冷戰(zhàn)后美國的里海—中亞能源政策

徐孝明

[摘 要]為確保里海——中亞能源進(jìn)入國際市場及其能源安全，削弱俄羅斯在該地區(qū)的壟斷性影響，美國在冷戰(zhàn)后通過投資開發(fā)、建設(shè)多元化油氣管道和支持劃分里海主權(quán)的方式參與到對中亞能源的博弈中。但是由于各種因素的掣肘和自身實(shí)力有限，美國的戰(zhàn)略目標(biāo)并不能完全實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]美國；能源；里海；管道；外交

里海——中亞地區(qū)（1）擁有豐富的石油天然氣資源，能在一定程度上滿足日益增加的全球能源需求缺口，對平衡全球能源格局起著重要的作用。首先，里海油氣資源對各國實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)口多元化具有重要意義；其次，在原有油氣儲備基本瓜分的情況下，它為像中國等后來者提供了獲取能源的重要平臺；再次，由于它地處歐亞大陸接合部以及波斯灣與伏爾加-烏拉爾及西伯利亞等世界最大油氣產(chǎn)區(qū)之間的“石油心臟地帶”，具有位于“世界島”中心位置的戰(zhàn)略意義。蘇聯(lián)解體后，美、俄等地緣政治大國均卷入了對該地區(qū)的能源爭奪。美國的里海能源外交包括以下方面。

一、獲取能源勘探開發(fā)合同

盡管美國從里海——中亞直接進(jìn)口的能源非常有限，但其意在遏制俄羅斯的傳統(tǒng)壟斷地位。布熱津斯基指出：“里海石油非同小可，它關(guān)系到原蘇聯(lián)各共和國能否不可逆轉(zhuǎn)地脫離俄羅斯之大問題，任何一個國家都不應(yīng)該壟斷里海石油的出口”；“美國的首要利益是幫助確保沒有任何一個國家單獨(dú)控制這一地緣政治空間，保證全世界都不受阻礙地在財(cái)政上和經(jīng)濟(jì)上進(jìn)入該地區(qū)”；美國“必須反對俄羅斯為壟斷進(jìn)入該地區(qū)的途徑而作努力，因?yàn)檫@不利于這一地區(qū)的穩(wěn)定”。[1]198因此，美國的國際能源政策往往具有雙重性，既服務(wù)于滿足國內(nèi)能源需求，又服務(wù)于國家外交目標(biāo)。

里海國家剛剛獨(dú)立，美國政府就迅速與所有國家簽訂了雙邊貿(mào)易和投資協(xié)定，為美國的能源企業(yè)從事能源開發(fā)提供了法律保障。1992年10月，布什總統(tǒng)簽署“自由促進(jìn)法案”，向中亞國家在內(nèi)的獨(dú)聯(lián)體國家提供援助。第二年，美國的切夫隆石油公司即與哈薩克斯坦政府簽署一份為期40年的長期協(xié)議，聯(lián)合開發(fā)田吉茲大油田。這是國際石油公司角逐里海能源的開始。1994年，美國公司和其他西方能源公司與阿塞拜疆成立合資公司，聯(lián)合開發(fā)該國最大的阿澤里—奇拉格—久涅利油區(qū)。美國的優(yōu)尼科公司和埃森美孚公司亦曾與土庫曼斯坦簽訂勘探開發(fā)油氣協(xié)議，但它們“最終沒有足夠的時間等到開采石油的那天而選擇放棄”。美國公司還因?yàn)闉跗潉e克斯坦“拒絕改革”而選擇了離開。

1997年7月，時任副國務(wù)卿塔爾博特將美國中亞政策的目標(biāo)概括為促進(jìn)民主、建立市場經(jīng)濟(jì)，保證中亞各國內(nèi)部及中亞各國間的和平與合作。1999年3月美國通過《絲綢之路戰(zhàn)略法》，規(guī)定美國支持中亞和南高加索國家的政治、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立并促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作與和解，對邊境管理、人道主義危機(jī)、自由市場經(jīng)濟(jì)和相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)等提供特別援助。克林頓政府為其中亞政策確定了四個目標(biāo)：（1）民主化；（2）市場導(dǎo)向改革；（3）與西方政治軍事機(jī)構(gòu)整合；（4）在不擴(kuò)散、反恐、禁毒問題上實(shí)行負(fù)責(zé)任的安全政策。[2]32

