法治環境、法定組織與合法性監督

范冬清

摘要：在法律條文保障及法治精神指引之下，香港高等教育處于較為完善的法治環境之中。香港院校具有雙重組織特性，既是一般的法定組織、管治架構，人事制度受到法律設定；又是擁有學術自由的特殊法定組織，享有高度自治權。包括政府在內的多元監督主體組成合作聯盟，對院校進行合法性監督，以期在區域高等教育總體預設目標與院校自治權限之間尋找到一種治理平衡。

關鍵詞：香港院校；法定組織；政府；大學教育資助委員會；合法性監督香港高等教育處于較為完善的法治環境之中。政府與院校的一切治理關系都基于基本法及院校法例得以形成。院校根據法例成立，擁有明確的法定地位，其董事會也被法例賦予了明確的權力。法例對于院校履行自主權的狀況以及政府監督其履行法定義務的程度，提供了可操作的規范指導。中介組織、審計署及政府行政組織作為合法性監督的主體，代表公眾利益對院校的運行進行合法性監督。在法治環境下，政府與院校的關系變得相對清晰透明，這也利于監督機制的有效運行。

一、香港高等教育的法治環境

（一）法律條文保障

1.基本法

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》常被冠之為香港的“小憲法”[1]， 或被界定為憲法性法律 [2]。在高等教育領域，基本法相關條例表明應維持香港教育事務的高度自治。其第一百三十六條訂明：“香港特別行政區政府在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展和改進的政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、學位制度和承認學歷等政策。”第一百三十七條訂明：“各類院校均可保留其自主性并享有學術自由，可繼續從香港特別行政區以外招聘教職員和選用教材。”

2.院校法例

除基本法外，現行法律體系主要包括成文法，其載于《香港法例》中。成文法是指回歸前后經香港立法機關通過的條例及附屬立法。各院校受不同的條例監管，只能經立法會修訂，包括《香港教育學院條例》（第444章）、《香港大學條例》（第1053章）、《香港理工大學條例》（第1075章）、《香港中文大學條例》（第1109章）、《香港浸會大學條例》（第1126章）、《香港城市大學條例》（第1132章）、《香港中文大學（公布逸夫書院）條例》（第1139章）、《香港科技大學條例》（第1141章） 及《嶺南大學條例》（第1165章）等。上述八所院校受大學教育資助委員會（簡稱“教資會”）資助。有關的高等教育法例還包括《退休金（特別規定）（香港理工學院）條例》（第90章）、《香港考試及評核局條例》（第261章）、《專上學院條例》（第320章）、《教育統籌局常任秘書長法團條例》（第1098章）、《香港學術評審局條例》（第1150章）等法例。各院校依據法例成立并自行管理其內部事務，政府對院校的管理也須遵從法例規定。當二者發生司法糾紛時，司法機關可根據法例進行判決。總之，政府與院校的治理以法例為基本準則。

院校法例具有突出特點：程序規范，院校遵循法例設定；細化管治的具體事項與處理方式；單獨對院校予以授權等。院校條例以香港大學為藍本，既保持了高等教育的整體一致性，又兼顧了院校的個體特殊性。

（二）法治精神

在廣義上，法治（Rule of law）是香港法律制度的中心思想，也是香港的核心價值之一。在狹義上，法治是指一些基本法律原則及這些原則規限在香港行使權力的方式。[3]法治政府應遵守如下相關原則：政府同樣受到法律所約束；政府權力須依據法律原則；政府須尊重和服從法律及法院判決；法律面前人人平等；法律應達到實質上和程序上的公義；司法獨立原則等。[4]法律創造和維持了一套程序，對政府活動做出了詳細的說明和規定，以保障利益相關人的正當權益不受侵犯。政府對院校的管治須在法律制度框架內進行，而院校如有異議，則可通過相關的申訴制度表達。在健全的法律制度和真正的法治精神指引下，政府與院校的一切治理關系都基于法律基礎得以形成，并以此為依據進行互動及運轉。

