陸良縣實施森林生態效益補償現狀、問題及對策

高祥林+梅石存+付建存

摘要：指出了森林生態補償資金的安全運行是國家級公益林保護工作順利實施的重要前提，直接關系到林權所有者和林農的切身利益，同時對改善生態環境和社會、經濟以及生態效益的實現和彼此之間相互協調發展起到促進作用，為此應當建立健全相應的制度和監管措施。在實施中，既要堅持政策引導，又要與市場發展有機結合起來，以此來達到更加有效的實現森林生態效益補償。以陸良為例，對生態補償的現狀和存在的主要問題進行了探討，在此基礎上就如何落實和創新生態補償，提出一些合理化建議，以供參考。

關鍵詞：森林生態補償；陸良；現狀；問題；對策

1引言

人們對森林生態資源的開發利用，給森林生態保護帶來了一系列問題。因此，森林生態補償成為了我國補償政策研究的主要課題，尤其是森林生態補償機制的完善、創新和如何有效的執行與落實。森林生態補償主體（包括國家、企業、集體、自然人或其他組織），也就是對于從森林所帶來的正外部性中獲得利益的主體對森林本身的補償。陸良縣地處云南省滇東北，南盤江（珠江上游）從境內穿越而過，在生態功能上處于十分重要的區位。因此，云南省對在陸良縣采取森林生態補償政策，顯得極為重要。

陸良縣從2005年實施國家森林生態效益補償政策。為了切實抓好重點生態公益林工作，建設美麗家園陸良。采取了多種舉措，如從嚴管護公益林、封山育林、補植造林、實施國家森林撫育補貼試點等措施，進一步優化林分結構，提高林分質量，使局部生態環境惡化的趨勢得到有效扼制，為再造陸良秀美山川提供了一定的資金保障。

2陸良縣森林生態效益補償現狀

2005年陸良縣實施國家森林生態效益補償項目，2011年，云南省對國家級公益林實施方案進行修編，修訂后陸良縣國家級公益林面積為737800畝，其中，一級140270畝，二級590314畝，三級7216畝。涉及12鄉、鎮、街道，82個村民委（社區），730個林班，7701個小班納入補償范圍。目前國家執行的森林生態效益補償基金逐年有所增加，從2005年的每畝補償5元，到2013年提高到每畝15元。陸良縣從2005～2013年國家共投入生態效益補償資金4818.01萬元，9年平均每畝補償65.30元，其中用于專職護林人員勞務支出、公共管理、以及監管經費支出就達3012.52萬元，占62.53%；森林生態所有者補償費1805.49萬元，占37.47%。由于補償標準過低，致使基礎設施建設經費不足。

3森林生態效益補償成效

國家森林生態效益補償基金的建立，不僅為國家重點公益林管理提供了穩定的資金來源，重要的是由于對森林生態價值的承認，從根本上解決了生態公益林建設的動力和機制問題。2005年以來，在財政和林業部門相互協調配合下、在項目實施單位廣大林農的積極參與下，森林生態效益補償資金的使用和管理取得了階段性成果，主要體現在以下幾方面。

3.1資金運行機制不斷加強化

一是嚴格執行財政部、國家林業局《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，并制定了相應的實施細則。二是采取建立工資賬戶、張榜公示等公開透明的工作方法，確保管護資金及時、足額發放到位，專職護林員實行一折通兌付護林員手中。三是加大資金監督檢查力度，建立了責任追究制度。

3.2國家級公益林得到有效保護，森林災害及林政案件明顯減少

實施森林生態效益補償，使森林資源管護有了可靠保障，最顯著的是補償區內森林案件、森林火災和森林病蟲害發生率明顯降低，據不完全統計，2010年全縣共受理森林資源違法案件161起，發生森林火災11起。2013年受理森林資源違法案件115起，發生森林火災4起，森林資源違法案件、發生森林火災率比2010年分別下降29%、64%。

3.3提高了全社會對森林生態效益補償的認識

隨著中央森林生態效益補償基金項目的實施，縣政府與鄉鎮政府，鄉鎮政府與項目實施的村委會簽訂國家級公益林管理責任狀，縣林業局與項目實施的村委會簽訂國家級公益林限伐協議和管護合同，同時與護林員簽訂管護責任合同，各級利用廣播、電視、報紙、以會代訓等各種形式，廣泛宣傳森林生態效益補償基金各項政策，同時在項目實施村委會的國家級公益林區域內的主要路口、溝口或主要公路等明顯處設置宣傳牌和標志牌，宣傳與森林生態效益補償有關的各項政策，加強中央森林生態效益補償基金的實施，使保護國家級公益林成為社會的共識。

3.4公益林質量有所提高，生態環境趨于改善

實施森林生態效益補償，落實明確了縣、鄉政府和經營者的管理責任，落實了經營者和護林員的權利和義務，調動了經營者造林護林的積極性，使公益林森林資源得到有效保護，森林資源總量穩步增長，林分結構得到改善，質量逐步提高。

