民主離不開法治——剖析衡陽(yáng)“賄選門”

■傅達(dá)林

在發(fā)展民主政治、建設(shè)法治中國(guó)的大背景下，湖南衡陽(yáng)的賄選事件是一個(gè)“樣本”，從中我們能夠看出民主選舉在中國(guó)的種種癥候，分析這種病灶的體制性原因和深層文化根源，可以借此找到通往民主選舉的法治化通道。

賄選背后的民選生態(tài)

2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽(yáng)市召開第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，共有527名市人大代表出席會(huì)議。在差額選舉湖南省人大代表的過程中，發(fā)生了嚴(yán)重的以賄賂手段破壞選舉的違紀(jì)違法案件。初步查明，共有56名當(dāng)選的省人大代表存在送錢拉票行為，涉案金額人民幣1.1億余元，有518名衡陽(yáng)市人大代表和68名大會(huì)工作人員收受錢物。

在省一級(jí)人大代表的選舉中，發(fā)生如此大面積賄選案件，且涉案人員之多、涉案金額之大、社會(huì)影響之惡劣，史所罕見。對(duì)此，湖南省紀(jì)委已對(duì)涉案的431名黨員和國(guó)家工作人員進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)立案，湖南省人民檢察院也已依法對(duì)衡陽(yáng)破壞選舉案立案調(diào)查。法紀(jì)責(zé)任的嚴(yán)格追究，旨在肅清人大選舉制度中的弊病，重塑中國(guó)選舉法的權(quán)威。而從深層次剖析，出現(xiàn)這樣的賄選大案，折射出當(dāng)?shù)孛襁x生態(tài)堪憂，背后還有著更為普遍性的根源。

現(xiàn)代國(guó)家，經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的代表(議員)進(jìn)入政治生活，本質(zhì)上乃是基于選民的利益，而不能為了追求個(gè)人私利。中國(guó)并未實(shí)行人大代表專職制度，當(dāng)初就是為了保持人大代表的廣泛代表性。遺憾的是，由于缺乏足夠的制度安排讓選民對(duì)代表形成實(shí)質(zhì)性約束，使得現(xiàn)實(shí)中不少人將人大代表視作一種身份資格，而不是代表人民參政議政的公共義務(wù)。一個(gè)顯著的例證是，近年來(lái)很多民營(yíng)企業(yè)家都對(duì)人大代表表現(xiàn)出強(qiáng)烈興趣，這樣的身份被看作是一種快速得到“回報(bào)”的“投資”。因?yàn)槿舜蟠碓谌谫Y、納稅上有諸多好處，在工商、公安面前也有“保護(hù)”作用，且“最大的好處是有利于爭(zhēng)取項(xiàng)目”。

完全扭曲的功利性目的，讓人大代表的選舉成為一場(chǎng)利益爭(zhēng)奪戰(zhàn)。早在2007年，衡陽(yáng)就發(fā)生過大面積的賄選事件，從縣選市代表開始就如此。對(duì)祁東縣民營(yíng)企業(yè)家的賄選過程，《瞭望東方周刊》曾經(jīng)做過專門的報(bào)道，其中一位競(jìng)選者向309位縣代表中的280位送出了紅包，每個(gè)500元。然而，最后仍然沒能當(dāng)選。2006年，中紀(jì)委、中組部公開通報(bào)了云南省德宏州梁河縣153名人大代表中，竟有2/3、百名人大代表卷入賄選案；2009年巢湖市委書記周光全因收受賄賂被判處無(wú)期徒刑，一大批官員受牽連，眾多企業(yè)主涉嫌因全國(guó)人大代表資格行賄。

從這些案件信息來(lái)看，賄選中有很大一部分是民營(yíng)企業(yè)家。一些省市在人大代表構(gòu)成上，民營(yíng)企業(yè)家往往占據(jù)20%～30%的名額，僅次于官員群體，有的地方甚至超過了官員群體。這種結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，本身透露出令人不安的隱憂。當(dāng)人大代表變成一種特殊身份的象征、一種特權(quán)的享有資格，或是一種接近資源的便利條件，而不是一種公共議政的責(zé)任體，不是一種真正向選民負(fù)責(zé)的代表人，那么對(duì)資源與利益的競(jìng)奪必然會(huì)產(chǎn)生腐敗，選民也會(huì)對(duì)選舉失去興趣，任由代表們?cè)O(shè)計(jì)自己的一套游戲規(guī)則，在利益勾兌中把玩著自己的頭銜與名號(hào)。