二、作為一般法定組織的香港院校

（一）院校董事會屬于法定組織

香港的咨詢及法定組織制度受英國影響而建立并保留，屬于除公務員體制外的公共行政架構的一部分。其中，咨詢組織根據各自職權范圍，就特定范疇事宜向政府提供意見，如教資會屬于咨詢組織，職權范圍涵蓋：既按社會的需要檢視香港院校的教育設施、發展計劃以及所需的教育經費；又向政府提供意見，包括如何在各院校運用獲立法機關批核作教育用途的撥款；以及行政長官向教資會提出的各項高等教育事宜。[5]法定組織承擔條例指定范疇內的各種職能，這些組織包括為公眾提供服務的非政府部門公共機構、須按照審慎的商業原則營運的公營公司、規管組織、信托基金和資助計劃的咨詢和管理委員會，根據不同條例處理上訴的上訴委員會及其它機構等。院校校董會屬于法定組織的其它機構類別。[6]由于法定組織自行負責其內部的一般行政管理，[7]院校受法例保障，具備程度較高的自主管理權，且院校董事會具有法人地位及公務法人性質。“如果該大學是依法規設立的，可以將它作為法定公共機構對待……行政法是關于政府機構與法定公共機構的權力與義務的，法定的大學或學院可以歸入它的范圍。” [8]院校可視為配合構建精簡且高效的行政策略體系而設立的著眼于教學、科研與社會服務業務的法人。

·比較教育·法治環境、法定組織與合法性監督（二）院校組織架構的法律設定

法定組織的基本組織原則或架構由法例規定。雖然各院校的背景、使命及傳統各有不同，但法例載明的基本內部組織結構即管治架構類同。院校管制架構通常包括：（1） 校董會 （Council） （港大稱為校務委員會）。它一般是院校最高的的管治和決策組織，負責行政和內務，轄下多個委員會如財務委員會、人事委員會和物業委員會等。主席是由行政長官委任的校外成員，成員也主要來自校外，包括校長、高級職員、員工代表和學生團體代表。（2） 顧問委員會 （Court） （又稱咨議會、港大稱為校董會）。不參與日常的校務監管或決策，只負責顧問工作；通常每年開會一次，接受院校的周年報告和財務報表。成員多數是來自校外且有志愿的社會領袖。（3） 教務會 （Senate） （又稱教務議會、教務委員會）。向校董會負責監督和規管院校的學術事宜，如制定學術標準和頒授學位等工作。成員主要是院校的教員和學生。endprint

（三）院校人事制度的法律設定

法例訂明了院校的上述基本組織架構，與此相對應的是，法例對院校的人事事項也進行了相關規定，授予政府在這一事務中具有法定權力，使其有權委派出任院校管治架構的人員。這類人員一般來自于相關的政策機構或部門，為官員性質，以便其能從有關政策范疇的角度提供意見，因而使院校在致力達到本身發展目標之時也能充分顧及行政和公眾利益。[9]

行政長官依據條例授權成為院校的校監/監督，主要是委任各院校的校董會/校務委員會/大學校董會主席和指定數目的成員，頒授學位及其它榮譽名銜。如根據《香港大學條例》，校監獲賦權接受因不服校務委員會終止聘任任何主管人員或教師的決定而提出的上訴。[10]根據《香港中文大學條例》，校監有權要求就任何關于大學福利的事宜提供數據，以及向校董會建議采取其認為適當的行動。[11]《香港教育學院條例》訂明，政府有權向香港教育學院（簡稱“教院”）提出意見，其第5條說明行政長官會同行政會議對教院“在行使其權力或貫徹其宗旨方面，可就一般或個別情況向教院發出指示”，而教院“須遵從行政長官會同行政會議發出的指示”。需要指出的是，委任成員的權力并不是完全集中在行政長官手中，有較多的職位是由各有關司長、局長和部門首長負責委任的。無論屬于哪種情況，政府的職權在法例中得到了正當性賦予。

