城市景觀河道污染共同治理模式研究

吳世東 王歡

摘 要：以利益相關者理論為基礎，分析了城市景觀河道污染治理的利益相關者及各利益相關者應有的權利和義務。結合目前城市景觀河道污染治理模式存在的治理部門多、漏洞大、社會參與度低等問題，提出了城市景觀河道污染共同治理模式，由政府部門、社會機構、公民代表組成共同的治理及監督機構，旨在促進河道治理從一元到多元的轉變，賦予各利益相關者相應的權利同時也界定了其必須承擔的責任，使各方形成有效的合作機制及制約關系，充分調動利益相關者參與的積極性，提高治理績效。

關鍵詞：利益相關者；城市景觀河道；污染；共同治理模式

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）33-0036-04

引言

城市景觀河道是在滿足河道基本功能的前提下，以人為本、以水為載體，營造水上、沿河景觀，給人以視覺享受和休閑場地的河道及河邊空間環境的總和。近年來，工業污染、生活污染以及河道維護的不完善，導致城市景觀河道污染嚴重，甚至一些河道已成了大垃圾坑，河水烏黑并散發著腥臭味。隨著城市功能不斷完善，人們生活水平不斷提高，追求人水和諧的城市空間成為市民普遍的要求，城市景觀河道建設也成為河道整治中的重點。褚紅梅[1]提出運用景觀生態學、景觀規劃設計三元論、近自然河流生態工程治理、多部門協作及公眾參與城市河流綜合規劃治理與生態建設管理等四種方法，強調在滿足城市河道基本功能的基礎上，體現其人文價值。指出目前我國城市景觀河道的治理基本是政府主導，忽略了在污染治理中的社會作用。張陽[2]提出流域水污染治理須實現多方合作、多方參與的理念，分析相關利益主體，提出應采用由政府為主導、市場為基礎、社會公眾廣泛參與的合作模式。陳阿江[3]認為污染具有物質污染與“精神污染”的雙重污染特征，即它不僅污染了水域，也對人的行為和觀念產生了毒害作用，一旦水體只剩下“納污”功能，人們就不再嘗試去保護水體，而只會做加劇水體惡化的事，指出了人乃至社會是水體污染的根源之一。同時指出水污染事件中利益相關者的需求、態度與行動，對水污染的發生或遏制有著重要的影響。李獻士[4]等對流域生態共同治理涉及的政府、沿岸居民、生產企業、污水處理企業、非政府組織、學術研究機構、媒體等七類主體進行了分析。本文從利益相關者視角出發，識別城市景觀河道污染治理的主要利益相關者，并分析其在污染治理中的權利和義務，指出現有治理模式的不足，在此基礎上提出共同治理模式，具有重要的現實意義。

一、城市景觀河道污染治理的利益相關者分析

（一）利益相關者識別

“利益相關者”一詞最早于1708年出現在《牛津詞典》中，潘羅斯（Penrose）在1959年出版的《企業成長理論》一書中提出了“企業是人力資產和人際關系的集合”的理念，從而構建了利益相關者理論有關的“知識基礎”。在所有關于利益相關者的定義中，弗里曼的觀點最有代表性，他在《戰略管理：一個利益相關者方法》一書中提出：“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”，并以企業利益相關者之間的復雜關系為基礎來研究企業的戰略管理問題。弗里曼不僅將影響企業目標達成的個體和群體視為利益相關者，同時也將受企業目標達成過程中所采取的行動影響的個體和群體看作利益相關者，并正式將當地社區、政府部門、環境保護主義者等實體納入到利益相關者管理的研究范疇，使利益相關者的內涵得到了擴展。20世紀90年代以來，利益相關者理論在我國的項目評估和可行性研究中得到了廣泛應用。利益相關者的分析從根本上而言是看問題的視角，目前主要有以下兩種：一種是通過工程的社會影響進行分析，找出利益相關者進行分類，對他們在該工程中的利益關系、行動特點、態度等方面進行分析；另外一種是著重關注弱勢群體、受害群體，有統計表明，弱勢群體的問題得不到解決，整個工程的社會成本、經濟成本都會增加。

