我國科學研究投入產出績效實證分析

何立春

摘 要：建設創新型國家是我國的既定國策。改革開放三十多年來，我國各級政府對科學研究的投入力度持續增強，其投入產出的績效如何成為關系到創新型國家能否成功創建的關鍵環節。本文從時間序列、區域差異和行業差異三個層面在對我國科學研究投入水平的一般狀態分析的基礎之上，通過數據包絡分析方法分別對科學研究投入產出的縱向、橫向績效進行評價，并得出相應的研究結論，進而提出促進我國科學研究的投入產出績效以及創新環境形成的具體政策思路、建議及制度安排。

關鍵詞：科學研究；績效評價；縱向績效；橫向績效

中圖分類號：F262 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2014）06-0086-06

一、引 言

改革開放以來，我國各級政府對科學研究的投入強度逐年上升，科學研究對國家、區域經濟和社會發展的貢獻度也在不斷提高，促進了經濟和社會又好又快發展，這在我國經濟發展的歷史潮流中得以證實。黨的十八大也確定了我國要實施創新驅動發展戰略，但科學研究成果并沒有跟隨科學研究投入強度持續上升，出現了成果數量和質量與投入力度不相匹配的現象。盡管國家在科學研究投入方面花費了較大的力氣，但是科學研究投入的方向、行業、領域與潛在的投入效益缺乏顯著相關性，科學研究成果往往具有相對滯后性，科學研究經費的使用狀況和利用效率越來越受到理論界和實務界的廣泛關注，加強對政府科學研究投入產出的績效評價成為一個迫切需要解決的問題，不但有助于厘清當前我國政府科研投入的一般狀態，而且為未來的科研投入提供參考依據。

科技投入是衡量一國科技實力的重要指標，也是科技創新的必要保障[1]。科技研發投入作為反映一國社會進步和經濟發展的重要指標，關系到未來創新型國家的實現程度。我國的科技研發投入通常包括兩大部分：一是基礎研究與應用研究投入，本文統稱為科學研究投入；二是試驗發展投入。政府和企業是科技研發投入的兩大主體，政府的投入起到了引導、示范和帶動企業乃至全社會進行科技研發投入的作用，而且政府投入的重點在于具有公共產品性質的基礎研究與應用研究領域。本文將圍繞政府科學研究投入產出的績效展開分析。

二、科學研究投入的一般狀態分析

1.時間序列層面

基礎研究與應用研究是科技創新的基石。早在1995年，我國政府就提出要大力增加科學研究投入，到2000年科學研究投入強度要達到占GDP1.50%的目標。因此，1995—2003年我國科學研究投入強度持續增長，年平均增速為26%，于2005年達到頂點0.32%。之后逐年回落，2006—2010年處于低谷期，直到2011年才回升至0.31%。雖然從1996—2011年間科學研究投入絕對量是逐年增高的，但其投入增速要遠遠小于GDP的增速，這是造成這期間科學研究投入強度較低的主要原因。

2.區域差異層面

政府科學研究投入經費的主體是由中央政府和地方政府構成的，每個層級的政府都有一定的自主權和發展重點。中央政府從全國戰略性角度出發，對各個地區的科技投入水平和側重領域都是不同的，但與各地區經濟發展水平與產業戰略布局緊密相關。而地方政府主要對該地區的經濟發展負責，重點結合當地已形成的產業特點，同時配合國家的宏觀發展戰略來投入研究經費。筆者從1997—2012年《中國統計年鑒》、《中國科技統計年鑒》獲取了全國31個省（市、自治區）的科學研究投入數據，分地區計算我國科研投入強度，如表1所示。

