xié)會替中小企業(yè)償還，然后再由中小企業(yè)金融公庫支付給信用保證協(xié)會相當(dāng)于其代償總額

70%-90%的保險金。這一制度設(shè)計在最大限度降低擔(dān)保風(fēng)險的基礎(chǔ)上切實解決了中小企業(yè)融資困難的問題。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》第十四條到第二十一條用了整整8條的篇幅列舉了有關(guān)改善中小企業(yè)融資環(huán)境的規(guī)定，要求金融機(jī)構(gòu)加大對中小企業(yè)的信貸支持，拓寬中小企業(yè)直接融資渠道，建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。該法第十九條規(guī)定：“縣級以上人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)推進(jìn)和組織建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，推動對中小企業(yè)的信用擔(dān)保，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件。”為進(jìn)一步落實中小企業(yè)促進(jìn) 法律制度的相關(guān)內(nèi)容，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕36號）進(jìn)一步規(guī)定：“各級財政要加大支持力度，綜合運(yùn)用資本注入、風(fēng)險補(bǔ)償和獎勵補(bǔ)助等多種方式，提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)的融資擔(dān)保能力。落實好對符合條件的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅、準(zhǔn)備金提取和代償損失稅前扣除的政策。

二、創(chuàng)業(yè)扶持

《中小企業(yè)促進(jìn)法》第三章內(nèi)容為創(chuàng)業(yè)扶持。該章共七條，主要規(guī)定了對處于創(chuàng)業(yè)時期的中小企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予的各種優(yōu)惠政策和扶持措施。有人認(rèn)為這部分內(nèi)容太虛，實際上他們忽略了《中小企業(yè)促進(jìn)法》作為一個綱領(lǐng)性的法律文件與配套法律法規(guī)和政策性文件的區(qū)別：具體的扶持政策要隨著形勢的變化不斷調(diào)整，而基本法律需要在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)保持穩(wěn)定性，單純?yōu)樵鰪?qiáng)可操作性而犧牲穩(wěn)定性是不可取的。

（一）有關(guān)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的法律法規(guī)。《中小企業(yè)促進(jìn)法》作為一個綱領(lǐng)性的法律文件，與之相配套的還有《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》以及《物權(quán)法》、《政府采購法》和稅法等一系列相關(guān)法律，涉及不同領(lǐng)域的問題需要有適用于該領(lǐng)域的專門法律法規(guī)。

我國《公司法》關(guān)于有限責(zé)任公司設(shè)立條件的前后變化，就是國家中小企業(yè)促進(jìn)法律制度發(fā)展的一個最好例證。1994年7月1日起施行的舊公司法規(guī)定：有限責(zé)任公司股東人數(shù)為二人以上五十人以下，注冊資金下限為人民幣五十萬元，且必須一次性繳足。2006年1月1日起施行的新公司法開始允許設(shè)立一人公司，并把有限公司注冊資金下限降低到人民幣三萬元，除限制首次出資額不得低于注冊資本的百分之二十外，其余部分允許兩年內(nèi)繳足。最新消息顯示，國務(wù)院正在部署公司注冊登記制度改革，有望取消有限公司最低注冊資本限制，放寬市場主體住所登記條件，企業(yè)年檢制度改為年度報告制度。公司門檻的逐步降低，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了有利條件。

再例如《物權(quán)法》第一百八十一條規(guī)定：“經(jīng)當(dāng)事人書面協(xié)議，企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者可以將現(xiàn)有的以及將有的生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、產(chǎn)品抵押，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就實現(xiàn)抵押權(quán)時的動產(chǎn)優(yōu)先受償”。這就是所謂動產(chǎn)浮動抵押。由于浮動抵押的抵押標(biāo)的具有明顯的浮動性特征，在封押之前已流出的資產(chǎn)自動退出設(shè)押資產(chǎn)的范圍，當(dāng)事人無需采取解除措施，這就大大便利了中小企業(yè)高效靈活低成本的經(jīng)營方式，但同時也給抵押權(quán)人帶來了較大風(fēng)險。為保證債權(quán)人的利益，發(fā)達(dá)國家一般都把可適用浮動抵押的主體限定為公司法人，有些國家甚至規(guī)定僅限于股份有限公司。我國《物權(quán)法》將動產(chǎn)浮動抵押的主體擴(kuò)大到“企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者”，很明顯就是出于中小企業(yè)扶持的目的。endprint

