提升城鎮土地利用效率

◎ 文/劉勇

提升城鎮土地利用效率

◎ 文/劉勇

目前，我國城鎮建設用地效率是比較高的，但由于我國總人口和城鎮人口眾多，城鎮建成區總面積占國土面積的比重已經超過世界平均水平。因此，未來我國需要采取更加嚴厲、更加嚴格、更加集約的城鎮土地利用方式，以更加有效地控制城鎮建成區總面積不斷增長的趨勢。

土地利用狀況

總體上看，我國城鎮土地利用是比較集約的，但越來越多的城鎮人口使城鎮用地總量巨大，呈現出人均城鎮用地相對較少，而城鎮用地總量相對較大的特點。改革開放以來，隨著工業化城鎮化進程的加快，我國城鎮土地也得到迅速擴張，從總量、人均和結構等方面看，有如下特點∶

1.城鎮建成區面積擴張迅速，并呈不斷加快趨勢

2000-2010年城鎮建成區面積由5.37萬平方公里增至9.13萬平方公里，年均增加3756平方公里。1981-2010年城市建成區面積由0.74萬平方公里增至4.10萬平方公里，年均增加1159平方公里。1995-2010年建制鎮建成區面積由1.39萬平方公里增至3.53萬平方公里，年均增加1429平方公里，且增長速度每隔5年就有明顯提高。

2.人均城鎮用地呈增長態勢，土地城鎮化快于人口城鎮化

工業化城鎮化帶來城鎮用地的擴張，以及城鎮人口的增加。城鎮用地的擴張可用每年城鎮用地增長速度表示，稱為土地城鎮化；城鎮人口增長則用每年城鎮人口增長速度表示，稱為人口城鎮化。世界各國城鎮化的實踐表明，在工業化城鎮化推進過程中城鎮用地擴張速度一般要快于人口向城鎮集中的速度，具體表現為城鎮人均用地面積的不斷提高，這是世界工業化城鎮化中的一個普遍現象（國際統計數據表明，經濟越發達人均城鎮用地面積越多），也是符合經濟社會發展的一般規律的。當前，我國正處在工業化城鎮化快速發展時期，土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮人口人均用地面積也呈增長態勢。

3.人均建設用地不多，但建設用地總量可觀，其占國土面積的比重已高于世界平均水平

2008年我國人均建設用地僅為249.0平方米（世界銀行給出的2005年我國人均城鎮建設用地為517平方米），遠低于2005年世界人均城鎮用地1109平方米和發達國家人均2075平方米的水平。但是，由于我國人口眾多，建設用地總量十分可觀，2008年達33.07萬平方公里，占全國面積的比重達3.4%，遠高于2005年世界城鎮用地2.7%的平均水平，與發達國家3.8%的平均水平接近。

4.主要分布在新東部和大中部，與人口分布基本吻合，大中部地區建設用地最為集約

2008年建設用地在新東部①和大中部地區分布的比重均為45%左右，而遠西部僅為9.4%，人口分布新東部略小于大中部（兩者差別不大），遠西部最少，可見建設用地與人口的空間分布是基本吻合的。

從人均建設用地看，新東部略大于大中部、遠西部地區，表明經濟越發達人均建設用地越高；從3個地帶看，大中部人均最低，其次是新東部，遠西部地區最高，表明大中部建設用地最為集約，城鎮化水平還比較低，未來發展空間大。

從空間組合看，建設用地和城鎮用地的大分散、小集中格局逐步形成，表現為各城鎮規模的擴張、交通通道不斷加強以及城鎮群集中擴張的3大擴張，開始形成了若干點狀城鎮、線狀交通通道以及聚落集群有機結合的合理空間組合，成為建設用地集中分布和組合區，如沿海地區的長三角、珠三角和環渤海地區，大中部的長江中游地區（武漢都市圈、成渝地區、關中地區等）、黃河中游地區（中原城市群、汾河流域），遠西部的京包沿線地區、天山北路地區等。