科學研究經費投入的支撐單位通常是政府部門，中央政府和地方政府近幾年的投入配比圍繞在1∶1左右。科學研究投入強度與經濟發展速度的正相關關系是毋庸置疑的，那么更高的科學研究投入強度代表著政府對某個地區的經濟發展促進力度，預示著該地區的經濟發展潛力。北京和上海是我國典型的經濟發達城市，它們的經濟實力與地位可以躋身于國際發達城市之列，而四川、陜西的高科學研究投入強度說明我國政府對西部經濟發展的大力支持與重視。福建、廣東等經濟發達省市的科學研究投入強度均處于平均水平之下，分別處于28位與19位，表明這些省市并沒有在科學研究上進行規模性的投入，以前的經濟發展主要依賴于較低技術含量或勞動密集型行業，在一定程度上也暴露了它們在今后經濟發展中會出現疲軟和瓶頸的可能，事實也證明了這一點，目前很多省市的經濟發展水平及速度已經與它們持平甚至超越。

3.行業差異層面

行業的科學研究投入強度可以顯示政府的重點發展與支持行業。由于計算各行業的投入強度絕對值很小，較難直觀地進行分析，所以表2以科學研究投入強度相對值的形式出現，主要說明政府在不同行業的研究投入力度與偏重，筆者以政府對采礦業的科學研究投入強度作為標準（即1.00），計算其他行業的投入強度相對值。從結果中明顯觀察到政府除了對居民服務和其他服務業沒有科學研究投入以外，對采礦業的科學研究投入強度最小。我國把絕大部分的科學研究投入經費用于科學技術服務和地質勘查業上，這部分投入是采礦業投入的18 527.92倍，占全部科學研究投入的88.09%。

表2顯示，政府的發展戰略布局為保護農、林、牧、漁等第一產業，維持制造業等第二產業，大力發展以科學研究、技術服務和地質勘查業為首的第三產業。雖然從經濟學投入產出的效率角度考慮，第一產業對促進我國經濟發展的作用微乎其微，但農業是關系到國計民生的基礎性戰略產業，再加上農業本身屬于弱勢產業，自身的積累能力和發展創新能力都較低，所以國家從戰略層面考慮，一直對農業進行大量的基礎性科學研究投入，因此，國家對它的投入是具有保護性和持續性的，這也可以從每年的中央1號文件都是關于農村發展的若干問題中可見一斑。制造業是當前維持我國經濟發展的主要產業，即使其前景和持續性有限，但還是要適量投入，保持其驅動力。很顯然，我國未來經濟發展的主要動力是科學研究、技術服務等第三產業，政府對其投入強度之大說明了戰略上的充分肯定，從國際經濟環境上看，當前世界的核心競爭也圍繞著這幾個產業，如美國、德國等發達國家保持著強勁的發展勢頭，正是因為它們具有強勁的科學研究能力和相對成熟的技術服務。我國在未來的國際經濟舞臺上若要占有一席之地，必須在這些產業上有自己的特長和實力，更加需要加大資金投入支持力度。

三、科學研究投入產出的縱向績效評價分析

科學研究投入會引導和帶動試驗發展及整個社會的科技研發投入。科學研究投入資金的主體是政府，不同國家在不同發展時期和發展戰略下對科技投入的總量和機構有著不同的選擇。近十幾年來，我國政府在科學研究投入上的力度逐年增強，絕對額由1992年的66億元增加到2011年1 440億元，19年間增長了22倍。但這近二十年中，政府的財政盈余由正轉負。顯然，單純通過政府來加大研究投入資金進而促進科學研究的發展已經不合時宜。因此，必須重視提高科學研究投入績效，重視科學研究投入的績效評以此來提高公共財政資金效率才是切實可行的辦法。

1.研究方法及指標的選取

綜合前面分析的結果，在當下的財政狀況下，通過繼續加大科學研究資金投入力度不是最優策略，關鍵還是要增強科學研究投入的效率。客觀系統的評價我國科技研究投入的使用效率及效率的變化趨勢，對我們制定及完善科技研究投入的政策是有著特別重要的意義。