陸良縣財政和林業部門雖然加強了對森林生態效益補償資金的監督檢查，并在提高資金的使用效益方面做了大量工作，雖取得了一些成效，但仍存在資金使用及管理方面的問題。

4陸良縣生態效益補償資金使用管理存在的問題

4.1補償資金管理不規范

陸良是一個農業大縣，又是一個財政窮縣。森林生態效益補償資金在兌現、使用和管理過程中存在一些不規范的問題。如補償資金的兌現過程中沒有落實直接補償政策，補償資金的使用過程中監督管理不到位等。少數鄉鎮還出現了改變資金用途，將補償資金改列辦公經費、接待費、各種補助和年終考核資金等。還由于公益林管理網絡不健全，致使補償資金兌現存在隨意性，支付渠道多，無法開展直接兌現補償資金，造成補償資金流失，增加了補償資金管理的難度，特別是補償資金在使用過程中沒有完善的監督體系和明確的責任追究體制，導致補償資金用途發生更改，而又無法追究責任人的違法違規行為，最終導致補償資金管理改途問題得不到有效扼制。

4.2國家級公益林管理方式單一

陸良縣的國家級公益林的權屬都是村集體所有，管理方式都是由村集體統一管護的單一模式，缺乏活力，不利于國家級公益林的管護及成效的提高。endprint

4.3財務管理問題較多

隨著補償資金投入的增加和項目實施的內容增多，會計核算不規范的問題越來越明顯，特別是在鄉鎮呈現出來的問題尤為突出，給財務管理上加大了難度。如：核算不及時、人員配置不符合相關要求、會計信息失真、會計憑證不完整等問題日益嚴重。同時，由于沒有進行及時準確核算，導致績效評估不全面，致使無法有效對補償資金進行管理。

4.4國家級公益林管護人員年齡偏大、素質低

陸良縣公益林管護人員目前有341人，其中年齡最大的73歲，最小的21歲，平均年齡56歲。文化程度：文盲103人，小學136人，初中68人，高中以上34人。而平均每月的管護補助只有360元。由于管護人員存在的年齡偏大，文化水平低，報酬偏低、管護成效差的問題，導致生態效益補償不能發揮應有的效益。

國家森林生態效益補償是一項利在當代，功在千秋的民心工程，必須持之以恒，常抓不懈。結合陸良實際，為實現公益林補償資金有效管理，發揮補償資金的較好效益，必須采取一些切實可行的措施，加強對森林生態效益補償資金使用管理。

5對策與建議

5.1做好森林生態效益補償資金使用管理的設計工作

森林生態效益補償資金的使用管理是一項系統工程，又有其政策的特殊性。因此縣級以上公益林管理部門要有一個遠景規劃，高起點把森林生態效益補償資金使用管理設計好，這樣才能做到政令暢通，使國家的惠農資金真正惠及林農，形成全民護林，人人護林，精心護林的大好局面，實現生態受保護，林農得實惠。

5.2加強領導，落實責任制

縣鄉黨委政府是實施森林生態效益補償資金的主體，是第一責任人，要進一步完善森林生態效益補償工作責任制的落實，確保森林生態效益補償資金落實到位。必須發揮縣鄉黨委政府的主渠道作用，縣鄉應成立公益林管理領導小組，同時要求各級政府逐級實行政府領導負責制，積極落實《陸良國家級公益林保護管理責任書》，實行層級管理，一級向一級負責，相關部門、人員各司其職，各負其責，堅持“政府決策領導，相關部門參與，主管部門實施”的原則，形成責任可追究的責任制。

5.3加強監管，提高執行力度

對森林生態效益補償資金的使用要加強監督檢查，建立資金使用違規違紀的責任追究制度，對違規違法者實行零容忍。財政、林業部門要積極協調監察、審計等部門對補償基金的兌現、使用等情況進行監。在監督管理的環節上，要把事后監督管理為主改為事前審核、事中監督和事后檢查有機結合起來，形成全過程的監督管理格局，對挪用、截留、擠占或騙取補償資金等行為，發現一起，查處一起，絕不姑息。只有提高對森林生態效益補償資金監督和執行力度，才能確保森林生態效益補償資金發揮出應有的效益。

5.4加強業務培訓，提高人員素質

管護人員基本來自當地，文化程度、業務素質參差不齊，從整體上看業務素質還不能完全適應公益林建設的需要，因此，為了提高公益林管理水平，規范森林生態效益補償基金的使用管理，縣、鄉黨委政府每年要開展公益林管護、資金管理培訓班，加強管護隊伍業務素質建設。

5.5加強會計核算

補償基金必須實行專項管理，分賬核算。生態效益補償資金實行會計核算，采取報賬制管理，讓項目實施單位根據批準的項目實施方案和項目實施進度提出用款申請，并附報賬有效憑證復印件，按規定程序報上一級林業主管部門和財政部門審批后，才能撥付資金，這樣才能杜絕生態效益補償資金被挪做他用。

5.6建立公示制度，強化社會監督

縣、鄉、村委會要將公益林管護責任人及其管護面積、范圍、補助標準、責任和義務向社會張榜公布，增加政策執行的透明度，使責、權、利受到社會公眾監督，使不作為的人退出公益林管理隊伍。同時也使財政撥款制度法律化、規范化、制度化，只有做到財務公開化，才能使每分錢的使用都落到實處，并發揮出最好的補償效益。

參考文獻：

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