高校招生考試制度變革：異地高考政策執行力的視角

黃娉婷

摘要：大量農民工進入城鎮引發了嚴重的身份危機，進而造成隨遷子女教育權及考試權等基本權利受損。為此，中央政府和地方政府出臺了應對政策。盡管該政策的效果與民眾期待尚有較大差距，但是它為高等學校招生制度、考試制度變革提供了重要動力。從政策執行力的理論視角來看，異地高考政策效果受限的因素主要包括政策主體間的價值沖突、政策環境條件、政策決策質量、政策操作技術等。為更好地實現異地高考和推進高等學校招生制度變革，調整現有高校招生錄取的利益格局是破解政策困境的前提，合理設置異地高考準入門檻乃關鍵，而積極構筑和完善相關配套措施則為其提供有效的保障。

關鍵詞：招生考試制度；異地高考；政策執行力上世紀80年代以來，大量的農民工流入城鎮，被視為中國社會的重大變遷之一。在戶籍制度等社會管理基本制度框架之下，大量農民進入城鎮引發了其嚴重的身份危機，進而造成了其合法的自由權、居住權、勞動權、福利權和教育權等基本權利受損。面對異地高考議題，國內學界作了大量的研究并提出不少建議，然而“學者們提出的對策和建議，無論如何高明美妙，如果不能被整合進社會現實的利益和價值博弈結構中，最終都會成為‘水月鏡花”[1]。筆者認為，異地高考政策的出臺為高等學校招生考試制度變革提供了新的動力，它的出臺與實施一定程度上改變了原有的普通高校招生考試制度。本文試圖依據政策過程各要素、各環節互動的基本原理，討論影響異地高考政策的主要因素，明晰該政策的利益和價值博弈結構，以期促進人們對該政策執行力的認識，為更為公平的高等學校招生考試制度變革提供些許參考。

一、高校招生考試制度變革動力：異地高考政策的視角（一）政策議題環節

我國統一招生考試制度建立于建國之初，雖在“文化大革命”時期曾一度中斷，但后又重新恢復。這一制度為眾多學子提供了繼續深造的機會，同為社會流動提供了極為重要的通道，對中國的教育及整個經濟社會生活都產生了深遠影響。然而，由于戶籍制度以及其它一些重要的社會管理體制的制約，非戶籍人口的農民工隨遷子女在流入地參加高考的權利始終沒有得到落實。檢視歷年來的《教育部關于普通高等學校招生工作規定》皆可發現，關于考生報名地點和辦法的相關規定最為基本的就是兩條：一是申請報考高校的所有考生，必須在其戶籍所在省（區、市）的高校招生委員會規定時間和指定地點報名；二是各省級招委會辦公室應要求本省（區、市）各級招生考試機構認真履行考生報名資格審查的工作職責，嚴格審查考生報名資格。這些政策規定，給農民工隨遷子女升學帶來了直接限制。

為此，2008年3月，全國人大代表趙林中在全國兩會期間提交了《關于切實關心外來務工子女參加當地高考的建議》，建議國家有關部門放寬門檻，允許外來務工人員的子女在父母從業地參加高考。2010年《教育規劃綱要》中提出“制定進城務工人員隨遷子女義務教育后在當地參加升學考試的辦法”，與此同時教育部亦啟動了相應的調研工作，以上表明中央政府已真正將異地高考問題納入到其政策議程之中。2010年12月教育部將山東、湖南、重慶等地列入異地高考改革試點。2010年2月，為爭取進城務工人員隨遷子女在居住地參加中高考的權利，部分北京進城務工隨遷子女家長率先發起教育公平公民聯合行動。2011年10月29日，來自北京、上海和深圳三地的20多位教育公平公民聯合行動志愿者代表在北京舉行發布會，公布了由志愿者經過多輪調研和征求專家學者意見后制定的隨遷子女輸入地高考方案（民間版）。2012年兩會前夕，進城務工人員隨遷子女家長發起取消高考戶籍限制呼吁書的簽名活動，征集到超過9萬個簽名，呼吁委員代表們推動異地高考。政策議題階段，農民工隨遷子女異地高考政策的各行動主體分別以各種方式參與了利益的訴求與表達，為異地高考政策的出臺夯實了重要的民意基礎。