本文基于數據包絡分析法（DEA方法）的特點，選擇利用該方法對我國的科學研究投入進行評價分析：第一，DEA不需假設權重，最優權重是由決策單元的實際數據得來的，所以具有很強的客觀性；第二，DEA方法不必確定投入與產出具體的函數關系。總之，DEA不用事先估計參數，在客觀性、簡化運算及減少誤差等方面具有明顯的優越性，所以DEA方法適合本文的數據特征。

當運用DEA進行效率評價時，首先要解決的是科學研究投入項和產出項。通常科學研究投入包括人力、財力、信息和智力等，但是其中信息、智力等是無法用準確數據確定和表達的。同樣，科技活動產出也包括技術、策略、專利和產品等。結合可利用的數據，能夠選取的指標有：一是投入指標，用資金投入、人力資本投入和基礎設備投入這三個具體指標來解釋。用于基礎研究和應用研究的各類總經費（x1，t-1），該指標反映t-1年研究科技活動的經費投入，具體時間從1995—2011年；科技人員人數（x2，t-1），該指標反映t-1年研究產出中人力資本投入。二是產出指標，是技術進步所帶來的社會效益，所以科學研究產出可以用技術進步為社會經濟發展帶來的效應進行衡量。以上的數據可以從歷年的《中國科技統計年鑒》中經過處理獲得。

綜合效率是純技術效率與規模效率的乘積，技術有效是指產出相對投入而言已經達到最大，規模有效是指投入量既不偏大，也不偏小， 這里的偏大是指當投入成倍增大時，產出會低于投入的同倍數的增長；偏小是指當投入成倍增大時，產出會高于投入的同倍數的增長。所以，規模有效是介于規模收益由遞增到遞減的狀態，即處于規模收益不變的最佳增大狀態。當生產處于規模收益遞增狀態時，應該擴大科學研究投入規模；但當科學研究投入規模的擴大超過一定限度后，規模收益狀態會由規模收益不變轉為規模收益遞減狀態；當生產處于規模收益遞減狀態時，應該采用縮減科學研究投入規模的策略；規模收益不變狀態應該是最理想的狀態[2]。從表3可以看出，1998、2002、2003、2004、2005及2006年處于規模收益遞減狀態，而其他年份的科學研究投入都是規模收益有效的。

Michael Norman與Barry Stocker根據DMU的DEA效率值將被評價單元分為四類：強效率單位，它們的相對效率值為1.00，松弛變量為零，這些單元組成效率參考組合；邊際效率單位，相對效率值為1.00，松弛變量不全為0.00，該集合中的評價單元不曾出現在其他無效率單元集合中；邊際非效率單元，其相對效率值在0.90—1.00之間，此類單元中的投入產出項只要稍作調整，即可達到相對效率的境界；明顯非效率單位，相對效率值小于0.90的單元組合。根據這種對DEA效率的劃分方法，在樣本期內， 1995、2000年等11個年份的研究投入達到強有效。而其他6個年份的投入都是無效的，其中有1998、2002、2003和2006年4個樣本是邊際無效率，2004、2005年是明顯無效率的。

在這17年中，科學研究投入相對效率的均值為0.98，相對效率最低的年份為2005年，值為0.87。從投入效率變化的角度來看，2006年的增幅最大，達到11.56%，降幅最大的是2004年，相對于2003年下降了6.22%。從縱向序列來看，對科學研究投入的效率可以明顯看出有三個發展階段，1995—2001年，普遍效率較高，7年中，只有1998年沒有達到高效率，但其值也大于0.99，在該階段各年投入相對效率變化不大，平均相對效率為0.99。2002—2005年，投入相對效率逐年下降，到2005年跌至低谷，該階段的平均相對效率僅有0.91。到了2006年投入相對效率開始回升趨勢，2007年重新回到強效率階段，一直保持到2011年。