目前美國的能源勘探開采活動主要集中在哈薩克斯坦和阿塞拜疆的里海沿岸地區(qū)，兩國除庫姆科爾油田由俄羅斯的盧克石油公司和中國石油天氣總公司以各自50%股份的形式合作開采外，其它油田被以美國為首的西方能源巨頭所控制。

美國能源企業(yè)與里海國家能源合作方式主要有：聯(lián)合經(jīng)營、許可證協(xié)議、產(chǎn)品分成協(xié)議等。到2000年，美國的埃克森-美孚、切夫隆等石油公司在中亞地區(qū)的，投資額高達(dá)300億美元，穩(wěn)居第一位，其中切夫隆一家公司就控制了該地區(qū)的全部油氣儲量的11%[3]144。

最初東道國大多采納聯(lián)合經(jīng)營方式，“現(xiàn)在各石油生產(chǎn)國也變得更加精明：他們己經(jīng)很少與外國石油公司成立合資企業(yè)，而更愿意簽訂石油產(chǎn)品分成合同。”[4]16哈薩克斯坦開始提高它在能源開發(fā)中的股份或分成利潤，還要求公司重大決定達(dá)81%票數(shù)條件下決定財(cái)政、經(jīng)濟(jì)問題，從而保留了對重大問題的決定權(quán)。2005年，哈薩克斯坦政府強(qiáng)行回購了8.33%卡沙干油田的股份。盡管如此，美國公司仍是擁有最多股份的外國集團(tuán)公司，參與開發(fā)的大都是探明儲量大油藏豐富的世界級油氣田，其產(chǎn)品分成時間長，份額油數(shù)量巨大的合同將給美國能源企業(yè)帶來豐厚的利潤。

二、推動俄羅斯控制外的油氣管道建設(shè)

豐富的油氣為大國爭奪里海——中亞地區(qū)增加了能源難度。由于身處歐亞內(nèi)陸，里海油氣運(yùn)輸必須通過管道輸往世界市場，而原有的管道必須經(jīng)過俄羅斯，運(yùn)輸能力有限且年久失修，加上俄羅斯對中亞國家油氣出口實(shí)行數(shù)量限制，并征收高額的過境費(fèi)。修建不受俄羅斯控制的油氣管道就成為里海產(chǎn)油國、歐盟和美國等國家的共識。為了控制中亞能源及收獲相關(guān)利益，俄與西方為管道建設(shè)展開了博弈，提出了北、西、南和東等多種方案，形成了管道政治。

對于俄羅斯而言，中亞是其南部邊界的安全屏障，控制中亞油氣流向?qū)⒓訌?qiáng)獨(dú)聯(lián)體的向心力，在與西方的競爭中獲得一張王牌。因此，俄美雙方圍繞里海能源展開了一番博弈，而爭奪油氣管道控制權(quán)的走向成為焦點(diǎn)。

美國負(fù)責(zé)歐亞事務(wù)官員赫斯林明確表示：“美國不能承擔(dān)讓俄羅斯和伊朗主導(dǎo)里海能源資源的代價，這將讓它們在該地區(qū)甚至歐洲都具有顯著的政治影響力……日益明顯的趨勢是，里海地區(qū)不僅是西方能源安全的一個關(guān)鍵組成部分，同樣是歐亞、亞洲和中東權(quán)力平衡的一個重要支點(diǎn)……美國必須盡快行動起來，促進(jìn)一個全面獨(dú)立、繁榮和安全的南高加索和中亞的出現(xiàn)，并確保它們與強(qiáng)大的鄰國維持和平關(guān)系，并與西方建立起強(qiáng)勁的關(guān)系，這是美國的戰(zhàn)略利益。”[5]