政府在各院校中委任的校董會/校務委員會/大學校董會成員人數差別較大。在歷史最悠久的香港中文大學（簡稱“中大”）與香港大學（簡稱“港大”），委任的成員相對較少。中大有6名大學校董會成員，由監督提名；港大有7名校務委員會成員，由校監委任。另外六所院校的校董會則委任頗多，例如在香港理工大學（簡稱“理大”）29名校董會成員中，有20名由行政長官委任。八所院校中，只有中大規定大學校董會內須包括3名由立法會議員互選產生的成員。根據立法會議案，在委任人事的過程中，均須按照委任守則執行。委任守則包括“六年任期”（即非官方成員不應出任同一職位超過六年）、“六個委員會”（即非官方成員不應同時擔任多于六個委員會的成員）、“用人唯才”原則（考慮候選人的才能、專長、經驗、操守和服務社會的熱誠，智囊團成員來源多元化，以便廣泛反映各界利益和意見，輔助政府施政和使法定組織暢順運作）、平等機會原則及透明度等。[12]

三、作為特殊法定組織的香港院校

法定組織獨立于政府，擁有一定的自治權，目的在于抗拒嚴格管控的科層化體制。因此，院校受所屬法例規管，設有自身的管治組織，享有廣泛的學術自由和高度的自主權，可在法律規定的范圍內自行處理內部事務。[13]由于院校具備學術自由等與生俱來的特質，因而屬于一種特殊的法定組織。各院校的法例除了訂明作為法定組織的董事會職權，還訂定了院校自主的相關范圍。

雖然各院校法例表達各異，但整體上可將院校自主權歸納為以下五大范圍。（1） 自主甄選、晉升及解聘教職員。校長職位也是由校董會最后作出決定及正式委任。（2）招生權。 （3） 課程和學術水平的控制權。（4）研究項目接納權與自主決定研究資源配額。（5） 內部分配資金。除指示用途經常補助金和指定用途非經常補助金外，院校可酌情自行分配其可動用的資金。 [14]

四、多主體的合法性監督機制

院校屬于法定組織，而非民選機構，既承擔一定的行政任務又在很大程度上獨立于政府；其擁有一定的彈性權限，以便能高效地配合政府完成高等教育的整體發展目標。但是，由于院校在財政上很大比例地依賴于撥款，政府為確保其能善用社會資源及對公眾負責，必須進行監督。院校具有法律上的獨立人格，當其以學術自由宣示作為特殊法定組織的身份，并呼吁政府在其間的活動減弱時，政府并不能對其施行科層制行政機關似的監督，而只能進行合法性監督，一般涵蓋三種類型：第一，有權了解一切與監督有關的事務，院校有配合義務。第二，預防性監督手段。如院校條例需要法定機關審批方可生效。第三是糾正性監督手段，可命令院校履行法定職責及進行必要的糾正、補救。合法性監督本質上是在政府對區域高等教育總體預設目標與院校自治權限之間尋找到一種治理平衡。因此，既要有監督行為的存在，也須維護院校的自主。[15]

（一）中介監督

教資會是處于中心地位的監督主體，在政府與院校之間起著中介橋梁作用。其通過發揮咨詢職能，提出相關意見及建議予以雙方參考。根據條例，管治工作是院校的內部事務，所以教資會不會干涉具體的管治架構及工作。院校各自檢討內部的管治機構，提出相關建議以修訂法案的形式以提交立法會討論。在進入立法會程序后，由公眾對新管治及管理架構或模式進行討論。因而，管治結構若發生變革，須經過法律程序進行調整。教資會的合法性監督在于了解情況，做出院校管治模式的相關分析，給予意見和建議。教資會還對比海外名校，參考一些發展趨勢，提供其建議的管治模式，如須就教學和研究等核心任務作出規劃及執行、擴大收入來源、提高服務質量、識別及管理風險等。

盡管在院校自主的前提下，作為特殊法定組織的院校可自行分配政府撥款，擁有很大程度上的財務自主權，但是并非絕對的自主，也須接受教資會的評估與監督。如因為港大等八所教資會資助院校在2008/09學年嚴重虧損，教資會遂于2010年對院校進行評估，并于次年成立財務工作小組，以期更深入了解院校的長遠財政狀況及按成本收費的機制。院校須在整個過程中予以配合，并提供相關資料、澄清問題，及增加財政透明度。在此基礎上，教資會發布了財務工作小組報告。[16]此報告對于督促香港整個高等教育的財政穩健具有重要意義。教資會明確表明其撥款不會用于非教資會資助的活動，進一步督促院校善用社會資源，直接對院校的經費使用形式形成監督。