四、科學研究投入產出的橫向績效評價分析

區域研發創新已經成為建設創新型國家的重要議題。從整體上看，我國對科學研究投入的絕對量是逐年增高的，但是在地區分布上存在很大的差異性。從時間順序上講，我國不同地區科學研究創新能力表現出較為穩定的向上發展趨勢，但其構成的變化趨勢存在很大的差距，2003—2011年這8年間，上海、江蘇、安徽、河南、湖北、四川和甘肅的科學研究投入僅增長2倍多，而山東、廣東、廣西和寧夏的增長達到了10倍以上，具體如圖3；從省際和地區角度看，同樣存在較大的空間差異，以2011年為例，科學研究投入最多的北京市，是投入最少的西藏自治區的337倍。

1.指標及數據選取

科學研究樣本選取2011年的31個省（市、自治區）關于研究科技投入的數據樣本。原始數據來源于歷年《中國科技統計年鑒》和《中國統計年鑒》。具體選取的指標為：第一，投入指標，選取研究投入人員量作為衡量研究活動的人員投入指標，其中投入研究生數量是作為考評人員質量的指標。另外，還會利用各地區研究的內部支出與外部支出作為衡量研究投入資金的指標。第二，產出指標，專利是衡量創新活動的可靠指標，專利申請數量反映的是研究活動的成果量，代表數量方面的成就，而有效發明專利則表明研究活動的質量方面的成就。數量方面的指標還有研究項目數、發表科技論文數和出版科技著作數，質量方面的指標則有形成國家或行業標準數。具體指標體系見表6。

五、結論及政策建議

從總體上看，我國經濟增長更多的是靠要素驅動（資金、勞動力等要素），而不是技術進步。說明我國經濟增長方式還沒有完全實現從粗放型向集約型的轉變，在規模收益上，并沒有與投入強度成正比，全國還有16個省（市、自治區）的規模收益并沒有達到高效，絕大多數的情況是規模收益遞減，說明還要在技術層次上有所突破。

1.加大政府科學研究投入規模

我國政府整體研發投入包括科學研究投入在內的規模仍然很小，在規模上還有很大上升空間，而且增速要遠小于GDP增速，科學研究投入占財政科技投入的比重還偏低，應增加政府科學研究支出預算[3]。政府應當規定科學研究投入占財政支出與GDP的法定比例，提高科學研究投入占科技投入的比重，大幅度增加基礎研究的投入。

2.優化政府科學研究投入結構

基礎研究是技術創新的源泉，它代表和反映著一個國家的科技水平，也是一個國家科技、經濟和社會發展的潛力和后勁所在。2012年全國基礎研究經費為498.80億元，占R&D總經費的比重為4.80%，這一比重不僅低于發達國家，也低于發展中國家。因此，從國家科技戰略的長遠發展考慮，政府應加大基礎研究的比例，加大科研基礎設施的投入強度，緩解各地區在科學研究投入強度上的不均衡，這是我國當前實現產業結構轉型的重要保障。

3.拓寬科學研究經費渠道

科學研究經費主要依靠中央政府撥款，來源渠道單一。地方政府支持科學研究的力度不夠，造成地方，特別是中西部地區的創新能力明顯不足。通過建立全國規范的科技稅收優惠政策，鼓勵地方政府、企事業單位、科研院所和高等院校等對科學研究的間接投入。制定各種科技補助政策，對從事基礎研究和應用研究的項目和人員所取得的科技成果進行補貼和獎勵，鼓勵更多的科技人員投入科學研究工作。

4.建立完整的科學研究投入資金使用績效考評體系

應選擇適當的績效考核方法，設計能夠體現科研項目特點的財政科技投入資金考核指標體系，同時還要具體制定績效考核的工作過程，盡量選擇不相關的第三方機構參與并對政府科學研究投入進行績效考核，提高財政科技資金的使用效益，以達到公平公正的目的[4]。

5.完善科學研究投入的評價監督體系

許多國家都制定了相關法律對科研投入進行規范化和制度化的監督，我國也制定了《科技進步法》，但還需進一步完善[5]。如對政府科學研究投入進行績效審計能夠揭示科學研究投入的效率和效益，增強科學研究管理工作的科學性與公開性，調動政府科學研究投入的帶動效應，提高政府對科技投入資源配置的引導和調控能力。

參考文獻：

[1] 王書玲，王艷，于睿.政府科技投入的國際比較及啟示探究[J].科技管理研究，2010，（5）：24-27.