城市景觀河道污染治理作為一項長期的系統工程，所有有利益關系的各方，均為利益相關者。在城市景觀河道污染治理中，利益相關者主要有污染治理的實行者即環境管理職能部門、被治理者即污染河道，但歸根究底河道自然污染的影響很小，主要是由于生活污染和工業排污所造成的污染，近年來，對環境污染較大的化工企業已基本遠離市區，有調查顯示，目前對景觀河道污染最大的不是企業污水，而是居民的生活垃圾及餐飲廢水，此外與一般城市河道不同的是，作為景觀河道，游客的污染也是造成河道污染的主要原因。這兩方的關系和博弈在很大程度上決定了污染治理的實施和成效。此外，作為污染治理的第三方，受到污染影響的河道周圍或下游居民，表面上看與河道治理沒有直接關系，但實際上他們是污染的直接受害者，同時也是污染治理的最大受益者。本文根據利益相關者識別的相關要求，對城市景觀河道污染治理涉及的利益相關者進行甄別，確定了城市景觀河道污染治理的主要利益相關者和次要利益相關者。

（二）利益相關者的權利和義務分析

1.主要利益相關者的權利和義務。以污染治理為中心，圍繞污染治理的主體、客體和受影響的第三方，各方面對污染治理的看法是不同的，在污染治理中所享有的權利和應盡的義務也不同，表2是主要利益相關者的權利、義務分析。

2.其他利益相關者的權利和義務。城市景觀河道污染治理作為一項長期的綜合工程，并不是政府一兩個相關部門可以解決的問題，需要得到政府的重視和全社會的合作，排水管理處、市政工程管理所、規劃局、市政府及環境專家、環境監測所、環境研究所等獨立的技術部門也有權利和義務參與到河道的污染治理中，對污染治理提供制度、技術支持。各部門在知識、技術背景和治理職能上存在差異，在城市河道綜合治理與生態建設方面有自己的偏好，因此對城市河道綜合治理與生態建設需要多學科的知識支撐和多部門的密切協作，使各自的治理思想、觀點相互交會和融合，確保城市河道綜合治理與生態建設方案的全面性、科學性，避免因片面的觀點、技術偏好而導致城市河道綜合治理與生態建設決策的不當，同時確保治理后河道不受到二次污染，保證生產、生活用水的安全，促進景觀河道的開發。

二、城市景觀河道污染治理存在的問題及原因分析

（一）存在問題

1.治理部門缺乏合作，治理漏洞大。河道污染治理的周期長、漏洞大是目前河道污染治理的最大問題，河道的污染由于缺乏切實的監督，導致河道管理治理部門雖然很多，但是由于污染治理的部門分工不夠科學，存在治理漏洞，如企業排污污染，不僅需要環保局治理被污河道、處罰污染企業，還需要排水管理處負責排污管道的治理，河道委員會協助河道治理，污染治理通常需要多個部門合作才能起到“治本”的效果，而治理部門從自身利益出發，相互推卸責任，缺乏有效合作和切實監督，導致有些污染問題遲遲得不到解決，甚至于無人解決。這都是由于各部門的分工不科學，與目前我國污染治理的模式有很大關系，研究河道污染的治理部門的科學分工及有效銜接，保證治理的完整性是急需解決的問題。

2.治理監管力度不足，容易二次污染。目前，政府在污染處理方面投入了大量的物力、財力和精力，取得了一定的成績，但是我國的河道水質總體仍處于下降趨勢，究其原因在于，治理的結果缺乏相應的監督，一般都是政府部門自己治理，自己監督，相關的監督單位缺乏相應的懲罰權利導致形同虛設以及缺少公共性的監督機構，民眾的意見很難反映和被接納，導致了很多情況下部分治理部門“只拿錢，不辦事”或“多拿錢，少辦事”。此外，對于治理過的河道，缺乏后續的管理，導致很多河道再次被污染，浪費社會資源。

3.社會參與度低。長期以來，我國在河道的污染治理上都是國家和政府主導或是獨立承擔的，公民缺乏“環境治理，人人有責”的意識，很多人認為河道污染治理的事情和自己無關，是政府的事，有著這種“與己無關”的心態，不僅不參與到河道的治理中，還成為污染的主要制造者。目前社會上的第三方獨立環境研究機構一般都是受政府部門委托參與到污染治理項目中去，缺乏參與機會和主動性以及獨立性，不能最大限度地發揮其作為技術主要支撐點的作用。解決了社會參與度低的問題，加強公眾的環境保護和污染治理意識，促進各方機構主動加入到污染治理中來，不僅能夠促進河道的污染治理，更能從根本上減少污染的產生。