實(shí)現(xiàn)能源管道運(yùn)輸多樣化，對油氣生產(chǎn)國來說可防止俄對其能源出口的限制和在過境費(fèi)上任意抬價，保障其經(jīng)濟(jì)利益；對美國來說，可削弱俄羅斯操控國際石油市場的能力，削弱其在該地區(qū)的壓倒性影響，防止俄羅斯帝國死灰復(fù)燃；在經(jīng)濟(jì)上則能通過能源投資、運(yùn)輸和銷售，把里海地區(qū)整合到美國主導(dǎo)的世界經(jīng)濟(jì)和油氣供給體系中，提升美國在該地區(qū)的地緣主導(dǎo)權(quán)。因此，管道多元化是涉及消費(fèi)國和出口國的能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國家安全的重大戰(zhàn)略問題。

南線方案在美國的強(qiáng)烈反對下而束之高閣。美國認(rèn)為該管線的建設(shè)不符合美國孤立伊朗的戰(zhàn)略，而且它將妨礙西向管道的建設(shè)，此外，因?yàn)椴ㄋ篂骋呀?jīng)是一個非常擁擠且極不安全的能源通道，讓更多的能源資源通過波斯灣毫無意義。因此，最初的管線走向就集中在俄羅斯的北線和美國的西線之爭了。

1994年，俄羅斯因土耳其限制通過博斯普魯斯海峽的大型油輪數(shù)量而成為最大受害者。從1996年開始，它開始調(diào)整對西方的政策，竭力建立北上的管線，利用并擴(kuò)建俄境內(nèi)現(xiàn)有的油氣管線，以保持乃至強(qiáng)化對里海能源出口的控制，進(jìn)而擴(kuò)大在該地區(qū)的戰(zhàn)略影響。

俄首先擴(kuò)建了現(xiàn)有的阿特勞—薩馬拉管道的運(yùn)輸能力，同時興建了兩條新管道：“巴新線”（1997年開通）自阿塞拜疆首都巴庫經(jīng)北高加索地區(qū)繞開車臣抵達(dá)俄黑海新羅西斯克港口；另一條管道是從哈薩克斯坦的田吉茲大油田到新羅西斯克港，全長1585公里，完全建成輸油能力將達(dá)134萬桶/天。該項(xiàng)目的主要問題在于將使博斯普魯斯海峽更為擁擠。

俄羅斯還努力建設(shè)繞過土耳其通往巴爾干的石油運(yùn)輸管線，它把保加利亞、希臘、馬其頓和阿爾巴尼亞連接起來，每年輸送3000萬噸石油。2001年，俄羅斯還與中亞國家簽訂“歐亞能源聯(lián)盟”。西方認(rèn)為，俄羅斯在中亞的帝國主義有重生的跡象；擔(dān)心俄羅斯和西方可能再一次在中亞發(fā)生碰撞。[6]42

美國則竭力促成被稱為“歐亞走廊”的東西向管道的建設(shè)。美國宣稱此舉既可以提高世界的能源安全，又可以有效保證中亞與高加索國家的政治獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是打破俄羅斯對該地區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)壟斷和政治控制的有效手段。為使“歐亞走廊”更具吸引力，克林頓政府要求土耳其采取各種措施，同時鼓勵該地區(qū)成立國家間工作小組，通過多邊談判的方式加強(qiáng)合作，從而使通往歐洲的東西方向這一歐亞走廊更具商業(yè)價值。

1999年11月，在美國的推動下，連接巴庫、第比利斯和杰伊漢的“巴杰管道”（BTC）協(xié)議得以簽署，克林頓總統(tǒng)親自出席了簽約儀式。為緩解資金問題，美國還協(xié)調(diào)世界銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行向這條“世界上最具政治意義的管線”提供貸款。布什總統(tǒng)則為管道開工寫了賀信，闡釋了其意義。他說，巴杰管道是新東西能源走廊的中心組成部分，將帶來諸多長期利益，包括為該地區(qū)吸引新投資，提高全球能源安全，加強(qiáng)里海盆地國家的主權(quán)和獨(dú)立，以及支持這些國家的經(jīng)濟(jì)合作和融入全球經(jīng)濟(jì)。2005年，項(xiàng)目竣工時共耗資36億美元。

