農業灌區改革中的水權管理探討

李太山

摘要：針對目前多數灌區供水體制管理中存在的問題，圍繞水權探討改革措施。指出模糊水權是灌區用水的制約因素，概述灌區水權改革歷程，分析水管理部門、灌區管理機構和用水戶的關系，提出應保障灌區用水轉讓權、明晰水權與灌區資產權利關系，為灌區供水體制管理改革提供參考。

關鍵詞：農業灌區；供水體制；改革；水權管理；探討

中圖分類號：S274 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2014）06-0085-02

目前，我國農業用水量約占總用水量的65%，而灌溉用水是農業用水的主體。當前多數灌區存在設施老化失修嚴重、效益衰減、用水浪費嚴重、經費缺口越來越大等現象，必須進行農業灌區供水體制管理改革，運用“水權、水價、水市場”治水新思路，促進灌區節水增效。

1 灌區用水制約因素

產權可以劃分為使用權、收益權和轉讓權3項權利。灌區用水權的特點是：使用權和收益權屬于灌區農戶，主要定向用于灌溉，不具有轉讓權。灌區沒有形成完整的產權形式，產權主體不明，即所謂的模糊水權問題。

水權模糊帶來的第一個問題是：資源利用處于半開放狀態，浪費嚴重，效益低下。一方面，灌區受外部約束較弱，數量主要受制于自然因素，多來多用、少來少用，特別是處于上游的地區往往超量引水，這使得灌區用水開放利用的風險較高。另一方面，灌區有一些制度安排，如收費、定額分水、外部投資改造等，可避免灌區用水完全處于開放狀態。但綜合來看，灌區用水的外部影響還是很高，灌區用水行為不能反映生產成本、稀缺成本和外部成本。

水權模糊引發的第二個問題是：資源利用和資源保護的投資激勵缺乏。產權中的收益權規定了產權主體獲取與其努力相應的收益的權利，水資源的收益權不能明確界定和有效實施，行為主體就缺乏投資水資源的更有效利用和保護的激勵。這導致灌區主要靠國家投資，財政補貼包袱沉重而不可持續，造成目前灌區設施普遍老化失修、資金欠債累累的局面。

水權模糊導致的第三個問題是：資源利用的配置效益不高，社會收益水平降低。由于產權主體不明，水權不能轉讓，水資源不能由低價值領域流向高價值領域，影響了全社會總收益的提高，實際上是資源配置扭曲。

總之，灌區水權模糊阻礙了資本的投入、新技術的引進和制度的創新，是造成當前灌區困境的重要因素。

2 灌區水權改革歷程

水權變遷的歷史軌跡是從開放利用到共有產權，排他性不斷增強，其中最強的是私有產權。這是一個水權不斷界定的過程。我國的水資源已經從完全的開放利用走向了共有產權。

水資源的共有產權有多種形式。根據產權行使主體，可相對劃分為：國有水權、流域水權、區域水權和集體水權。目前以流域水權和區域水權為主。

灌區用水從半開放利用到集體水權行使，這是水權變遷的基本方向。灌區水權成為集體水權的含義是：賦予灌區更為明確的使用權和收益權，并允許適度的轉讓，且能夠得到切實保障。

產權界定降低了水權模糊度，從而帶來收益；但是產權的界定還需要付出成本，如果這種成本大于收益，容忍一定程度的水權模糊反而是合理的。因此，并非水權越清晰越好，而是要和一定的社會環境、技術水平和制度條件相適應。

由于水資源日益稀缺，目前在不少地方，從流域或區域水權進一步界定集體水權的收益要大于成本。界定集體水權的技術條件已經具備，目前主要的障礙是認識水平和制度保障建立。但所謂建立灌區的集體水權，也只是漸進地提高灌區用水的排他性，集體水權仍然是“殘缺”的，更高一級的管理部門仍具有一定的管理權限。

3 水管理部門、灌區管理機構和用水戶關系

地方水行政主管部門是流域或區域水權的公共管理機構，對轄區內的水資源進行權屬管理。灌區的管理機構是灌區的公共事務管理機構，可以視為受灌區全體居民委托，在地方水行政主管部門的指導下，對灌區居民提供供水及其他服務。

賦予灌區集體水權，意味著灌區可以有更大的自主權力支配水資源的利用。灌區管理機構作為灌區居民的代理人，對灌區的水資源進行權屬管理；但這并不排斥地方水行政主管部門對灌區的管理，只是其管理權限受到更大制約。

灌區管理機構的權屬管理中，有多種直接面向用戶的服務，包括供水服務、節水指導、工程維護和建設等，其中有些項目可以采用商業化運作，比如成立供水服務公司。但必須明確，任何公司并不直接擁有灌區的水權，而只是提供特定服務。灌區水權一定是灌區全體居民共有，并委托給公共機構管理。

4 灌區用水轉讓權保障

目前在很多灌區存在這樣一種現象：農戶用水，管理機構收水費；用得越多，水費越多，水價上漲，農戶用水量下降，管理機構收入下降。這種現象影響了管理機構進行節水管理的積極性。

運用集體水權的觀點，應保障灌區用水的收益權。灌區應擁有一個初始用水總量，也就是初始水權，可以根據歷史慣例或現狀水平核準，不一定是確定的數字，可以根據豐枯年份按比例確定，或者其他形式的約定。灌區對于農業節余的水，就具有收益權和轉讓權。在還沒有建立“水銀行”市場中介機構之前，上級主管部門可以制定獎懲制度，對于因節水造成的水費損失，應予以補償，可以調整水費上繳的分成比例；相反，如果超出定額，應進行經濟懲罰。由于灌溉用水向城市轉移是大勢所趨，所以如果灌區水權得到切實保障，將會推動水市場的發育和發展。

5 水權與灌區資產權利關系

明晰水權的同時，必然要求明晰灌區各種水利工程和設施等資產的權利。由于大部分灌區的固定資產是由財政投資和農民投工投勞興建的，因此目前有必要對灌區資產進行核算。在水資源的利用上，采用“誰使用，誰付費”的原則，而在水利工程的興建上，則采用“誰投資，誰所有”的原則。可以利用不同方式轉讓國有產權，如股份制、股份合作制、拍賣、租賃、出讓、承包、兼并和資產重組等，使其歸屬到灌區管理單位、用水戶協會或其他具有獨立經營性質的主體。灌區工程或服務項目的經營權，也可通過不同方式轉讓給具有經營管理和使用能力的主體。

水資源是一種非常復雜、具有多重特性的自然資源，對其實物資產進行直接界定的成本很高，這是水資源主要采用共有產權形式的主要原因。但是貨幣和金融技術的出現，使得實物形態的資產可以通過貨幣和其他有價證券在價值形態上體現，從而大大降低了共有產權轉化為私有產權的界定成本，使難以界定的實物資產具有分割為私有產權的可能性。因此，不僅對于灌區內的水利工程和設施可以通過股份制的形式引入私有產權，而且對于水資源本身，也可以通過貨幣化和股份化，引入私有產權。在部分有條件的灌區，只要能夠保障用水公平、有利于資源的優化配置，不僅可以采用股份公司的形式形成多元化的水利工程投資主體，也可以因地制宜地探索各種靈活的“股份水”制度形式。

參考文獻

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