全球可持續發展報告：背景、進展與有關建議

彭斯震++孫新章

摘要 啟動“全球可持續發展報告”（GSDR）編寫進程是“里約+20”峰會達成的重要成果之一，受到了國際社會的廣泛關注。目前，國際社會已經在報告的總體定位、核心議題、框架結構和編寫周期等方面初步達成一致，但在GSDR與SDGs/PostMDGs的關系、應采用的組織模式以及是否需要相應編寫國家可持續發展報告等問題上仍存在較大分歧。本文基于中國視角，對GSDR編寫進程提出了若干建議：①報告應定位在“基于科學、面向決策”的評估報告；②以SDGs/PostMDGs確定的優先領域為核心；③努力研究提出“數目不多、易于量化、具有普適性”的可持續發展綜合評估指標體系；④建立全球可持續發展報告國際專家工作組；⑤鼓勵各國根據國情編寫“國家可持續發展報告”；⑥把可持續發展報告與高級別政治論壇有機結合。文章還就中國如何參與GSDR進程提出了若干建議：①在SDGs/PostMDGs框架下根據國情研究提出面向2030年的中長期國家可持續發展目標；②圍繞實施國家可持續發展目標，啟動相應的進展評估工作并定期編寫國家可持續發展報告；③組織中國科學家積極參與GSDR編寫進程。

關鍵詞全球可持續發展報告；“里約+20”峰會；全球可持續發展目標；2015年后國際發展議程；高級別政治論壇

中圖分類號 X22，F061.3文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）12-0001-05doi：103969/jissn1002-2104201412001

工業革命以來，人類以前所未有的速度創造物質財富，同時也使資源環境問題日漸凸顯，對人類生存與發展的威脅不斷加大。20世紀60年代開始，國際社會開始反思和探尋經濟、社會與環境協調發展之路。從1972年斯德哥爾摩人類環境會議至1992年里約聯合國環發大會，可持續發展的理念逐漸形成并被國際社會所接受。環發大會20年來，國際社會圍繞應對氣候變化、保護生物多樣性和防治荒漠化等重大全球性環境問題進行了持續不懈的努力。然而，這些努力卻未能從根本上遏制全球環境持續惡化的趨勢，也未能實質性縮小南北差距，全球環境與經濟社會之間的矛盾依然嚴峻。為此，聯合國于2012年6月在巴西里約召開了可持續發展大會（即“里約+20”峰會）。峰會圍繞“可持續發展和消除貧困背景下的綠色經濟”、“可持續發展的機制框架”兩大主題，進行了廣泛而又深入的討論，最終通過了成果文件——《我們希望的未來》，明確提出了發展綠色經濟、制定全球可持續發展目標（Sustainable Development Goals，SDGs）、構建新的全球可持續發展治理機制等戰略舉措[1]。

“里約+20”峰會的召開，標志著可持續發展在國際視野中的“回歸”，使可持續發展成為從根本上解決全球環境問題的“總鑰匙”。為從科學上支撐“里約+20”后續進程的推動和落實，“里約+20”峰會同時提出要啟動“全球可持續發展報告”（Global Sustainable Development Report，GSDR）編寫進程。鑒于編寫GSDR關系到對全球可持續形勢的定位，關系到對SDGs[2-3]和2015年后聯合國發展議程（Post-2015 Development Agenda，PostMDGs）[4]的評估，關系到制定應對全球可持續發展挑戰的政策措施，因此受到了國際社會的廣泛關注。許多國家、政治集團和非政府組織正積極參與這一進程并竭力對其組織模式和內容框架施加影響。本文系統分析了聯合國啟動GSDR進程的深刻背景，綜述了其總體進展情況，并基于中國視角提出了相應的建議。