在美國看來，盡管巴杰管道存在諸多缺陷，其巨大的政治和經(jīng)濟(jì)效益是顯而易見的：第一、它使西方（尤其土耳其）無論從能源安全還是經(jīng)濟(jì)利益都將獲益；第二、它是第一條繞過俄羅斯直接對歐洲大規(guī)模出口石油的管線，打破了俄國對獨(dú)聯(lián)體能源進(jìn)入國際市場的壟斷，削弱了它在該地區(qū)的主導(dǎo)作用和外交籌碼；第三、使美國能源企業(yè)增加了新的能源外運(yùn)途徑，獲得大量利潤；第四、它把阿塞拜疆、格魯吉亞和土耳其連在了一起，從經(jīng)濟(jì)上把這塊區(qū)域納入了美國主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系，強(qiáng)化了中亞國家與西方經(jīng)濟(jì)整合的深度，并將逐漸深化對西方國家的認(rèn)同；第五、加強(qiáng)新獨(dú)立國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，進(jìn)而鞏固它們的主權(quán)。隨著哈薩克斯坦從阿克套到巴庫的跨里海管道貫通巴杰線后，擴(kuò)容后的管道實(shí)現(xiàn)了盈利，其經(jīng)濟(jì)價值也得到保證。

西向較次要的一條管道是連接阿塞拜疆的巴庫和格魯吉亞黑海港口蘇普薩的“巴蘇線”（1997年4月運(yùn)營）。此外，還有一條與巴杰油管平行的南高加索天然氣管道（BTE），主要輸送阿塞拜疆的天然氣，目的地是歐洲，在埃爾祖魯姆與土耳其的管道實(shí)現(xiàn)了對接。這兩條管道是對巴杰線運(yùn)力的進(jìn)一步補(bǔ)充。

與巴杰線具有同樣戰(zhàn)略意義，連接土庫曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦繞過伊朗的南部天然氣管線（TAP）項(xiàng)目在阿富汗塔利班政權(quán)垮臺后也取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。它由美國優(yōu)尼科公司聯(lián)合韓國、沙特和巴基斯坦國家的石油公司聯(lián)合出資籌建。2002年，美國協(xié)調(diào)三國簽署協(xié)議，這為印度、巴基斯坦等南亞國家利用里海——中亞能源提供了條件。布什政府第二任期時，又推出“大中亞計(jì)劃”，試圖將南亞與中亞通過能源整合為區(qū)域發(fā)展聯(lián)盟，中亞的能源成為這些外交設(shè)想的粘合劑。

隨著2006年5月哈薩克斯坦西部油田至中國石油線路的貫通，以及土庫曼斯坦經(jīng)烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦到中國的天然氣管道建成，數(shù)條非由俄羅斯控制的油氣管道已經(jīng)開通，由俄美主導(dǎo)，歐盟、中國、土耳其和中亞產(chǎn)油國等國家參與的里海——中亞能源地緣政治格局大體形成。

三、支持里海國家關(guān)于里海法律地位的立場

里海的法律地位源自1921年和1940年蘇聯(lián)和伊朗簽署的《蘇伊友好合作條約》和《里海貿(mào)易和航運(yùn)條約》，條約確定了雙方在里海的捕魚、貿(mào)易和航行及共同管理權(quán)，規(guī)定里海為蘇伊兩國“共同擁有的水體”，但未涉及里海主權(quán)劃分問題。[7]124

蘇聯(lián)的解體使里海沿岸國家變成五國，大量油氣田的發(fā)現(xiàn)，給里海各國權(quán)益的劃分帶來了復(fù)雜因素，爭論的焦點(diǎn)在于里海究竟是湖還是海，因?yàn)槔锖７傻匚坏拇_定決定著沿岸國家油氣資源的數(shù)量。俄羅斯、伊朗因其所屬里海海域的油氣資源相對較少，聲稱里海是湖，則根據(jù)國際法其資源應(yīng)由沿岸各國共同分享，共同開發(fā)，其他各國未經(jīng)成員國同意不得開發(fā)。

而哈薩克、阿塞拜疆和土庫曼斯坦堅(jiān)持里海是內(nèi)陸海，應(yīng)根據(jù)聯(lián)合國海洋法劃分后各國擁有自己的專屬水域，可自行開發(fā)。1993年以前，俄、伊態(tài)度堅(jiān)決，但哈、阿、土三國各行其是，未等簽約就分別與外國大公司簽訂了大規(guī)模油氣開發(fā)合同。俄迫于形勢，開始調(diào)整立場，于1996年提出將各國領(lǐng)海從10海里擴(kuò)大到45海里，以遠(yuǎn)部分暫不明確劃分。此后在里海中央地區(qū)海底礦區(qū)所有權(quán)問題上與哈、阿、土又起爭執(zhí)。