（二）中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的具體政策與措施。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，中小企業(yè)促進(jìn)法律制度的實效性并不僅僅體現(xiàn)在從中央到地方一系列法律法規(guī)的完整性和可操作性上，更為重要的是為實施和執(zhí)行這些法律法規(guī)所配套設(shè)置的具體政策和具體措施。例如《中小企業(yè)促進(jìn)法》第二十三條規(guī)定：“國家在有關(guān)稅收政策上支持和鼓勵中小企業(yè)的創(chuàng)立和發(fā)展。”法律的這種一般性規(guī)定，只有與政府配套的具體政策和措施結(jié)合起來，才能體現(xiàn)出實效性和可操作性。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕14號）規(guī)定：依法設(shè)立國家中小企業(yè)發(fā)展基金，主要用于引導(dǎo)地方、創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及其他社會資金支持處于初創(chuàng)期的小型微型企業(yè)等，中央財政安排資金150億元，分5年到位，2012年安排30億元。同時還直接規(guī)定：將小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅政策，延長到2015年底并擴(kuò)大范圍；將符合條件的國家中小企業(yè)公共服務(wù)示范平臺中的技術(shù)類服務(wù)平臺納入現(xiàn)行科技開發(fā)用品進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策范圍；自2011年11月1日至2014年10月31日對金融機(jī)構(gòu)與小型微型企業(yè)簽訂的借款合同免征印花稅，將金融企業(yè)涉農(nóng)貸款和中小企業(yè)貸款損失準(zhǔn)備金稅前扣除政策延長至2013年底，將符合條件的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融保險收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅的政策延長至2015年底。這就是政策與法律在各自領(lǐng)域內(nèi)配合運(yùn)用以達(dá)到最佳效果的典型范例。

三、技術(shù)創(chuàng)新

《中小企業(yè)促進(jìn)法》第三章是技術(shù)創(chuàng)新。把技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)容單列一章是該法最突出的特色，這在很大程度上體現(xiàn)了政府扶持科技創(chuàng)新型中小企業(yè)的強(qiáng)烈愿望。目前我國大量中小企業(yè)因為受國際金融危機(jī)、人民幣升值、產(chǎn)品成本上升等因素的影響，經(jīng)營難以為繼。深度分析不難發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象與我國中小企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新能力和自主創(chuàng)新產(chǎn)品不無關(guān)系。長期以來我國中小企業(yè)在生產(chǎn)技術(shù)上模仿多于創(chuàng)新，對新產(chǎn)品、新技術(shù)學(xué)習(xí)模仿很快，但是自主開發(fā)能力不足，不掌握高科技含量、高附加值、高市場容量的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，在國際市場上很容易受制于人。

為此，《中小企業(yè)促進(jìn)法》一方面把鼓勵中小企業(yè)按照市場需要開發(fā)新產(chǎn)品，采用先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備和生產(chǎn)工藝提高產(chǎn)品質(zhì)量，實現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步作為國家政策以法律的形式固定下來；另一方面又規(guī)定中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新項目享受貸款貼息政策和政府在規(guī)劃、用地、財政等方面的政策支持；并要求政府有關(guān)部門推進(jìn)建立各類技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立生產(chǎn)力促進(jìn)中心和科技企業(yè)孵化基地，為中小企業(yè)提供技術(shù)信息、技術(shù)咨詢和技術(shù)轉(zhuǎn)讓服務(wù)，為中小企業(yè)產(chǎn)品研制和技術(shù)開發(fā)提供服務(wù)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)企業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品的升級。

在扶持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的具體政策和措施方面，《青島市實施<中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法>辦法》的規(guī)定非常具有可操作性。該辦法第十九條規(guī)定：“加大對中小企業(yè)自主創(chuàng)新投入的所得稅前抵扣力度。允許中小企業(yè)按當(dāng)年實際發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費(fèi)用的150%抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額。實際發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費(fèi)用當(dāng)年抵扣不足部分，可按稅法規(guī)定5年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)抵扣。”第二十條規(guī)定：“允許中小企業(yè)加速研究開發(fā)儀器設(shè)備折舊。中小企業(yè)用于研究開發(fā)的儀器和設(shè)備，單位價值在30萬元以下的，可一次或分次攤?cè)牍芾碣M(fèi)，其中達(dá)到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)單獨管理，但不提取折舊；單位價值在30萬元以上的，可采取適當(dāng)縮短固定資產(chǎn)折舊年限或加速折舊的政策。”

四、市場開拓

《中小企業(yè)促進(jìn)法》第五章要求引導(dǎo)、推動并規(guī)范中小企業(yè)通過合并、收購等方式進(jìn)行資產(chǎn)重組，優(yōu)化資源配置；鼓勵大企業(yè)與小企業(yè)建立以市場配置資源為基礎(chǔ)的、穩(wěn)定的原材料供應(yīng)、生產(chǎn)、銷售、技術(shù)開發(fā)和技術(shù)改造等方面的協(xié)作關(guān)系；通過發(fā)展出口信貸、出口信用保險等方式鼓勵中小企業(yè)參與國際貿(mào)易，支持中小企業(yè)到國外投資、開拓國外市場。