[2] 戚湧，李千目.科學研究績效評價的理論與方法[M].北京：科學出版社，2009.104-105.

[3] 宋丹.政府研發投入規模的國際比較研究[J].財政研究，2006，（9）：76-77.

[4] 谷新輝.我國財政科技投入與經濟增長的關系分析[J].商業時代，2011，（17）：8-9.

[5] 師萍，安立仁.政府科技投入績效評價與區域創新差異研究[M].北京：中國經濟出版社，2013.238.

（責任編輯：巴紅靜）

五、結論及政策建議

從總體上看，我國經濟增長更多的是靠要素驅動（資金、勞動力等要素），而不是技術進步。說明我國經濟增長方式還沒有完全實現從粗放型向集約型的轉變，在規模收益上，并沒有與投入強度成正比，全國還有16個省（市、自治區）的規模收益并沒有達到高效，絕大多數的情況是規模收益遞減，說明還要在技術層次上有所突破。

1.加大政府科學研究投入規模

我國政府整體研發投入包括科學研究投入在內的規模仍然很小，在規模上還有很大上升空間，而且增速要遠小于GDP增速，科學研究投入占財政科技投入的比重還偏低，應增加政府科學研究支出預算[3]。政府應當規定科學研究投入占財政支出與GDP的法定比例，提高科學研究投入占科技投入的比重，大幅度增加基礎研究的投入。

2.優化政府科學研究投入結構

基礎研究是技術創新的源泉，它代表和反映著一個國家的科技水平，也是一個國家科技、經濟和社會發展的潛力和后勁所在。2012年全國基礎研究經費為498.80億元，占R&D總經費的比重為4.80%，這一比重不僅低于發達國家，也低于發展中國家。因此，從國家科技戰略的長遠發展考慮，政府應加大基礎研究的比例，加大科研基礎設施的投入強度，緩解各地區在科學研究投入強度上的不均衡，這是我國當前實現產業結構轉型的重要保障。

3.拓寬科學研究經費渠道

科學研究經費主要依靠中央政府撥款，來源渠道單一。地方政府支持科學研究的力度不夠，造成地方，特別是中西部地區的創新能力明顯不足。通過建立全國規范的科技稅收優惠政策，鼓勵地方政府、企事業單位、科研院所和高等院校等對科學研究的間接投入。制定各種科技補助政策，對從事基礎研究和應用研究的項目和人員所取得的科技成果進行補貼和獎勵，鼓勵更多的科技人員投入科學研究工作。

4.建立完整的科學研究投入資金使用績效考評體系

應選擇適當的績效考核方法，設計能夠體現科研項目特點的財政科技投入資金考核指標體系，同時還要具體制定績效考核的工作過程，盡量選擇不相關的第三方機構參與并對政府科學研究投入進行績效考核，提高財政科技資金的使用效益，以達到公平公正的目的[4]。

5.完善科學研究投入的評價監督體系

許多國家都制定了相關法律對科研投入進行規范化和制度化的監督，我國也制定了《科技進步法》，但還需進一步完善[5]。如對政府科學研究投入進行績效審計能夠揭示科學研究投入的效率和效益，增強科學研究管理工作的科學性與公開性，調動政府科學研究投入的帶動效應，提高政府對科技投入資源配置的引導和調控能力。

參考文獻：

[1] 王書玲，王艷，于睿.政府科技投入的國際比較及啟示探究[J].科技管理研究，2010，（5）：24-27.

