社會政策視角下的社會化養老研究綜述

【摘 要】通過對已有社會化養老方面的研究文獻進行梳理發現，當前的研究重點主要集中在兩個方面：一是對社會化養老服務體系的研究；二是對當前我國社會化養老的綜合研究。其中對社會化養老服務體系的研究比較全面深入，從不同角度進行的研究都主張當前我國應通過政府主導、支持社會力量參與和適當引人市場機制來增強提供社會化養老服務的能力，滿足老年人的養老服務需求；但缺乏從社會政策視角進行的社會化養老研究。

【關鍵詞】社會化養老；服務體系；意愿；社會政策

社會化養老既包括養老資金的來源社會化，也包括養老服務的供給社會化，即養老資金的社會化供給與養老服務的社會化供給的統一。在相關研究中，從養老服務的社會化角度對社會化養老進行理解和研究的較多，以此將關于社會化養老的研究文獻歸為兩大類：一是關于社會化養老服務體系的研究，除此之外是關于社會化養老的綜合研究。在梳理既有研究的基礎上，從社會政策的視角對社會化養老研究進行反思將是本文的主要落腳點。

一、關于社會化養老服務體系的研究

（一）各地方社會化養老服務的實踐創新研究

社會化養老的地區經驗和模式一直是學者們關注和研究的重點之一。張國平（2011）對蘇州滄浪區的“虛擬養老院”進行了考察，對“虛擬養老院”的運作模式進行了細致介紹，提出“政府推動、市場化運作、信息化管理、專業化服務”的虛擬養老院服務作為居家養老社會化服務的新模式值得推廣，但也存在一些難題，主要表現在五個方面：一是雖然居家養老服務很有市場，但有效需求不足；二是目前的居家養老服務項目和內容還不盡人意，尚需進一步調整優化；三是在動員社會力量進入養老服務產業方面，還需更有力措施；四是居家養老服務還需重視服務隊伍的建設；五是目前的養老服務質量評價體系和評價機制還不健全，有待完善。盧守亭（2011）對洛陽市民辦老年綜合服務中心的運作模式和盈利方式進行了思考，總結了其發展存在的資金短缺、適度盈利、“污名化”、“貧困排斥”和員工流失問題。彭金玉（2013）分析了浙江諸暨市農村空巢老人社會化養老服務體系的多中心治理模式——政府主導、社區推動、社會參與、市場運作，即政府加大政策支持和資金投入力度，社區志愿者與老人結對幫扶，發展 “銀齡互助”式居家養老，并通過公助民辦、公建民營發展機構托養。

（二）不同主體在社會化養老服務體系中的角色分工與合作研究

對當前我國社會化養老服務的實踐進行研究，難免涉及對政府、市場、社區、社會組織等主體在其中的作用和角色的實踐反思和理性思考，因而出現了一批針對不同主體在社會化養老服務體系中的角色分工與合作的研究。如張衛、張春龍（2010）通過對地方養老服務工作的思考指出，當前的觀念、機制、管理等滯緩了社會化養老服務的發展，應當堅持“鼓勵支持+多元投入+市場運作”的模式，各級政府在領導重視的基礎上，積極探索和推動機制創新，進一步加強政府的監管作用。孫燕（2010）則以南京市鼓樓區的實踐經驗為例，對政府、社區、社會組織三方合作中各方的職責和角色進行了理論思考，主張政府“掌舵”，進行宏觀決策與規劃，制定規則，指導、授權和監督其他主體，及提供服務、福利和稅收引導；社區把握民眾需求并發動和整合資源；社會組織提供和具體實施社區公共服務。付誠和王一（2010）從政府和市場的作用出發，著重討論了政府和市場在養老服務供給中由于非合作導致的“雙失靈”困境，強調政府與市場的合作與雙向增權，主張理順政府和市場的關系，重新審視養老服務事業的性質并進行準確定位，變“非營利性”為“有管制的市場化”，做到既強化政府責任又釋放市場活力，從而解決養老服務供需結構失衡的問題。

（三）不同視角下社會化養老服務體系的構建研究

劉益梅（2011）提出了人口老齡化背景下建立社會化養老服務體系的政策建議，主張以“政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動”為原則，逐步建立和完善以“居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充”的服務體系，并提出了“重視輿論宣傳，重建道德秩序，重塑和強化家庭養老責任；努力推動和完善以社區居家養老為核心的服務模式；以需求為導向，全面推進養老服務的多元化、專業化和職業化；發揮市場作用，發展社區老齡服務產業，推進養老服務市場化”等七個方面的具體實現路徑。