賄選對(duì)民主政治的源頭性敗壞

選舉是民主政治的源頭。在代議制國(guó)家，人民代表的品德、素質(zhì)與責(zé)任，直接影響著民主政治的實(shí)質(zhì)狀況。很難想象，經(jīng)過賄賂當(dāng)選的人大代表，能夠真正“代表”人民。所以說(shuō)，賄選乃是對(duì)民主政治的源頭性敗壞，因?yàn)槠湮廴镜氖敲裰髡蔚摹八础薄?/p>

在制度設(shè)計(jì)上，人大代表的層級(jí)選舉，是在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的國(guó)家實(shí)現(xiàn)民意的層層代表。這決定了最為基層的直選至關(guān)重要，因?yàn)橹挥谢鶎又边x的代表真正負(fù)有公共責(zé)任，才有資格代表選民去選舉更高層級(jí)的人大代表。在每一個(gè)鏈條當(dāng)中，選舉都不能出現(xiàn)不正當(dāng)利益的干擾，否則就難以確保最高層級(jí)的人大代表能夠勝任職責(zé)。

但是，就是在基層選舉領(lǐng)域，直選的效果并不是很好，一些地方的百姓對(duì)這種選舉的事宜并不是很感興趣。在學(xué)術(shù)的視野中，無(wú)論是討論公民不履行選舉權(quán)的問題，還是討論由公民選舉懈怠產(chǎn)生的悲哀，都已經(jīng)沒什么新意可言。美國(guó)憲法起草人之一亞歷山大·漢密爾頓注意到，“在行使如此寶貴的公民權(quán)利時(shí)出現(xiàn)了令人驚訝的冷漠”。美國(guó)學(xué)者茱迪·史珂拉在其著作《美國(guó)公民權(quán)：尋求接納》更直言不諱：“許多人覺得政治制度與自己的利害關(guān)系無(wú)關(guān)緊要，或者認(rèn)為參加對(duì)自己的生活毫無(wú)影響的儀式?jīng)]有意義，對(duì)這些人而言，投票僅僅是一個(gè)沒有任何意義的姿態(tài)而已。”

這種與自身利益聯(lián)系不緊而導(dǎo)致的“冷漠”，使得基層直選很容易出現(xiàn)“賣選票”的事情，從而構(gòu)成對(duì)國(guó)家民主政治的基礎(chǔ)性損毀。反過來(lái)，大面積賄選現(xiàn)象的發(fā)生，又直接傷害了選民對(duì)于選舉的積極性，甚至促使人們將選舉當(dāng)做一種“有錢人的游戲”，將真正有志于參政議政的優(yōu)秀公民阻擋在外，加劇選舉中的“冷漠癥”。這種對(duì)選民心理造成的惡劣影響，直接敗壞民主政治的根基。

在更宏觀的層面上，間接選舉中的鏈條上一旦出現(xiàn)賄選，挑戰(zhàn)的是公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的基本政治權(quán)利，動(dòng)搖的是中國(guó)人民代表大會(huì)這一根本制度，沖擊的是憲法和選舉法的權(quán)威與尊嚴(yán)。在中國(guó)的民主政治運(yùn)行體系中，憲法規(guī)定的選舉權(quán)與被選舉權(quán)構(gòu)成國(guó)家權(quán)力的政治基礎(chǔ)，由此組成的全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，是人民行使國(guó)家權(quán)力、進(jìn)行重大公共決策的制度樞紐。而賄選的發(fā)生，不僅使金錢利益左右了選舉人的意志，侵犯了公民平等自由的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，破壞了國(guó)家選舉制度的公平與公正性；更嚴(yán)重的是，它腐蝕了權(quán)力機(jī)關(guān)的純潔性，影響到人民代表大會(huì)制度的正常運(yùn)作，打亂了民主政治的常態(tài)秩序。

民主選舉亦需法治護(hù)航

如何防范民選中的失范現(xiàn)象?如何避免民主選舉中的“冷漠癥”？這是我們?cè)诜治龊虾怅?yáng)“賄選門”背后的生態(tài)、危害與根源之后，必須回答的問題。而這一問題的答案，直接關(guān)系到國(guó)家民主政治的健康發(fā)展。