[2] 戚湧，李千目.科學研究績效評價的理論與方法[M].北京：科學出版社，2009.104-105.

[3] 宋丹.政府研發投入規模的國際比較研究[J].財政研究，2006，（9）：76-77.

[4] 谷新輝.我國財政科技投入與經濟增長的關系分析[J].商業時代，2011，（17）：8-9.

[5] 師萍，安立仁.政府科技投入績效評價與區域創新差異研究[M].北京：中國經濟出版社，2013.238.

（責任編輯：巴紅靜）

五、結論及政策建議

從總體上看，我國經濟增長更多的是靠要素驅動（資金、勞動力等要素），而不是技術進步。說明我國經濟增長方式還沒有完全實現從粗放型向集約型的轉變，在規模收益上，并沒有與投入強度成正比，全國還有16個省（市、自治區）的規模收益并沒有達到高效，絕大多數的情況是規模收益遞減，說明還要在技術層次上有所突破。

1.加大政府科學研究投入規模

我國政府整體研發投入包括科學研究投入在內的規模仍然很小，在規模上還有很大上升空間，而且增速要遠小于GDP增速，科學研究投入占財政科技投入的比重還偏低，應增加政府科學研究支出預算[3]。政府應當規定科學研究投入占財政支出與GDP的法定比例，提高科學研究投入占科技投入的比重，大幅度增加基礎研究的投入。

2.優化政府科學研究投入結構

基礎研究是技術創新的源泉，它代表和反映著一個國家的科技水平，也是一個國家科技、經濟和社會發展的潛力和后勁所在。2012年全國基礎研究經費為498.80億元，占R&D總經費的比重為4.80%，這一比重不僅低于發達國家，也低于發展中國家。因此，從國家科技戰略的長遠發展考慮，政府應加大基礎研究的比例，加大科研基礎設施的投入強度，緩解各地區在科學研究投入強度上的不均衡，這是我國當前實現產業結構轉型的重要保障。

3.拓寬科學研究經費渠道

科學研究經費主要依靠中央政府撥款，來源渠道單一。地方政府支持科學研究的力度不夠，造成地方，特別是中西部地區的創新能力明顯不足。通過建立全國規范的科技稅收優惠政策，鼓勵地方政府、企事業單位、科研院所和高等院校等對科學研究的間接投入。制定各種科技補助政策，對從事基礎研究和應用研究的項目和人員所取得的科技成果進行補貼和獎勵，鼓勵更多的科技人員投入科學研究工作。

4.建立完整的科學研究投入資金使用績效考評體系

應選擇適當的績效考核方法，設計能夠體現科研項目特點的財政科技投入資金考核指標體系，同時還要具體制定績效考核的工作過程，盡量選擇不相關的第三方機構參與并對政府科學研究投入進行績效考核，提高財政科技資金的使用效益，以達到公平公正的目的[4]。

5.完善科學研究投入的評價監督體系

許多國家都制定了相關法律對科研投入進行規范化和制度化的監督，我國也制定了《科技進步法》，但還需進一步完善[5]。如對政府科學研究投入進行績效審計能夠揭示科學研究投入的效率和效益，增強科學研究管理工作的科學性與公開性，調動政府科學研究投入的帶動效應，提高政府對科技投入資源配置的引導和調控能力。

參考文獻：

[1] 王書玲，王艷，于睿.政府科技投入的國際比較及啟示探究[J].科技管理研究，2010，（5）：24-27.

[2] 戚湧，李千目.科學研究績效評價的理論與方法[M].北京：科學出版社，2009.104-105.

[3] 宋丹.政府研發投入規模的國際比較研究[J].財政研究，2006，（9）：76-77.

[4] 谷新輝.我國財政科技投入與經濟增長的關系分析[J].商業時代，2011，（17）：8-9.

[5] 師萍，安立仁.政府科技投入績效評價與區域創新差異研究[M].北京：中國經濟出版社，2013.238.

（責任編輯：巴紅靜）