周沛、管向梅（2011）以普惠型福利為視角，主要研究了城市高齡者的社會化養老服務體系。從普惠型福利下的城市高齡老人的養老需求和社會化服務特點出發，除了提出構建城市高齡者養老社會化服務體系的目標、原則和路徑，還分析了體系構建中可能存在的關鍵性問題。首先提出多元化的服務主體應當在政府首要責任的前提下形成合力，而合力能否形成則主要取決于兩個條件——養老社會化福利理念是否確立，制度能否得到保障；其次是多層次的福利內容能否得到保證，這就需要處理好公平和效率的關系；最后是專業化的服務能否真正開展，則根本在于是否引入本領域專業服務人才。

李文琦（2013）以積極老齡化為視角并對國外社會化養老服務體系建設的經驗進行了總結借鑒，從責任、立法、服務三個體系層面對健全我國社會化養老服務體系提出了建議。如責任層面，認為有老年人的個人責任、社會責任（主要是民間組織）和政府責任的劃分，三者責任分別是：老年人應發揮主動性進行自助互助并為服務付一定的費用；通過行政分權將權力下放給民間組織，讓社會承擔籌措資金、遞送服務和輸送人才的責任；政府則必須承擔資金擔保、制度建構和監督管理的責任。在立法層面，認為應當加強立法的權威性、完備性和科學性。內容層面則要考慮老年人需求的不同特點和不同類別，建立多層次復合性的合作養老服務體系。

關于社會化養老服務體系的研究角度各異，結論卻趨同，即當前我國應當大力構建和完善社會化養老服務體系，由政府主導來調動各個方面的積極性和創造性，通過支持社會力量參與和適當引入市場機制來增強提供社會化養老服務的能力，滿足老年人的養老服務需求。endprint

二、關于當前我國社會化養老的綜合研究

關于當前我國社會化養老的研究不僅限于養老服務體系方面，還包括社會化養老的趨勢、發展的實際情況以及居民社會化養老的意愿和影響因素等方面。

（一）社會化養老是大勢所趨

孟艷春（2011）根據養老的經濟資源來源的不同將養老分為家庭養老、自我養老和社會養老三種基本模式，認為在人口老齡化、高齡化、少子化以及城市化、現代化等多重矛盾的夾擊下家庭養老已陷入困境，而自我養老因為絕大多數老人現實的經濟狀況難以支撐也不可能成為未來的主要養老模式，社會化養老才是未來中國養老發展的趨勢，指出現階段之所以仍然強調家庭養老，是因為目前還處在由家庭養老向社會養老過渡的階段，為促進和實現這一平穩過渡，有必要繼續重視家庭養老，發揮家庭在精神供養方面的功能優勢，使家庭養老和社會養老兩種模式有機結合協調發展，最終形成穩定的社會化養老模式。謝代銀（2008）也認為要通過社會化養老模式的創新，來應對傳統養老模式的不足和多種養老模式并存但發展尚處于起步階段的局面，倡導各級政府推動社會化養老政策。成海軍（2012）對當前中國老年人的社會福利進行了考察，指出老年人在經濟收入、家庭養老、社會化養老、心理健康等方面存在諸多問題，老年人福利需求與供給矛盾十分突出，迫切需要推動社會化養老，提出完善老年人社會福利政策是中國社會福利改革的關鍵。

（二）當前社會化養老不容樂觀

社會化養老固然是大勢所趨，但實際的發展卻并不盡如人意。穆光宗（2012）對我國機構養老發展的困境進行了考察，分析指出現階段我國的機構養老面臨六大問題：“供不應求的同時資源利用率不高；微利甚至負債導致養老機構自我發展能力不強；養、護、醫、送四大功能分離；機構養老缺乏家居認同和親情滋養；專業的老年護工和管理人才短缺；農村養老機構非規范發展”。劉嵐等（2008）也認為城鄉現有養老機構由于存在著體制、功能、經費、管理、質量、服務和觀念等方面的問題尚難以承擔社會化養老的重任。社區居家養老作為不同于機構的社會化養老方式，目前還處在探索和實踐創新階段，尚未普及。專門對農村養老進行的研究也表明當前社會化養老的情勢還很不樂觀。如汪沅、汪繼福（2008）指出，由于農村社會重視家庭和血緣關系的文化傳統、農村社會養老法律制度不健全、農村經濟社會發展不平衡、對公平與效率對立統一關系認識的模糊、管理體制沒有理順等原因，我國農村養老的社會化程度遠遠低于經濟和社會發展的要求。在充分比較了家庭養老和社會化養老兩種養老方式之后，鐘建華、潘劍鋒（2009）得出結論：隨著我國社會的發展，現代化的完全實現，我國農村未來的養老方式必將由家庭養老逐漸過渡為社會養老，但我國在目前這種“未富先老”狀況下，農村養老完全社會化，其財力是無法負擔的。崔慶五（2012）則對轉型期西部農村的養老模式進行了研究，認為社會化養老模式發展緩慢，難當養老重任。