（二）政策制定環節

2012年6月，《國家教育事業發展第十二個五年規劃》規定：“切實保障進城務工人員隨遷子女就學，推動各地制定非戶籍常住人口在流入地接受高中階段教育，省內流動人口就地參加高考升學以及省外常住非戶籍人口在居住地參加高考升學的辦法。”2012年7月國務院同意異地高考改革方案。2012年8月30日，《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》（以下簡稱 《意見》）明確規定了做好進城務工人員隨遷子女升學考試工作的主要原則，要求各省、自治區和直轄市人民政府因地制宜地制定進城務工人員隨遷子女升學考試的具體政策，并于2012年底前出臺方案。至此，異地高考改革在實質意義上取得了突破，為高等學校招生制度變革提供了重要的政策空間。

·招生與考試·高校招生考試制度變革：異地高考政策執行力的視角（三）政策執行與評價環節

根據《意見》精神，全國30多個省（直轄市、自治區）頒布了各自的異地高考實施方案。就異地高考實質門檻的高低而論，可以把各省異地高考門檻由高到低大致分成四類：第一類是北京市高門檻的“過渡方案”。北京市從2013年起，符合住所、職業、社保以及學籍條件的隨遷子女，可參加中職學校考試錄取；2014年起可以參加高職考試錄取，但是大學本科部分的錄取時間則未明確。第二類則以上海市和廣東省為代表，通過實施居住證政策，以積分入戶為操作措施推行異地高考方案。第三類則以江蘇、浙江、黑龍江省為代表，以隨遷子女的學籍為主，同時對隨遷子女家長提出包含穩定職業、穩定住所、居住年限、納稅（社保）年限等方面要求。第四類則以江西、安徽省為代表，門檻最寬松、最低的異地高考方案，僅對學籍提出要求，而不論隨遷子女家長的職業、住所和社保情況。就征求民眾意見方面，全國30份異地高考方案中僅有安徽、上海、湖南、云南等地在出臺過程中以網絡途徑公開征求意見和建議。不難理解，征求意見時間之短、平臺之高的背后原因，一方面緣于政策方案制定時間較為倉促，另一方面則緣于引起更大的爭論而難以取得應有的合法性。

截止到2013年底，雖然“26個省份隨遷子女在流入地參加中考，12個省份4440名考生參加高考”[2]， 但異地高考政策結果與公眾所預期的目標尚有不小差距。與此同時，這亦和政府所倡導的“保障和改善民生、加強和創新社會管理、維護社會和諧”政策話語形成了明顯的反差。endprint

二、影響異地高考政策的主要因素

（一）政策主體和受體之間的價值沖突

第一，中央政府和地方政府之間存在著一定的價值取向沖突。由于受到“全心全意為人民服務”、“三個代表”重要思想、“社會主義和諧社會”、“中國夢”等意識形態的制約，中央政府在政策制定過程中十分重視價值觀的因素，其政策功能在于宏觀規劃、確定基本價值和政策方向。然而，在現有財稅體制和高等教育管理體制的影響下，地方政府已經成為相對獨立的利益主體，在政策制定和執行過程中往往注重其具體利益配置的問題，其主要功能體現在改革的具體方案、路徑和實施的層面。鑒于中央政府和地方政府的價值取向迥異以及各自承擔的功能差別，在異地高考政策制定過程中，中央政府傾向于給出一般性、原則性、綱要性的政策規定，地方政府則負責異地高考政策的具體落實。值得注意的是，中央政府《意見》的原則性規定給予了地方政府過大的自由裁量權，兼具“過度放權” 和“推卸責任”的特征；而地方政府的操作性安排暴露了其出于實際利益配置的考量，而導致了其方案趨于保守性。

第二，非戶籍家長及其子女與戶籍家長及其子女之間存在著顯著的利益沖突。這兩者沖突的根源在于人們對優質高等教育資源的需求不斷增加與現有高等教育資源配置不均衡、不合理。眾所周知，高考可以讓人有機會獲得所預期的地位，至少對大多數國人來說，它是人們實現社會流動，甚至是通向上流社會的唯一途徑。如此，兩者之間的價值沖突更為激烈，他們基于不同的價值傾向，組成不同的政策聯盟，甚至進行公開的網絡約辯。戶籍考生家長“從城市自我容納能力、教育財政供給能力、高考移民可能危機以及能夠參與高考的選擇機會等角度出發，論證了異地高考不宜放開或者至少應該高門坎地緩慢放開”；而非戶籍考生家長則“從國家人才培養、社會公民權利、城市反哺農村的歷史承諾、無本地戶籍務工人員對城市的貢獻率等角度出發，論證了異地高考應該盡快徹底放開”。[3]