政府采購對于中小企業(yè)而言是一個巨大的市場，世界各國的政府采購政策無一不體現(xiàn)著政府對中小企業(yè)的扶持和促進(jìn)，一些國家還明確規(guī)定中小企業(yè)參與政府采購的量化指標(biāo)，并對量化指標(biāo)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督和評估。美國規(guī)定聯(lián)邦采購中中小企業(yè)的份額必須達(dá)到23%，澳大利亞規(guī)定政府采購中中小企業(yè)的份額不得低于10%。雖然歐盟法要求成員國在政府采購時必須充分競爭，但是在實踐中英國仍然堅持將中央政府采購的25%授予中小企業(yè)。

我國《中小企業(yè)促進(jìn)法》第三十四條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排向中小企業(yè)購買商品或者服務(wù)。”值得一提的是，同步出臺的《政府采購法》第九條也規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”。2011年12月29日財政部、工信部印發(fā)的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》進(jìn)一步細(xì)化了上述有關(guān)法律規(guī)定，亮點在于“通過預(yù)留采購份額、評審優(yōu)惠、鼓勵聯(lián)合體投標(biāo)和分包等措施，提高采購中小企業(yè)貨物、工程和服務(wù)的比例，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”。該辦法第四條規(guī)定：（各部門）應(yīng)當(dāng)預(yù)留本部門年度政府采購項目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。第五條規(guī)定：對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價格給予6%～10%的扣除，用扣除后的價格參與評審。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》肯定了這一做法，明確規(guī)定：“負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的各部門，應(yīng)當(dāng)安排不低于年度政府采購項目預(yù)算總額18%的份額專門面向小型微型企業(yè)采購。在政府采購評審中，對小型微型企業(yè)產(chǎn)品可視不同行業(yè)情況給予6%-10%的價格扣除。鼓勵大中型企業(yè)與小型微型企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加政府采購，小型微型企業(yè)占聯(lián)合體份額達(dá)到30%以上的，可給予聯(lián)合體2%-3%的價格扣除。”

五、社會服務(wù)

按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》精神，改善對中小企業(yè)的服務(wù)主要從以下三個方面進(jìn)行：

第一，加快推進(jìn)中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。中小企業(yè)服務(wù)體系是由綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的，為中小企業(yè)提供資格認(rèn)證、業(yè)務(wù)委托、獎勵評比等綜合服務(wù)以及信息、培訓(xùn)、技術(shù)、創(chuàng)業(yè)、質(zhì)量檢驗、企業(yè)管理等專業(yè)服務(wù)的服務(wù)體系。綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)包括工商聯(lián)和各商會、行業(yè)協(xié)會等社會組織，專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)包括為中小企業(yè)提供各種專門服務(wù)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)。國家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)設(shè)施，積極培育各級中小企業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，并通過綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，引導(dǎo)和帶動專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。第二，加快中小企業(yè)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)當(dāng)通過引導(dǎo)社會投資、財政資金支持等方式，為中小企業(yè)建設(shè)提供產(chǎn)品研發(fā)、檢驗檢測、技術(shù)推廣等服務(wù)項目的公共服務(wù)平臺，鼓勵高校、科研院所、企業(yè)技術(shù)中心開放科技資源并服務(wù)于中小企業(yè)，支持小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)，完善中小企業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為中小企業(yè)發(fā)展提供技術(shù)、人才、市場等方面的信息服務(wù)。第三，完善政府對中小企業(yè)的服務(wù)。管理和服務(wù)是政府對中小企業(yè)承擔(dān)的兩項基本職能，寓管理于服務(wù)之中，建設(shè)服務(wù)型政府，是我們一直為之不懈努力的目標(biāo)。深化行政審批制度改革，減少行政審批事項，簡化和規(guī)范審批程序，為中小企業(yè)的設(shè)立、生產(chǎn)和經(jīng)營提供更加便捷的服務(wù)，是投資、工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、環(huán)保、規(guī)劃、土地等管理部門共同的責(zé)任。

結(jié)論：綜合以上分析，基本可以得出結(jié)論：《中小企業(yè)促進(jìn)法》作為中小企業(yè)促進(jìn)法律制度的基本法，借鑒了發(fā)達(dá)國家促進(jìn)和扶持中小企業(yè)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗，從內(nèi)容上看其主要制度設(shè)計符合中國國情，頒布施行十年來的社會效果也是積極的。雖然在法律的實施過程中也有人對其可操作性提出質(zhì)疑，但實際上人們真正質(zhì)疑的問題是屬于立法后法律實施領(lǐng)域的問題，從這種意義上來說，中小企業(yè)促進(jìn)法律制度有待于繼續(xù)完善，與《中小企業(yè)促進(jìn)法》配套的法律法規(guī)和相關(guān)政策措施還需要進(jìn)一步落實。endprint