（二）行政監督

香港教育局作為政府的行政組織，負責檢查整個高等教育界，負責制訂、發展和檢討高等教育政策、計劃和法例；及監察教育計劃，使之能有效推行。教育局具有雙重監督身份，既負責監察教資會所提供的服務，[17]又直接對院校進行政策目標設定及監管。如制定高等教育的整體政策目標：支持逐步增加專上教育機會；確立受到財政資助的第一年學士學位課程學額具體名額；透過推行具體措施，支持自資專上教育的發展；學生資助；保證高等教育的質素，并確保高等教育課程能切合社會的需要和發展等。[18]在審計署對高等教育的管治架構等事項提出意見和建議時，教育局也會予以回應。endprint

（三）審計監督

香港審計署是對香港高等教育進行合法性監督的主體之一，且教資會秘書處、教育局及學生資助辦事處均成為審計對象。審計署署長報告書涉及到以下題目：《為專上及大專學生而設的資助計劃》（2009年10月）、《高等教育撥款》（2003年10月）、《大學教育資助委員會資助院校─管治方式、策略規劃、財務匯報及表現匯報》（2003年3月）、《大學教育資助委員會資助院校─一般行政事務》（2003年3月）、《大學教育資助委員會資助院校─職員薪酬福利條件及獎助學金》（2003年3月）等。[19]在審計報告形成的過程之中及發布之后，政府、教資會及院校對調查項目須予以配合，并就審計署的意見和建議予以一一回應。如教育局局長與教資會秘書長贊同審計署就管治架構提出的意見和建議；各院校應檢討本身的管治及管理架構，參照有關原則及國際良好做法，確保架構切合時宜，建立“切合所需”的管治架構。在缺席率問題上，教育局局長同意審計署的建議，顧問委員會/校董會的秘書處須記錄且公開每名成員的出席率、參與情況、服務年期等；教資會秘書長認為獨立的審核委員會在院校管治架構內十分重要。[20]由此，各方形成了良性互動，有助于在高等教育具體事務的決策、執行與反饋環節上，吸收意見，落實建議，達成實效。

整體而言，香港高等教育多元主體監督的整體功能性非常突出，構建了全方位的立體監督體系。各監督主體間得到了較好的協調，形成合力，達成合作聯盟，[21]并能夠針對院校提出具體有效的、操作性強的解決對策，提高了合法性監督的實效。在分工與合作的高度平衡下，多元監督主體發揮了獨特的優勢，使得院校朝著政府制定的整體發展方向有序運行。教資會作為起核心作用的高等教育監督樞紐，避免了多主體摩擦與掣肘的缺點，也規避了監督的盲區。

五、結論

基于院校法定組織的性質，政府與院校之間產生基本的法律關系。在香港較為健全的法律制度及較為完善的法治環境中，這一關系是香港高等教育治理的基礎與準繩。隨著高等教育發展新潮流的涌現和新公共管理等熱門理論的運用，政府力量和市場之手滲透進入高等教育領域，導致政府與院校的關系趨于復雜或發生轉變之時，我們仍可掌握二者關系的這一基準線——基于法例形成的治理關系。一方面是院校獲得自治權的現實性與可能性，另一方面是政府對之進行規制與監督的廣度與力度，這兩方面的動態平衡勾勒出了香港高等教育的走向。

法例是院校落實自主權的前提，是培育院校與政府信任關系的基本制度保障。法例是香港法律淵源的一部分，即院校在成立之初，便經由立法程序產生的條例，具有法定效力，其早已超越自治規章性質或行為規范屬性。法例在院校內部構造了一個基本架構，院校擁有一定程度上獨立的內部組織管治權、人事權及財權，使其區別與獨立于行政體制。包括政府在內的多個監督主體組成合作聯盟，通過對院校管治組織結構的規定、管治人選的原則設定、財務分配事項的監管、審批評估反饋等手段，以及結合使用常態監管與項目評估，進行合法性監督。因而，一方面院校自主權受法律保護，若過分限制其內部機構的設置與運行，則容易損害效率；另一方面院校自身的有效治理須為政府及公眾知曉，而不是僅僅逃避、拒絕或弱化監督的約束，由此院校的自治能力方可漸為政府與公眾所信賴，大學自治隨之才能真正得以落實。

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