1聯合國啟動GSDR編寫進程的背景

1.1國際社會始終沒有圍繞全球可持續發展進行系統而又權威性的評估1992年聯合國在巴西里約熱內盧召開環境與發展大會，通過了《里約宣言》、《21世紀議程》等重要文件，使可持續發展理念在全球范圍內快速普及。在國際層面，幾乎所有的國際組織都給予了積極回應，聯合國專門為此設立了可持續發展委員會，并且每年舉行會議審議《21世紀議程》執行情況[5]；在國家層面，近百個國家設立了可持續發展管理機構，包括中國在內的數十個國家制定了國家可持續發展戰略[6-7]。與此同時，以可持續發展的進展評估、趨勢判斷、問題應對等為核心的學術研究逐漸興起，并催生了新的綜合性學科——可持續性科學的形成與發展。據聯合國的一項統計[8]，在2012年全球發表的與可持續發展相關的文章高達15萬篇，開展的各類可持續發展評估數以千計，包括中國在內的69個國家編寫了國家可持續發展報告。然而，除《我們共同的旅程：轉向可持續發展》[9]、《21世紀可持續發展》[10]等少數報告外，絕大多數的研究與評估工作聚焦于特定區域（如國家可持續發展報告）或特定可持續發展領域（如能源、環境等）。從全球可持續發展視角出發的綜合性、權威性的研究與評估報告至今仍是空白。

彭斯震等：全球可持續發展報告：背景、進展與有關建議中國人口·資源與環境2014年第12期1.2現有的各種可持續發展研究評估與政策制定脫節

現有的各類與可持續發展相關的評估主要分為兩類，一類是以科學家為主體，所形成的報告多屬于科學性研究/評估報告，如《全球能源評估》、《全球環境展望》等；另一類則是由聯合國或成員國政府編寫的官方報告，這類報告側重于可持續發展目標實現情況或政策實施進展，如《千年發展目標進展報告》、《中國國家可持續發展報告》[11]等。前者的缺點是缺乏政策制定者的充分參與，后者的缺點則是缺乏科學家的充分參與。由于科學與決策的脫節，導致這兩類報告在支撐可持續發展決策方面的作用均顯不足。與此相對應，在全球可持續發展議程磋商以及國家尺度的可持續發展政策制定中，也沒有實現科學家與決策者的有效銜接。例如，在“里約+20”成果文件磋商以及目前的SDGs磋商中，談判代表幾乎全部是各國的外交官，很少有科學家能直接參與案文的起草和磋商，這使得全球可持續發展議程的設定變成了政治博弈，科學性明顯不足。

1.3“里約+20”峰會明確提出啟動GSDR編寫進程

2012年，由聯合國秘書長任命的“全球可持續性問題高級別小組”在完成的題為《堅韌的人民，有復原力的地球：值得選擇的未來》報告中[12]，強調了科學對于決策的重要性，并呼吁編寫“全球可持續發展前景”，以便綜合匯總各部門的評估資料。在“里約+20”峰會成果文件《我們希望的未來》中[1]，明確提出設立可持續發展問題政府間高級別政治論壇（High Level Political Forum，HLPF），其職能之一是“通過文件審查加強科學與政策的銜接，匯總多種多樣的信息和評估資料，包括以全球可持續發展報告形式提供的信息和評估資料”。

2GSDR的編寫進展

2.1GSDR的編寫過程與采用的方法

“里約+20”峰會結束后，聯合國秘書長授權經濟與社會事務部可持續發展司牽頭GSDR的組織工作。鑒于編寫GSDR的復雜性，從2013年年初開始，可持續發展司決定首先編制報告的“模板”（Prototype），以期為今后的正式版本報告積累經驗和提供參考。

報告（模板）所采用的編寫方法主要體現在兩個方面：一是廣泛汲取各方面的意見。在編寫中，可持續發展司共組織召開了包括2013年12月在北京舉辦的“GSDR高級別專家組會議”[13]在內的8次專家組會議，來自46個國家的數百名科學家提供了支持；開展了重點國家和國際組織問卷調查，中國、歐盟、聯合國環境署等提供了書面意見[14]；此外，還采用多語言眾包服務平臺（multilingual crowdsourcing platform）的方式汲取了全球數千位社會公眾的建議。二是對現有可持續發展評估做進一步的綜合評估。可持續發展司共梳理分析了現有數百項與可持續發展密切相關的評估報告或學術論文，對所采用的模型、方法、數據、結論等做了進一步的分析、提煉和總結。

