關于政策性銀行改革及其相關的幾個問題

陳蓮

2014年4月，國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行先后迎來成立20周年紀念日，深化政策性銀行改革也在此時被提上日程。黨的十八屆三中全會提出“推進政策性金融機構改革”，今年的《政府工作報告》則提出“實施政策性金融機構改革”。由“推進”到“實施”，預示著此輪政策性銀行改革已然上路。尤以4月3日國開行宣布成立獨立的住宅金融事業部，成為政策性銀行改革的破題之舉，并為下一步深化改革打開了思路。2014年無疑成為中國政策性金融機構改革的分水嶺。

職能定位不斷調整 多重藩籬制約發展

從1994年成立至今，政策性金融機構在支持國家經濟建設和社會事業發展、實現國民經濟平穩較快增長等方面發揮了不可替代的作用。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，政策性金融的發展面臨著新的挑戰。由于總體規模偏小，政策性金融尚無法滿足“三農”、小微企業、扶貧、助學等薄弱領域和環節的需求；同時，公司治理不完善、資源來源不足、風險約束機制缺失等，重重藩籬直接制約著政策性銀行的可持續發展。

職能定位歷經多次調整

1994年，政策性銀行應運而生，一方面是為我國經濟改革轉軌服務，更重要的是使當時的四大國有專業銀行能夠擺脫政策性貸款業務轉向商業性銀行。在承擔了增強宏觀調控、實現政府發展戰略目標等多重使命后，政策性銀行隨著國家經濟結構的發展和經營環境的變化，20年來主要承擔的任務也在發生變化，相關業務經歷著進入、退出的多次輪回。如農發行的職能定位在20年中就經歷了“幾收幾放”。成立之初，農發行的主要職能是籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付。1998年，農發行不再擔負農業開發、扶貧等專項貸款的任務，只限制在糧棉油收購、調銷、儲備貸款業務。2004年，國務院常務會議再次把農發行職能定位拓展到全方位支持新農村建設，業務范圍也延伸到農村流通體系建設、產業化龍頭企業以及其他涉農企業信貸領域，比如糖料、絲類、麻類、林業、中藥材、園藝等。到2007年，農發行又陸續開辦了農村基礎設施建設、農業綜合開發、縣域城鎮建設貸款，進而在2010年推出了新農村建設貸款。

資金來源面臨嚴峻挑戰

一般政策性銀行的資金來源主要包括幾個方面，即財政融資、向中央銀行借款、發行金融債券、境外籌資、業務范圍內開戶單位的存款等。但在我國，政策性銀行籌資方式比較單一，除財政融資外，國開行和進出口銀行的資金來源主要是發行金融債，農發行除發行金融債外還可通過央行再貸款進行融資。從目前的情況來看，上述資金來源均遭遇挑戰。

三家政策性銀行成立之時，其資本金全部由財政撥付。財政部1997年發布的《國家政策性銀行財務管理規定》明確指出，政策性銀行資本金由中央財政分年核撥、稅收返還、歷年提留的盈余公積或資本公積轉增等組成。近年來，隨著政策性銀行業務規模不斷擴大，財政撥款的壓力迅速提高。同時，由于財政收支緊張的局面一時難以出現較大改觀，財政對政策性銀行撥款額度難以有較大的回升。

在中央財政撥款難以回升、央行再貸款逐年遞減的情況下，發行金融債與吸收存款等市場融資行為即自籌資金已經成為政策性銀行的主要融資渠道。農發行提供的數據顯示，2013年與2004年相比，資金自給率由16%提高到88.4%。在市場融資渠道中，政策性銀行高度依賴發債。如農發行自籌資金來源以市場化發債為主，各項存款為輔。國開行更被業界稱為“債券銀行”。公開數據顯示，該行現券交割量連續4年蟬聯本幣市場第1名。

發行金融債需要政策性銀行按照市場規則，根據自身經營業績和政府提供的信用支持，從金融市場融通資金。但金融債也并非是穩定和低成本的資金來源，特別是近期隨著銀行間市場資金面流動性收縮，政策性銀行發債成本攀高，甚至引致收益成本出現倒掛的可能。

在發債受阻的情況下，增加存款被寄予期望。近兩年來，已有政策性銀行不斷加大力度組織低成本存款，特別是將進一步加強財政性存款的組織工作作為一項重要任務。在加大存款工作的同時，盤活貸款存量、提高中長期貸款周轉率也被著重強調。然而，由于政策性銀行貸款對象多是期限較長的基礎產業、基礎設施和支柱產業的建設項目，盤活存量貸款存在不小難度。

風險補償機制依然缺失

政策性銀行是我國金融體系的重要組成部分，在配合國家宏觀經濟政策實施過程中擔負著特殊責任。由于政策性銀行在資金來源和運用方面具有不同于商業銀行的獨特性，決定了其在積極支持國家實現宏觀目標的同時也積聚了相當的信貸風險。相關數據顯示，2004年，農發行等政策性銀行不良貸款率曾一度超過10%。完善的風險管理體制及補償機制由此成了銀行機構控制信貸風險的根本保證。這些風險補償機制包括資本金的補充、風險準備金的提取與核銷、價格補償等多個方面。然而，根據1994年頒布的《中國進出口銀行章程》和《中國農業發展銀行章程》的規定，兩家銀行資本金分別為200億元和50億元，且自成立以來一直沒有補充資本金。

與此同時，有研究機構統計，截至2013年底，國開行、進出口銀行、農發行3家銀行的債券余額已經以萬億元為單位。按照2013年1月1日起施行的資本管理新規，我國大型銀行和中小型銀行的資本充足率監管要求分別為11.5%和10.5%。相比而言，政策性銀行資本充足率低、負債規模高，顯然已不成比例。

