新型城鎮化的改革取向

◎ 文/楊開忠

卷首語

新型城鎮化的改革取向

◎ 文/楊開忠

我國城鎮化是影響世界的重要過程。改革開放以來，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。35年來，高速城鎮化推動了我國經濟社會轉型，使5億多人口擺脫貧困，實現了年均10%的經濟增長，由低收入國家跨入中上等收入國家行列，并正在快速地邁向高收入國家，其中，沿海地區絕大多數省市已經進入高收入國家和地區行列。同時，我國城鎮化避免了大范圍失業、貧困和出現貧民窟等問題。

我國以往的城鎮化，也就是舊的城鎮化，是以追求GDP增長為主導的，主要包括循環的4個環節，即∶為追求GDP增長地方政府投資基礎設施和新區、新城開發，進而吸引企業和就業人口，經濟活動和人口集聚給地方帶來財稅收入，地方有更多資金和動力繼續投資基礎設施和新區、新城開發。根據城鎮化周期的一般規律，從現在起到2030年，我國城鎮化率仍將處于30-70%的高速發展區間，但隨著向高收入社會邁進，城鎮化內外環境發生了變化，老路子難以為繼，需要尋求新路子。

2012年，中共十八大報告提出，要堅持走中國特色新型城鎮化的道路。今年國家制定發布了《國家新型城鎮化規劃》。與舊城鎮化以GDP增長和地方政府為主導不同，新型城鎮化是人的城鎮化，強調滿足人的自由、平等、全面發展的需要；新型城鎮化強調市場機制的決定性作用，強調“競爭中立”。可以說，新型城鎮化的關鍵在于實現要素的自由流動和平等待遇，抓手在于政府再造。筆者認為，新型城鎮化改革的優先領域主要包括6個方面∶

1.自由遷徙改革。舊城鎮化過程中，人是不能自由流動的。與此不同，推進新型城鎮化必須推進人的自由遷徙改革。一是在有合法穩定就業和合法穩定住所的條件下，放開城鄉落戶限制，并相應地建立政府管理調節人口流動的體制機制。鑒于特大城市人口遷入預期收益高，為防止可能的人口過度集聚，其合法住所條件可以提高一些；二是創新公共服務提供體制，推進基本公共服務均等化。

2.土地改革。與舊城鎮化低密度、分散化發展不同，新型城鎮化強調緊湊型城市和城市集群，鼓勵城市集中、高密度、公交優先、混合土地利用、內涵式發展。為此，要推進農村土地確權登記頒證，形成城鄉統一的建設用地市場，建立健全公開、公平、公正的農村土地征用制度，對房地產持有環節征稅。

3.創新體系改革。與傳統城鎮化以投資和廉價勞動力、土地、環境服務為主要驅動力導致“千城一律”、同質、同構不同，新型城鎮化強調創新驅動，鼓勵差別化、個性化發展。為此，必須推進創新體系改革，形成知識創造、保存、傳播和應用的自由市場，激發創新活力。

4.投融資改革。與舊城鎮化過度依賴土地財政不同，新型城鎮化強調城市建設投融資透明、規范、多元。因此，推進新型城鎮化必須深化城市建設投融資體制改革，建立透明規范的城市建設投融資機制，建立地方發債制度，規范和擴大公私合作制，建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。

5.環境管理改革。創造水權、環境排放權、節能市場，強化生態環境保護的制度、激勵和工具，使之能在跨部門、跨地區的范圍內有效實施。

6.城市規劃設計改革。在規劃設計領域擴大市場機制和公眾參與，完善規劃設計規范，建立健全與要素自由流動和人民民主相適應的城市規劃設計制度，建立有利于緊湊城市和城市群發展的城市規劃設計制度。

（作者系北京大學政府管理學院教授、中國區域科學協會會長）