5.在內部結構上，城市土地結構仍然以居住用地和工業用地比重最大，其它城市用地增長較快

2007年我國城市中居住用地比重仍然居第1位，比重達30.9%；工業用地居第2位，比重達22.0%；公共設施用地居第3位，比重達13.0%。從發展速度看，居住用地、工業用地、公共設施用地以及其它城市用地都處于擴張狀態，相對而言，包括綠地、道路廣場用地等在內的其它城市用地增長速度更快一些。根據發達國家的經驗，未來我國城市用地結構將出現以下變化∶一是居住用地比重將大幅度提高，達到40%左右；二是工業用地將逐步下降，并控制在15%左右；三是生態用地將進一步提高，達到20%左右；四是城市基礎設施用地將略有上升。這樣的土地利用結構變化對城市的規模經濟效益可能不會是利好消息，但對城鎮化質量的提高、宜居條件的優化和城市生態環境的改善則無疑是非常必要的。

城鎮土地利用效率分析

1.不同規模城鎮土地利用效率和集約程度不同

從城鎮鄉村居民點規模結構和集約程度看，建設用地比重較大的在規模結構的兩端即城市和村莊，用地集約程度則明顯表現出規模越大人均用地越少的特點（除村莊外）。處在居民點規模兩端的城市、縣城與村莊用地總量相對較多，人均用地量相對較小；處于居民點規模中間的建制鎮和鄉集鎮用地總量相對較少，但人均用地相對較多。村莊用地總量最大，但人均用地低于建制鎮和鄉集鎮，原因在于村莊公共基礎設施和公共建筑相對較少。總體上看，未來我國建設用地節約的空間在農村，只要農村建設用地能夠隨著人口向城鎮集中而及時退出，我國城鎮建設用地對耕地和土地結構的影響就能夠降到最小。

2.不同地區城鎮土地利用效率差異及其影響因素

我國新東部、遠西部地區土地利用效率差異的主要原因，可以歸結為不同的區位、不同的自然條件和改革開發步伐上的差異3個方面，其中最為重要的因素應該是區位。區位決定了我國工業化城鎮化由東向西的基本空間順序，從而也就決定了各地區城鎮土地利用效率的空間差異，其他因素只是在區位因素的基礎上發揮著增強或減緩的次要影響和作用。

未來我國城鎮化節地潛力的重點空間地區應當在新東部，這里已經進入工業化城鎮化后期，開始了增長方式轉型的進程，城鎮土地擴張和人口集中的步伐已經開始放緩。而我國的大中部、遠西部地區尚處于工業化城鎮化快速發展的中期階段，這里的土地資源也相對豐富，是我國未來20年工業化城鎮化的主戰場，當然推進大中部、遠西部地區工業化城鎮化也需要走出一條更加集約的道路來，以避免新東部地區曾經出現過的土地無序擴張現象。

節地型城鎮化道路的選擇

1.指導思想

未來20年我國工業化城鎮化仍將處于快速發展的中期階段，并將經歷前10年左右的全面建設小康社會（高峰發展）時期和后10年左右的更加寬余社會（接近拐點）時期，最終實現工業化城鎮化的歷史任務。相應地，我國建設用地也將經歷上述兩個階段，年均新增建設用地將達到高峰和峰值，并最終完成國土建設開發和整治的宏偉任務。根據這一發展階段和歷史任務的論述，結合資源環境狀況和已經選擇的工業化城鎮化以及建設用地擴張方案，確定未來我國走節地型城鎮化道路的指導思想如下∶以科學發展觀為指導，遵循工業化城鎮化發展的一般規律，根據我國人多地少質差的特殊國情，為確保高度城鎮化目標和全面小康社會和更加豐裕社會目標的實現，為確保18億畝耕地的紅色底線，必須實施世界上最集約、最節約和最嚴格的土地管理制度，以實現土地資源的高效、集約利用，形成世界最集約的城鎮體系和城鎮群。

2.對策和措施

（1）強化國土資源部門對全國土地資源的統籌協調管理職能，建立城鄉一體化的土地行政管理機制。具體內容包括淡化土地所有權管理，突出土地利用權的確權、規范和管理，相應地進一步明確國土部門對土地使用權的行政管理職能，建設部門和農業部門以及其他部門只行使使用權；強化和改進土地用途管制，如劃分土地利用功能區、明確城鎮邊界、劃分各類農業用地（主要是耕地）基本保護范圍、建立嚴格的土地用途變更審批制度等；建立各土地利用類型的、符合土地利用規劃和城鎮建設規劃要求的、城鄉統一的土地使用權市場，增加土地資源的流動性，擴大空間配置的范圍，促進土地開發利用效率的提高等。