可見，目前我國還處在由家庭養老向社會養老的過渡階段，社會化養老還遠不能滿足需要，其發展完善至成熟還有很長的路要走。

（三）居民社會化養老的意愿和影響因素研究

對居民社會化養老意愿和影響因素的研究是社會化養老研究的重要內容之一，不少學者對此進行了實證研究，分析了主要的影響因素。

牛喜霞等（2013）以山東省淄博市張店區居民社會化養老意愿的調查資料為基礎，指出與機構養老相比，社區居家養老更受居民的歡迎；子女對長輩仍然有著很強的贍養責任；居民的經濟狀況和社會化養老機構的服務質量是影響居民對社會化養老服務方式認識和選擇的兩大主要因素，而年齡與性別對于人們選擇何種養老方式沒有顯著性關系。吳翠萍（2011）利用江蘇四城市的問卷調查數據探討了影響城市居民未來養老選擇的因素，結果顯示選擇與已婚子女分開和配偶獨住不僅是多數人的現實狀況，也是人們未來養老時對居住安排的主流意愿和趨勢，依靠社會化養老服務或自我服務也相應成為城市居民未來安度晚年的主流意愿。羅亞萍、史文靜、肖陽（2013）則在對西安市居民養老方式進行調查的基礎上分析了城市居民養老方式的變化趨勢。調查發現：在選擇期望的養老方式時，不同年齡組和收入階層的幾乎所有中老年人首選自立養老而不是家庭養老，自立養老同時也是75歲以下老年人首選的實際養老方式；但在年邁或生活不能自理時，老年人則回歸傳統，更傾向于選擇家庭養老。問題在于獨生子女家庭的年邁老年人由自立養老回歸家庭養老是不現實的，家庭養老和機構養老方式均無法滿足年邁老年人的養老需求，因而需要大力發展社區居家養老，使自立養老向社區居家養老過渡。

在農村老人的社會化養老意愿方面，王洪娜（2011）調查了山東省農村老人入住社會養老機構的意愿與需求，發現老人對養老機構的認知和評價極大地影響其入住意愿，老人對養老機構的了解越多、評價越高入住意愿也越高；老人的入住意愿較高，但經濟支付能力較差；年齡、性別、健康狀況、有無配偶及子女等個人因素均影響著老人入住養老機構的意愿；不同地區的老人入住意愿也存在明顯差異。其他與農村養老意愿相關的研究還有李全彩（2010）對農村養老問題的社會認知的研究和胡仕勇等（2012）對農村青年贍養行為與贍養意愿的調查研究。

還有一些關于社會化養老的研究雖然不是當前研究的重點，但也有一定的創新意義。如對政府在發展社會化養老中的政策更新的必要性和舉措的研究，對促進中國養老服務體系發展的財稅政策的研究，對閩臺養老模式差異與合作機制的研究，對農村社會化養老的籌資模式的研究，以及對城市女性養老的資源及策略選擇的研究等。其中吳宏洛（2013）對閩臺養老模式差異與合作機制的研究意在對兩岸人口老齡化問題及相應的解決方案進行比較分析，以總結閩臺養老服務產業發展的異同、經驗及合作優勢，探討兩地合作與交流機制的建構，這種研究思路不僅適用于閩臺或者中外社會化養老的比較研究，也適用于內地不同地區尤其是城市和農村社會化養老的比較研究，如此將有助于促進城鄉社會化養老方面的交流合作，推動農村社會化養老事業的發展和城鄉養老一體化進程。而吳翠萍（2010）對城市女性養老資源及策略選擇的研究對于強化社會化養老中的社會性別意識，充實女性老年人的養老資源，保障老年婦女的權益具有一定的意義。endprint

三、研究述評：社會政策視角下社會化養老研究的不足和后續研究方向

社會政策是“政府或其他組織在一定社會價值的指導下，為達到其社會目標而采取的各種社會性行動的總和”。具體涉及由誰來提供社會服務、為誰提供服務、從哪里獲得必要的財政和人力資源、以及用什么方式來提供必需的服務等問題。社會政策視角側重從社會政策的幾大要素即政策的主體、客體、資源來源及運作方式角度對社會化養老進行研究。

（一）已有研究總結

通過對已有社會化養老方面的研究文獻進行梳理發現：從不同角度對社會化養老服務體系的研究比較全面深入，但專門從社會政策的視角對社會化養老進行的研究還很少，社會政策的幾大要素如政策的主體、客體、資源來源及運作方式等在不同場合被提及，但均不是主要的研究視角。