（二）原因分析

1.河道管理部門多，分工不夠科學合理。城市景觀河道的管理部門很多，雖有具體劃分，但是科學性不夠。環保局負責組織排污申報登記與排污許可、排污收費，對河水質量進行監測，治理被污染河水等；河道管理處負責管理河道資源，對河道周圍建設進行規劃、審批，保持河岸周圍環境整潔等；而市政管理所負責橋涵、排水設施、防洪設施等市政基礎設施的規劃、建設和管理工作，還有其他很多相關部門，管理部門的繁多，分工的不科學造成了河道管理雖治理部門很多，但有可能處于無人管理的狀態。舉例來說，有企業從排污管道將污水、垃圾排入河道中，河道的管理處只負責清理河道內漂浮的垃圾，而河水的污染治理和對排污企業的處罰則由環保局負責，而排污管道的治理則由排水管理處負責，市政管理所則負責打撈河內漂浮垃圾，可以看出，河道治理部門繁多，很容易造成互相推卸責任，導致治理漏洞，降低工作效率。

2.缺乏有效的管理機制，給污染者以可乘之機。河道管理部門繁多很容易造成管理的不一致，管理職能的分散使得污染治理的工作較難進行。目前城市景觀河道的兩大污染源是周圍的餐飲店和居民的生活垃圾，本就屬于聚少成多的污染，很難被管理，再加上管理制度的不完善，想要解決這兩種污染更是難上加難。對排污企業來說，達標排放需要承擔污水處理的機器以及機器運行的費用成本，而偷排需要的成本是可能被發現后的賠償額和罰款，有數據表明，企業偷排被地方環保機構發現的幾率幾乎為零，即使被發現，由于對于排污企業的處罰缺少有力的監督機制，企業通過“公關”和政府部門“討價還價”減少額度，企業站在收益最大的角度當然選擇偷排而不是達標排放。

3.人們環境保護意識不足。水污染是一個“多因多果”問題，所以解決水污染問題也需要從多方入手、系統地投入解決，治理污染的問題，主要不是解決污染物的問題，而是要解決與水污染相關的人的問題。由于我國的水治理一貫是政府治理的模式導致人們認為河道的污染治理與自己無關，甚至有人持著“不管我怎么污染，反正政府會治”的心態，人們對環保的認識不足導致即使意識到自己也是這種污染的受害者，由于缺乏完備的公共設施，由于法不責眾，加之相互間缺乏有效的制約關系，那些環境污染的最大受害者同時也是惡劣環境制造的參與者。第三方的環境研究機構作為污染治理真正的專家，參與到河道污染治理中一般也是受政府委托而缺乏主導性和相應的資源，限制了其作用的發揮。

三、城市景觀河道污染共同治理模式的構建

（一）共同治理的含義

利益相關者理論的核心思想是平衡各個利益相關者的利益要求，任何事情的發展都離不開各種利益相關者的投入或參與。在此基礎上結合目前我國河道污染治理模式存在的問題，本文提出城市景觀河道污染共同治理模式。“共同治理”的含義是：污染治理是各方的利益相關者為了解決污染問題，改善城市景觀河道環境而共同努力實施的對河道的治理工程。

如圖1所示，共同治理首先需要改變目前政府一方負責的現狀，積極調動河道周圍居民、企業、個體戶，以及第三方環境研究機構的積極性，變被動為主動真正地參與到河道的污染治理和日常管理中，不同的利益相關者參與治理的方式不同，參與的目的也是不同的，但是所要達到的目標卻是統一的。共同治理強調了污染治理模式從一元到多元的轉變，每個利益相關者都會被賦予相應的權利同時也必須承擔相應的責任，使各方形成有效的制約關系，充分調動利益相關者參與的積極性，最大限度動員社會的力量參與到河道的污染治理中。

（二）基于利益相關者理論的共同治理模式

目前我國的河道治理模式是“政府主導，各善其身”，環保局、排水管理處、市政工程管理所、規劃局等部門只管自己分內的事，由于缺乏完善的監督體制，治理過程和結果缺乏透明性，導致很多治理結果不甚理想。為此構建一個多元的、有完善監督體系、相互制約的治理模式是十分必要的。

共同治理模式顧名思義就是一個完整的治理體系，包括了治理的主要利益相關者以及完整的執行體系和監督體系。從上文利益相關者的識別和分析可以看出，與污染治理相關的主要利益相關者有污染治理的實行者、被治理者及污染治理的第三方，受到污染影響的河道周圍或下游居民。在目前政府單獨治理的基礎上加入獨立的環境研究機構和各方代表，由這三部分組成專門的河道治理委員會，負責河道治理的方案制定，分配治理任務以及監督治理情況，各具體的政府部門如環保局、市政管理所等部門負責治理的具體實施，監督機構則成立專門的監事會，對治理行動進行監督。