美國明確支持哈、阿、土的立場，表示不劃分里海，沿岸國家就不可能得到外國投資。美國打算與每一個里海沿岸國家單獨(dú)談判油氣開發(fā)，而不是與五國一起討論投資項(xiàng)目，美還向哈、阿、土三國提出美國擬定的劃界建議，被三國采納。[8]45面對現(xiàn)實(shí)，俄羅斯首先與哈國單獨(dú)談判里海劃分問題，同意了哈的提案，于1998年7月6日簽署了按中心線劃分里海北部海底的協(xié)議。2001年，俄與阿、哈開始根據(jù)“共享水體劃分海底”的原則并以經(jīng)過修改的中央線來劃分其所屬里海海底部分。伊朗堅(jiān)決拒絕俄哈的劃分模式，因?yàn)閾?jù)此它將只能得到13.6%的海域，而土庫曼將得到18%、俄羅斯19%、阿塞拜疆21%、哈薩克28.4%。[9]164但是，伊朗的“共管”或“等分”方案也遭到了反對。為了捍衛(wèi)自己的立場，2001年7月，伊朗甚至出動海軍威脅阿塞拜疆與外國石油公司的聯(lián)合考察船停止對里海海域進(jìn)行勘探。美國對此進(jìn)行了干預(yù)，稱此行為是“挑釁性的”。為了能夠開發(fā)里海資源，土庫曼斯坦和阿塞拜疆在1998年發(fā)表宣言，同意沿中央線劃分兩國所屬里海海底部分，但雙方在確定中央線位置時出現(xiàn)分歧，土與阿、哈、俄三國的立場截然不同。

2002年4月，首屆里海國家首腦會議在土庫曼斯坦首都阿什哈巴德舉行，雖然五國同意就里海問題繼續(xù)保持接觸，避免使用武力，以和平手段解決分歧，但終因分歧太大，未能取得實(shí)質(zhì)性的成果。俄主張?jiān)谖鍑鴽]有達(dá)成最終協(xié)議前，以雙邊談判為基礎(chǔ)，分階段逐步解決里海問題。同年5月和9月，俄分別與哈、阿簽署了里海劃界協(xié)議。這有利于里海北部油氣資源的開發(fā)，也為其他國家解決里海劃界問題提供了參考。就俄、伊而言，由于對里海能源的需求并不急迫，而不急于解決里海的法律地位，最初試圖利用該問題阻礙西方對該地區(qū)的能源投資，作為與西方博弈的重要籌碼。但是隨著其他國家聯(lián)合勘探與開發(fā)里海的穩(wěn)定進(jìn)行，俄羅斯開始主動參與里海劃界問題的解決，更好地維護(hù)了國家利益。

冷戰(zhàn)后美國在中亞積極推動了能源外交。能源既是美國里海——中亞政策的目標(biāo)，也是它實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的手段。美國的中亞戰(zhàn)略目標(biāo)是，從能源開發(fā)中獲取利益，削弱俄羅斯對里海地區(qū)的主導(dǎo)地位。為此，美國采取了獲取開采合同、推動建設(shè)新管道和支持里海為內(nèi)陸海等方式開展能源外交。然而，由于各種因素的掣肘，美國戰(zhàn)略目標(biāo)并不能完全如愿。未來美國在中亞外交目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度主要取決于與俄羅斯、中國等大國的合作或博弈。

注釋

（1）里海——中亞地區(qū)共有八個國家，分別是南高加索三國阿塞拜疆、格魯吉亞、亞美尼亞和中亞五國哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦。中亞豐富的油氣資源主要分布在四個國家，其中哈國的石油、天然氣均十分豐富，阿國石油豐富，烏、土的天然氣在世界能源格局中有重要地位。文中“里海國家”或“中亞國家”均指里海——中亞能源國家。

參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：本文是廣東省學(xué)科共建項(xiàng)目“80年代以來美國石油安全政策研究”（批準(zhǔn)號：GD12XLS06）的階段性成果。