針對不同主體在社會化養老服務體系中的角色分工與合作的研究涉及到政府、市場、社區、社會組織等的職責和資源供給，但除了付誠、王一從社會化養老服務的合作邏輯這一角度對政府與市場的失靈和合作進行了比較深入的研究外，其他研究都主要是在反思和總結各地實踐經驗的基礎上肯定政府主導下的多元主體參與和合作在促進社會養老服務體系發展方面的作用，提倡對不同主體的角色進行定位，使其分工合作來增強資源和服務的供給能力，滿足社會化養老的需求。還欠缺對各個主體本身的作用、可以擔當的角色以及角色的層次等進行系統深入的研究。

周沛等在研究城市高齡者的社會化養老服務體系時涉及到了社會政策的客體，從普惠型福利的視角確認了城市高齡者在社會化養老服務體系建設中的政策受益權。其他學者對居民社會化養老的意愿和影響因素的研究雖然也涉及社會政策的客體，但只是為了從居民這一客體的角度對社會化養老的社會接受程度和發展現狀進行研究，而不是把居民作為社會政策的受益者進行事實分析和價值分析。

在關于各地方社會化養老服務的實踐創新的研究中涉及養老資源的運作模式，但主要是為了介紹地方做法的實際操作情況，并未上升到社會政策的資源運作和服務傳遞機制的角度。

（二）后續研究方向

總結了已有研究的不足之后，從社會政策角度，未來關于社會化養老的研究還應該在以下幾個方面有所突破：

社會化養老的政策主體方面。強調政府在社會化養老服務體系構建中的政策制定責任和主導作用時，應當對中央政府和地方政府在社會化養老體系構建中的責任、角色層次和公共行政層次有所區分，明確界定中央政府和地方政府的角色和職責；對于其他政策主體，也應當有更充分的研究，如研究社會組織在推動社會化養老政策的制定和完善、社會化養老服務供給方面可以發揮哪些作用，以及如何協調與政府這一政策主體的關系等。

社會化養老的政策客體及受益者方面。哪些人從當前的社會化養老中受益，他們是如何受益的；哪些老年人應該納入政策范圍享受規定的待遇而事實上沒有，比如農村低收入或者高齡空巢的老人是否也享受政府購買的居家養老服務，沒有享受的話，是什么原因造成的；政策應該向哪些人傾斜，怎樣照顧到不同地區、不同需要的老人的利益等問題。只有分析清楚了政策應該為哪些群體服務，以及現有政策和實際操作中事實上哪些人才是真正的受益者、是否合理等問題，才能在政策制定和調整時明確定位政策覆蓋范圍和待遇水平，節約資源并體現社會價值。

社會化養老的資源方面。社會化養老的資源來自哪里，是政府、社會組織還是個人，它們都有哪些資源，各應承擔多少，誰是主要供給方，如何挖掘、調動和整合資源等；不僅要對資源來源和供給主體進行研究，還應當對不同形式的資源及其運作方式進行分析和比較。已有研究相對集中于社會化養老服務的提供方面，對社會化養老的資金來源沒有足夠研究，如居民的社會養老保險是否足以支付社會化養老的成本、維持對社會化養老服務的有效需求，除此之外還能有哪些資金來源，政府對農村居民的社會化養老在資金和服務提供方面應該有哪些投入等。對社會化養老的現狀進行研究時也可以從政策資源不足的角度進行分析，通過對社會化養老的財政投入比例和稅收支持力度進行研究，或許更能找出當前社會化養老存在的諸多問題的原因，明確發展社會化養老的努力方向。

社會化養老資源的運作方面。如何達到政策目標，怎樣節約資源和成本，現有運作方式存在哪些問題、受制于哪些因素、如何改進等等，不應該只停留于經驗模式的總結，更應該有系統的、宏觀的社會政策角度的探究。

社會養老作為繼家庭養老之后的主流養老方式，不僅需要社會養老保險作為社會化的資金基礎，也有賴于健全完善的養老服務體系來提供社會化的養老服務。政府主導、社會力量參與、市場化運營的社會化養老服務機制體系的建立，離不開社會政策的引導和推動。對當前社會化養老的相關研究進行梳理，明確后續研究需更加注重從社會政策角度對社會化養老的主體、客體、資源及運作進行研究探討，將有助于促進社會化養老服務體系的構建和完善。

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作者簡介：李力（1987- ），女，湖北棗陽人，南京師范大學社會發展學院，研究生，研究方向：養老保障。endprint