第三，非戶籍家長及其子女與政府之間的價值沖突。政府部門，尤其是中央政府的決策往往是著眼于廣闊的經濟社會發展背景而不僅僅就高等教育領域現狀作出的，呈現出整體性、協調性、漸進性的特征。而戶籍家長及其子女，由于該政策關涉到其切身利益，因此對于政策通常持批評的立場，給出的對策亦較為激進，可行性有限。一些專家學者和民間組織，基于其民粹立場，給出的有關政策建議呈現出理想性的政策取向，往往得不到政府部門的認可與肯定。

（二）政策外部環境

首先，異地高考政策問題的性質決定了該政策不僅僅是一個領域、一個層面的問題。政策問題是政策制定的邏輯前提。一方面，異地高考政策問題已不僅僅是教育領域的問題，它實際上反映了更為復雜的問題。從政策現象上看，異地高考是“隨遷子女”在入學、高考上遭遇了困境，故需要中央政府、各地方政府積極介入。但從政策本質意義而言，異地高考是改革開放以來中國經濟社會發展過程之中，因為既有的制度安排和政策設計，人們的社會經濟角色與公民權利、國民待遇嚴重不協調、不匹配的歷史產物。因此，異地高考政策問題的解決不是僅靠《意見》可以完成的。另一方面，異地高考問題牽涉到各省市區教育主管部門的利益得失問題，其解決層面不應僅僅在地方層面，而應把其放置到中央一級的層級高度。由此可見，現有的異地高考政策的責任主體顯然層級過低，不利于問題的解決。

其次，高等教育資源的不均衡分布乃是制約異地高考政策深入實施的關鍵要素。我國高等教育資源分布不均衡的格局是長期以來受政府政策、經濟、社會、文化、自然地理條件等因素綜合影響的結果，在政策操作層面上影響著異地高考政策資源的分配。有學者認為：“優質高等教育資源集中分布在東部沿海發達省市，而中西部內陸省區則相當匱乏，大多處于中等偏下水平，甚至有近42%的中西部省區沒有高水平大學。”[4]

此外，隨遷子女區域分布狀況極為不均衡。有數據顯示，進城務工農民工占我國總人口的比例高達18.6%，而隨遷子女人數已經超過2500萬。農民工隨遷子女流動包括跨省流動和省內流動兩類，目前跨省流動的農民工隨遷子女占38.09%，省內流動的占61.91%。其中，北京、上海、天津等市跨省市流動的比例分別為97.61%、96.76%和95.28%，新疆、浙江、江蘇、廣東、海南等地比例都高于50%，且農民工隨遷子女就學數量呈不斷增長趨勢。對于北京、上海、天津、廣東等省市來說，面對大量的隨遷子女及其入學并參加高考的需求，其不僅會對流入地高中教育承載能力產生很大程度的考驗，而且將會促使流入地政府根據不同標準設置相應的“門檻”，以維持其省域內錄取率不受太大影響。

（三）政策決策質量

一方面，政策文本中存在著較大的模糊性。政策文本是完整的教育政策過程的媒介和載體，對其解讀必然會融入多方政策參與者的視角和意圖。譬如《意見》中指出“堅持有利于保障進城務工人員隨遷子女公平受教育權利和升學機會，堅持有利于促進人口合理有序流動，統籌考慮進城務工人員隨遷子女升學考試需求和人口流入地教育資源承載能力等現實可能，積極穩妥地推進隨遷子女升學考試工作”。《意見》給出的主要原則，在不同的地區則會有不同的解讀，有的地方會重點解讀第一條原則，有的地方則會重點解讀第二或第三條原則。另外，《意見》中指出“對于符合在當地參加升學考試條件的隨遷子女凈流入數量較大的省份，教育部、發展改革委采取適當增加高校招生計劃等措施，保障當地高考錄取比例不因符合條件的隨遷子女參加當地高考而受到影響”。這在有些地方如何解讀“隨遷子女凈流量較大”的問題上產生歧義，因為什么才算較大，對誰來說較大。為了爭取這一指標界定權，它顯然為中央政府與地方政府之間的府際博弈提供討價還價的政策空間。