資本金嚴重不足，風險補償機制不健全，不僅導致政策性銀行業務規模無法做大，也降低了政策性銀行自身抵御風險的能力。從業務范圍來看，政策性銀行部分信貸投放對象一方面具有公益性、社會效益高的特點；另一方面也伴有非盈利性、大額性、逆經濟周期性等特征。如農發行自成立來，國務院對其業務范圍進行多次調整，截至2013年，其業務主要包括糧棉油貸款、農業基礎設施貸款以及扶貧開發貸款等幾個方面。這部分政策性貸款風險明顯高于一般商業貸款，難以按一般貸款管理辦法來處置發生的風險，而且單靠政策性銀行自身的微利積累，補償損失存在困難。據了解，農發行2013年末貸款余額達到2.5億元，比2004年末增長2.5倍，因此風險補償機制亟待加強。endprint

逆周期改革期亟需外部配套改革起航

在走過20個發展年頭后，政策性銀行迎來了改革的分水嶺。20年的發展之路讓發展壯大的政策性銀行深知，改革決定出路。回顧20年發展軌跡，政策性銀行從建立伊始，就在應對體制缺陷、協調政府與市場在金融資源配置中的關系、提高整體金融運行效率等方面被寄予厚望。黨的十八屆三中全會提出“推進政策性金融機構改革”，李克強總理在今年《政府工作報告》中提出，要“實施政策性金融機構改革”。在經濟增長進入“換檔期”之際，政策性銀行改革的“鼓聲”再次敲響。站在又一個20年的起點上，政策性銀行將向何處去，在政策性銀行內部改革初見成效的基礎上，能否借此“東風”推進內外配套改革，這些問題需要一一得到解答。

逆周期改革具重大意義

眾所周知，此輪改革的復雜性遠超過以往任何時候——資金來源有限、風險補償機制不健全、業務范圍受制約等多重藩籬不僅增加了改革的難度，也讓“出路”變得更加模糊。毫無疑問，在利率市場化加速、同業競爭加劇的大背景下，政策性銀行如何破除重重藩籬，找到可持續發展的路徑，最大限度地實現政策性銀行的職能，考驗著改革者的決心和智慧。同樣，與以往任何一次改革相比，此輪政策性銀行的改革都有很大的不同。十八屆三中全會首次明確提出，全面深化改革要使市場在資源配置中起決定性作用，同時又強調要深化政策性銀行改革。在這種看似“兩難”的背景下，如何把握政策性銀行改革的方向和力度，無疑又是一個考驗。尤其是在目前，在我國經濟增長速度換擋期以及結構調整陣痛期，發揮政策性金融的逆經濟周期調控功能的重要性更加凸顯。

需要注意的是，常規情況下，市場機制基本都是順周期調控的。逆周期背景下的調控，政策性金融更能發揮積極作用。通過發揮政策性金融的獨特優勢，有效彌補市場機制不足，支持熨平經濟周期波動，具有重要的現實意義。 監管層也多次在公開場合肯定政策性金融在服務實體經濟中的獨特作用。銀監會副主席閻慶民就曾表示：“發揮好政府的作用，政策性金融是個重要抓手。”其核心就是要“繼續推動完善政策性金融功能”。

推動外部配套改革起航

改革方向是“建成現代政策性金融機構”，而這個“現代”，就是“職能清晰、有明確的政策任務，同時有健全的內部治理和外部激勵、約束框架以及較好的風控能力。”也就是說，改革的目標是要不斷強化其政策性金融功能，但運作方式應該是規范的市場化、商業化方式。

有鑒于此，應盡快出臺政策，在尊重各家政策性銀行既有發展歷史的前提下，突出政策性業務主體地位，確定政策性業務規模占比的最低要求，通過以清單方式列明政策性業務范圍并保持動態調整，切實發揮政策性金融拾遺補缺、引領催化的作用。除此之外，要完善資本金補充等財稅扶持政策和有關貨幣扶持政策，完善外部激勵約束機制，加快法制建設。盡管現在看來，不論是外部還是內部的改革工作依然任重道遠，但即將進行的改革無疑將使政策性銀行經營管理的體制機制發生根本性變革。從幾家政策性銀行今年的工作重點也不難看出，改革已箭在弦上。他們在大練“內功”的同時，積極為外部配套改革的推進創造條件，以此推動政策性銀行改革再度起航。

加快步伐破除多重藩籬

由于政策性金融機構特殊的服務對象和業務領域，要求其有穩定的、低成本的資金來源渠道，考慮到在現有資金來源待擴展的情況下，加強資金計劃管理成為部分政策性銀行今年的一項主要任務。具體來說，為應對資金市場波動和利率市場化改革帶來的挑戰，政策性銀行今年將更加強調“保證支持重點，引導資源配置，提高運營效率”的工作安排。同時，政策性銀行還應積極拓展多元化籌資渠道，通過境外籌資、資產證券化、創新債券品種等方式，不斷拓寬資金來源渠道，在切實提高可持續發展能力的同時，保持資產的良性循環。

要破除改革藩籬，除需要政策性銀行自身努力外，還需要國家的支持。一方面，應建立與政策性銀行信貸資產風險程度相適應的資金補償機制和風險防范措施，不斷改善政策性銀行的資金來源結構，增加財政性資金來源的比重，降低政策性銀行的融資成本。建議國家財政可以專項資金的形式給予政策性銀行資金，由政策性銀行負責發放、管理和回收。另一方面，應盡快建立資本金補償機制，繼續通過稅收減免和返還等形式，補充政策性銀行的資本金，使政策性銀行資本充足率保持在合理水平。

（作者單位：江蘇淮安農村商業銀行）

責任編輯：楊再梅endprint