無(wú)論是在政治理論的預(yù)設(shè)當(dāng)中，還是基于對(duì)政治實(shí)踐的運(yùn)作觀察，民主選舉都不可能脫離法治的保障。分析所有民主選舉出現(xiàn)的種種失范現(xiàn)象，包括最為敗壞的賄選，最終要么是在選舉制度中缺乏足夠的法律規(guī)制，要么是在選舉制度之外缺乏配套的法治機(jī)制。就中國(guó)當(dāng)下而言，良性的民主選舉不是爭(zhēng)論在多大范圍內(nèi)推行直選，而是如何將現(xiàn)有的選舉機(jī)制納入法治化軌道。

首先，應(yīng)當(dāng)健全民主選舉的程序規(guī)范。程序法治是防范行為失范的最重要機(jī)制，也是確保民主選舉有序開展的前提，對(duì)中國(guó)這種層級(jí)式的選舉更是如此。美國(guó)學(xué)者洛伊在《自由主義的終結(jié)：美國(guó)的第二共和國(guó)》一書中，針對(duì)利益集團(tuán)無(wú)視正式的程序要件而作出的種種破壞民主的弊病，提出了“依法的民主主義”概念。這帶給我們的啟示是，應(yīng)當(dāng)通過各種法律手段明確選舉各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范和責(zé)任，以防范特權(quán)性利益團(tuán)體妨礙多元社會(huì)中的民意輸出，實(shí)現(xiàn)人民代表選舉的真正廣泛性、代表性。只有在程序完善并得到嚴(yán)格遵照的情況下，才能保證權(quán)力的角逐者遵守基本的游戲規(guī)則，使民主選舉過程得以和平、健康、穩(wěn)定地進(jìn)行下去。

其次，應(yīng)當(dāng)從法律上確立代表受選民監(jiān)督的有效機(jī)制。民主政治需要的不是人們單純的默認(rèn)，而是積極的參加，其中包含了對(duì)代表的有效監(jiān)督。茱迪·史珂拉指出：“選票一直是社會(huì)正式成員的一紙證書，其主要價(jià)值在于它能將最低限度的社會(huì)尊嚴(yán)賦予人們。”但如果一紙選票并不能承載起賦予最低尊嚴(yán)的功能，其在實(shí)際生活中就可能變成一張廢紙，與其浪費(fèi)不如出售換幾個(gè)零花錢。我們無(wú)法坐待支持民主習(xí)慣和憲法秩序的好公民出現(xiàn)，卻可以為提高選票的含金量做些事情。其中重要的一點(diǎn)，就是確保“我能把你選上去，也能把你拉下來(lái)”。因此，在完善各級(jí)人大代表自下而上選舉的正當(dāng)程序同時(shí)，還必須建立起一整套人大代表自上而下的負(fù)責(zé)機(jī)制，明確各級(jí)代表向誰(shuí)負(fù)責(zé)、如何負(fù)責(zé)，保障選民能夠自下而上的實(shí)施監(jiān)督。

另外，還應(yīng)著力形成民主選舉制度的內(nèi)在凝聚力。民主政治的關(guān)鍵在于民心，健全民主選舉制度最重要的，是考慮在利益多元的背景下如何凝聚人心，讓公眾在忙于奔波的同時(shí)能夠積極參與“眾人之事”。勒尼德·漢德大法官曾經(jīng)說(shuō)過：“我當(dāng)然知道，自己的選票將會(huì)決定一些事情這一信念是多么虛幻；但是，不管怎么說(shuō)，每當(dāng)我走向投票站的時(shí)候，我都有一種我們大家都在參與公共事業(yè)的滿足感。”從某種程度上說(shuō)，良性的選舉制度就是要保障選民從中得到這種“滿足感”。為此，不僅要讓選民能夠監(jiān)督代表，更要在民主政治生活的各個(gè)層面構(gòu)建起充分而暢通的表達(dá)機(jī)制，從制度上打通選民與人大代表、人大代表與公共決策之間的溝通障礙，使得選民意見能夠順暢進(jìn)入決策程序，公共決策能夠充分借助人大代表尊重并吸收到選民意見。

總之，民主與法治是這個(gè)時(shí)代的世界潮流，二者雖然可能發(fā)生沖突，但根本上是相輔相成的。法治須以民主為基礎(chǔ)，民主也須以法治為前提。法治對(duì)保障民主選舉過程的合法性、正當(dāng)性、程序完整性發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。綜觀域外良性民主的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)不基于法治的框架，在其中可以允許競(jìng)選營(yíng)銷，但卻絕對(duì)不能賄選拉票。可以說(shuō)，正是法治的權(quán)威與嚴(yán)密，保障了民主的健康與有序。