另一方面，異地高考政策的責任追究機制尚待完善。《意見》雖然給出了主要原則和因地制宜地制定隨遷子女升學考試具體政策的規定，但是對于如果沒有完成這一政策會有什么樣的懲罰措施則付之闕如。有分析者指出：“作為一項全國性的改革，異地高考存在事權分配關系，但這種分配不是建立在制度規定的基礎上，而是建立在靈活度大但權威性相對低的政策規定上。同時，由于權力和其它資源的分配往往是通過上下級政府的討價還價來確定，責任的認定也不得不依據形勢的變化及時調整，所以極易導致主體虛置的現象。”[5]這種虛置的現象，在很大程度上影響著政策主體執行力的發揮。endprint

（四）政策操作技術

首先，異地高考政策出臺倉促、匆忙，造成了政策出臺前的論證不足。在中央政府層面，該政策的出臺乃是迫于人大代表、政協委員、隨遷子女及其家長、專家學者的壓力而出臺的，政策試點和政策的前期調研充分性有限。對于地方政府來說，中央要求各省、自治區、直轄市有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年年底前出臺。迫于壓力型體制的要求，地方政府只能如期上交“作業”，各地政策前期調研論證的時間有限，嚴重影響了政策執行的質量。

其次，政策規劃科學性不足。政策規劃科學性不足的主要表現為：異地中考政策后置于異地高考政策。由于中考乃是由各省負責組織實施，各地出臺的在輸入地參加中考政策差異較大，且由于各地異地中考政策發布的時間晚于異地高考，因此“即使對于那些開放異地高考的省份，亦可通過異地中考的限制來變相抬高異地高考的門檻”[6]。這說明異地高考政策規劃科學性不足，造成了該政策制定缺乏縝密的、連貫的政策邏輯和政策設計，影響到了農民工隨遷子女異地高考政策的執行效果。

再次，相關政策配套不全。異地高考政策與外界其他社會系統聯系比較緊密，造成該政策問題的原因紛繁復雜，且交織在一起。不難發現，單一的政策、意見難以有效解決作為跨部委、跨部門、跨區域多層次的公共政策議題，且這一議題具有政策問題的復雜性、政策利益的沖突性、參與主體的多元化等特征。“異地高考”不僅涉及教育自身政策的調整，而且涉及戶籍制度和社會管理等教育外部的配套改革。因此，必須加強隨遷子女異地高考相關政策的研究，給予相應的政策配套。

三、推進異地招生考試制度變革的基本路徑（一）調整現有高校招生錄取利益格局，夯實制度變革的利益基礎

異地升學考試的本質是有關教育資源和利益的再分配。資源配置不到位、利益補償機制的缺失是造成異地升學考試困境的重要瓶頸。為此，宜對現有異地高考的相關行動主體的利益作適當調整。

具體來說，一是改變現有部委高等院校的辦學經費過于依賴地方政府的格局，或者嘗試運用其他辦法來進行補償，而非目前的招生名額的屬地化趨勢。[7] 其次，根據國家教育改革和發展的精神，則是要探索建立“統一測試+高校自主招生”的考試招生制度。其具體思路如下：（1）取消分省定額錄取計劃，實行全國統一命題考試，統一錄取。（2）高校實行基于統一入學考試、面向全國考生的自主招生制度，結合考生統一測試成績和考生綜合素質評價，擇優錄取。此外，通過調整各省重點高校招生計劃，逐步過渡，對異地高考政策實現從“限制性”到“開放性”的轉變。從長遠來看，應采取以省為單位，按統一比例分配招生名額的辦法，各高校以各省實際報考人數為依據分配招生指標，各省的錄取比率是相同的，各省間的考生流動不會對高考錄取產生影響。但是，從當前來看，可借鑒“支援中西部地區招生協作計劃”和“面向貧困地區定向招生專項計劃”等相關政策經驗，嘗試由教育部牽頭實施“農民工隨遷子女高校招生專項計劃”。中央政府對隨遷子女流出地的富余指標在全國范圍內進行調配，專門用于解決農民工隨遷子女高考招生名額不足的問題。具體而言，人口流入大省依據高考報名人數增加比例調整招生計劃指標；人口流出大省不減少招生指標，并且適時增加優質教育資源。再次，可以借鑒美國《平權法案》（平權精神），對我國異地高考參加者進行幫扶。譬如，同等條件下，采取優先錄取政策，逐步緩解地域教育差距因招生制度限制造成的入學機會不平等問題。