（2）建立新的建設用地體制機制。其一，控制建設用地的來源。一是要嚴格遵循土地用途管制和土地利用規劃的要求，充分利用市場機制和價格杠桿作用，使建設用地擴張有序，合法合理合價。二是建立新的土地征用制度。土地征用主體是國家，征用土地的用地是公益性目的，征用價格應當略高于、至少不低于市場土地價格，以防止泛征土地。三是進一步改進建設用地年度指標控制制度。按照土地用途管制和土地利用規劃的要求，適當擴大指標在年際之間和地區之間的調配和轉讓（也要通過市場機制實現）。其二，合理利用土地經營籌集城鄉建設資金。一是改變土地使用權出讓金一次性收取為1年、2年或5年收取，以降低土地出讓價格，減少土地開發成本。二是大幅度提高土地使用稅，促進土地資源的合理配置，并利于開辟城鄉建設資金來源的穩定渠道。三是在創造必要的資金安全和保障的條件下，努力擴大地方政府債券的發行量，進一步開放城鎮基礎設施和公共事業，大力引進社會和國外資金，不斷擴大城鄉建設資金來源的新渠道。其三，做好建設用地存量挖潛和集約利用。一是建立城鎮土地集約節約用地的新機制，如制定舊城改造的優惠政策、鼓勵中心城區的立體化開發、加大產業向各類產業園區集中的步伐等。二是探索有效控制農村建設用地擴張，促進集約化的新農村建設的新機制，如進一步完善鼓勵“撤鄉并鎮”的有關政策、大幅提高土地還耕的補償標準、進一步提高新農村建設標準和水平等。

（3）建立有利于促進建設用地集約利用的稅收、財政和金融體系。按照土地用途管制的要求搞好土地經營，以土地換取資金，促進城鎮建設的不斷發展，是世界各國政府的普遍做法。為促進建設用地集約利用，需要進一步改進和完善與土地經營管理有關的一系列稅收、財政和金融政策。

其一，稅收上，要改革土地利用的直接稅和間接稅比例關系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，另外，要及時開征房地產稅，促進房地產業健康發展。其二，財政上，要建立城市財政與城鎮基礎設施之間的新型關系，財政資金只管基礎設施的運行，而不管投資，城鎮基礎設施投資主要靠其它途徑解決。其三，金融體系上，建議開辦土地銀行，統籌經營管理與土地出讓、交換和開發有關的所有資金來源和用途。

（4）改革與城鄉土地利用有關的戶籍、社保、規劃、行政區劃等制度和政策。城鎮化水平的提高促進了人口的集中和土地的集約利用，取消戶籍制度，恢復自由遷徙權，將有利于人口城鎮化進程，促進土地資源的集約利用。

其一，提高社會保障的統籌層次，統籌安排城鄉居民的基本社會保障體系將為人口的自由流動和遷徙提供便利條件，也為農業用地和農村建設用地的合理調整提供前提。其二，土地利用規劃是土地用途管制的基礎和依據，要進一步增加土地規劃的法律地位和嚴肅性，加大土地規劃執行、檢查和監督的力度。按照經濟社會發展進程及時調整城鄉行政區劃也是世界各國通行的做法，事實上工業化城鎮化發展變化速度快，城鄉邊界經常處于動態的變化之中，行政區劃應該及時反映城鄉范圍的變化，以適應城鄉區域經濟發展的要求。其三，處理好城鄉關系的另一個方面是要大力推行“省直管縣”體制，促進縣域經濟和縣城的快速發展，為工業化城鎮化發展開拓必要的新空間。

注釋

①新三大地帶劃分∶新東部包括黑吉遼、京津冀魯、滬蘇浙、粵閩瓊13省（市）；大中部包括黃河中上游（陜甘寧晉豫）、長江中上游（川渝湘鄂贛皖）、珠江中上游（云貴桂）14省（區、市）；遠西部包括蒙新青藏4省（區）。

（作者單位：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部）

編輯：藺麗莉