基于利益相關者理論的城市景觀河道共同治理模式（如圖2）主要包括以下幾個方面：

1.改變以往由政府獨攬的治理模式，成立由政府部門、社會機構、公民代表組成的河道管理委員會。城市河道管理局作為政府部門的代表，負責全市河道的管理，具有強大的組織性和動員力，可使用的資源十分豐富；環境研究機構作為非政府的社會組織，有著其他組織無法比擬的專業優勢，在河道治理中起到技術支撐的指導作用；居民代表、企業代表、個體戶代表以及游客代表也是管理委員會不可缺少的部分，主要起到監督作用，他們是與河道關系最為密切的組織，一旦動員這部分代表投入到污染治理中，就好像有一張嚴密大網，是防止河道再次污染的最好辦法，同時，這樣做也調動了居民、個體戶、企業的主人公意識，起到了相互制約的作用。

2.河道管理委員會負責河道污染治理的方案制定，但不是具體的實施者，真正的實施者還是環保局、市政管理所等部門，原因在于目前我國整體的河道污染治理的現狀，雖然目前治理部門繁多，但是要一下整合所有部門顯然不合實際，只能采取折中的辦法，由專門部門指派各實施部門進行污染治理，這樣可以避免各部門互相推托，延誤污染治理，同時可以由河道管理委員會對工作實施情況以及實施結果進行管理和檢查，也可以對罰款、賠償等涉及經濟的方面加以監督，避免了污染企業和相關部門相互交易的情況產生。

3.設立監事會這一部門，監事會一般出現在企業中，在此設立的目的是對管理委員會和治理部門的工作起到二重監督作用，監事會的代表也由市河道管理局、環境研究機構及居民代表等擔任，但是人員不與管理委員會重疊，最大限度地防止權力的濫用。通過治理權對各個利益相關者之間的配置，激勵各個利益主體對治理進行監督，從而提高污染治理的績效。

四、結論與討論

本文運用利益相關者理論探討了城市景觀河道污染治理模式問題，擺脫了以往研究河道污染治理模式的框架，研究視角具有創新性，隨著人們對生活空間的要求不斷提高，本文提出的城市景觀河道從一元轉向多元的污染共同治理模式將成為一種趨勢，對類似河道的污染治理模式有參考價值。

在分析河道治理的主要利益相關者及其應有的權利和義務的基礎上，構建了城市景觀河道污染共同治理模式，成立由政府部門、社會機構、公民代表等組成的河道管理委員會，充分利用各方的資源和優勢，同時使各方形成有效的制約關系，充分調動利益相關者參與的積極性，提高污染治理績效。

但該模式尚有一些不足，如對各方代表的選舉比例，以及委員會和監事會的構成比例，選舉方法等都沒有做詳細的說明，具體的實施步驟也沒有制定，只是提出一個模式的設想，期望在以后的研究中能夠逐漸完善，并運用到實際的污染治理工作中。

參考文獻：

[1]褚紅梅.對城市景觀河道建設的幾點思考[J].江蘇水利，2007（11）：22-24.

[2]張陽.我國流域水污染的合作治理模式及其在太湖流域的應用研究[J].江蘇社會科學，2009（5）：237.

[3]陳阿江.水污染的社會文化邏輯[J].學海，2010（2）：63-65.

[4]李獻士，李健.流域生態共同治理模式的SWARM仿真模型設計[J].生態經濟，2013（11）：169-181.

River Pollution in the Urban landscape Model of Co-governance Based

on Stakeholder Theory

WU Shi-dong1， WANG Huan2

（1.The East China Investigation and Design Institute， Hangzhou 310014；2.College of Public Administration， Hehai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： This article defines the Stakeholder Theory，Analysis the Stakeholders and their rights and obligations of the Urban landscape river pollution。Combine the current urban landscape river pollution problems in governance such as Management departments， the holes， low social participation，Made the River pollution in the urban landscape model of shared governance，by government departments， social organizations，representatives of the citizens of the common institutions of governance and oversight，Purpose is to promote the river from one dollar to multi-shift，Given the corresponding rights of stakeholders and also defined its essential responsibilities of the parties to form an effective cooperation mechanism and constraint relations， and fully mobilize the active participation of stakeholders， and improve management performance.

Key words： Stakeholders；River City Landscape；Pollution；The co-governance model

（責任編輯：姚 麗）