（二）合理設置異地高考準入門檻，推進招生考試制度變革

異地高考政策要想真正實現為隨遷子女就地高考的目標，合理設置門檻在當前時期就顯得尤為直接和重要。實地調研發現，異地高考設置門檻雖然有其合理性，但是門檻主要是針對考生家長而非考生本人提出嚴苛的條件則是不合理的。因此，異地高考報名資格應主要依據學籍，同時參照父母經常工作和生活地兩個標準來認定。針對學籍這一報名資格，北京、上海等特大城市和其他城市有不同的認定標準。譬如在京、滬，子女隨父母在經常居住地上學，至高中畢業有連續4年以上學籍的，高中畢業即可在經常居住地參加高考；其他城市，認定標準則為至高中畢業擁有3年以上連續學籍。流入地要開放高中教育，隨遷子女在本地接受連續3年初中教育即可參加中考和升學。針對父母經常居住地這一報名資格，最主要的目的是為了調控以學生條件確認異地高考資格后，短期內全國考生向高考洼地流動的現象，同時也為避免寄讀性“高考移民”的投機行為出現。最關鍵的條件是父母在居住地持續生活和工作，且其常住年限不少于子女的學籍年限。同時，納稅證明、社保證明、勞動合同、單位出具證明及工資發放依據中的任何一項可成為父母在流入地工作和收入的憑證；租房合同（或房產證）、水電費收據等可作為父母在流入地生活的憑證。在同等錄取資格獲取方面，全國性大學和地方性大學兩類在高等教育資源上允許存在差異。可以考慮在一定時期內設置一定限制條件，再逐步放開隨遷子女對流入地各類院校報考的同等錄取資格。從長遠來看，異地高考政策的目標應是全國各省（市）允許就地考試，同等錄取；從近期來看，異地高考政策應首先放開全國性大學的就地考試和同等錄取，而對于地方性大學的報考，可由地方政府決定是放開政策允許就地考試，同等錄取，還是只允許就地考試，占用戶籍地錄取指標錄取。

（三）積極構筑和完善相關配套政策，為高校招考制度提供支持系統

異地高考是一個社會系統工程，它不僅涉及到異地考試錄取政策，還需要其它方面的配套政策給予支持。農民工隨遷子女異地高考改革需與戶籍制度、高等教育管理體制、整體高考制度以及城鎮發展規劃的改革結合起來才能取得實質突破。[8]進一步而言，在戶籍制度方面，應將戶籍身份的確定轉向為對公民身份的認可；在高等管理體制方面，應構建高效均衡的資源分配機制，合理布局部屬高等院校，明確中央和地方對部屬院校教育經費的分擔責任；在高考制度上，要調整現有高校招生考試辦法和計劃指標分配的利益格局，例如實行全國統一考試或改變既定配額錄取方式，按照各省實際參加考試人數統一劃定錄取比例；在城鎮規劃方面，要嘗試構建以城市常住人口為基數的城市發展規劃和管理機制，積極探索建立以常住人口為主的公共服務提供機制。[9]異地高考改革還要求教育與其他相關部門的相互配合、通力合作。建議發展與改革部門把隨遷子女升學考試問題納入社會事業發展的年度計劃，并制定相應措施予以保證；建議加強對非戶籍人口的動態監測，以公安部門為主，有關部門和街道辦事處配合，建立健全統一采集非戶籍務工人員及其子女信息的流動人口登記管理制度，以準確掌握非戶籍務工人員子女的數量、身份及其變動情況，確保政府主管部門能夠全面把握非戶籍人員及其攜行子女的相關信息。

總而言之，當前異地高考方案未能盡如人意，異地高考政策進一步變革所需的政策空間也已超出了教育領域本身。作為牽涉到高校招生考試制度變革的異地高考問題，其影響范圍大、涉及問題多、公眾關注度高、任重而道遠。中央政府和地方政府之間，地方政府與地方政府之間，需要上下聯動，突破政策瓶頸，以求真正解決隨遷子女義務教育后的升學考試問題。

參考文獻：

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