在綜合各方意見以及有關研究成果的基礎上，可持續發展司于2013年9月向HLPF首屆會議提交了報告（模板）執行摘要，在2014年7月召開的HLPF第二次會議上提交了完整的報告（模板）。

2.2GSDR（模板）的主要內容

GSDR（模板）回顧了1950年以來全球可持續發展歷程，分析了全球可持續發展面臨的挑戰，提出了全球可持續發展愿景與實現路徑[8]。

2.2.11950年以來全球可持續發展的總體進展

報告顯示，全球在消除貧困與饑餓方面取得積極進展。目前全球GDP總量是1950年的10倍，人均GDP是1950年的4倍；全球極端貧困人口為11.7億人，較1990年減少7.8億人；全球挨餓人口為8.5億人，較1970年減少1.5億人；過去12年，全球新增770座人口規模超過百萬的城市，為歷史上城市發展最快的時期。報告同時指出，全球在推進實施《21世紀議程》和里約原則方面進展有限。《21世紀議程》共39章內容[15]，其中，只有第27和28章（促進NGOs和地方政府參與可持續發展）、第35章（依靠科學促進可持續發展）、第38章（國際制度安排）、第39章（國際法律文書和機制）共5章取得積極進展，其他章節則進展不理想，尤其是第4章（轉變消費模式）、第7章（促進可持續人居）、第9章（保護大氣層）毫無進展。在里約原則的27條中[16]，有17條被轉化為國際法律或國家制度，但有些卻并未進一步轉化為實實在在的行動。

2.2.2全球可持續發展面臨的挑戰

報告提出，盡管全球在發展經濟、改善人居、消除饑餓與貧困方面取得了積極的進展，但面臨的問題依然嚴峻。并且，全球所取得的這些進展是以資源消耗的持續加大為代價，并正在對地球基本生命支持系統構成嚴重威脅，尤其是森林消亡、能源枯竭、海洋污染等問題持續加重。另外，不可持續的生產與消費模式依然存在，性別不平等問題突出，許多人沒有體面的就業機會。按照“一切照舊”的模式發展，至2050年全球60億人將過上奢侈的生活而另外30億人處于貧困狀態；由于不可持續的生產與消費模式，至2050年絕大多數的生態系統閾限將被突破，地球生命支持系統很可能會崩潰。

2.2.3全球可持續發展的未來愿景與實現路徑

報告認為，人類當前面臨的可持續發展問題復雜嚴峻。面向2050年，國際社會不要奢望徹底解決所有問題，而應制定一個更加務實的可持續發展愿景，其主要目標包括：徹底消除貧困與饑餓；使所有人能獲得水、基本衛生服務和電力；所有地區達到中等發達狀態以上（按PPP法計算人均GDP超過10 000美元）；能源效率大幅提升；空氣污染明顯減輕；生態系統持續惡化的趨勢得到逆轉。要實現上述愿景，需要通過加強技術創新，使全球生態效率整體上提高3.2倍以上；需要加強全球技術合作，使綠色技術在國家之間得到最大可能的轉移和應用；要加強對于基礎設施、能源系統等關鍵領域投入；需要厘清不同發展議題之間的內在聯系，采用綜合的政策措施予以應對。另外，報告提出應采用現代遙感技術、通訊技術與傳統統計方法相結合的方式加強對全球可持續發展的檢測和評估。

2.3國際社會對GSDR的內容范圍與編寫方法的建議

結合聯合國開展的重點國家和國際組織問卷調查結果[14]、GSDR高級別專家組會議結果[13]以及HLPF第二次會議期間關于GSDR議題的討論情況[17]等，初步梳理出目前國際社會對未來正式版本的GSDR的內容范圍與編寫方法的主要意見和建議。

2.3.1關于報告的總體定位

國際社會普遍認為，報告應定位于對現有的各類可持續發展評估進程進行更加綜合性的評估，為HLPF提供參考；報告應重點面向三個群體，即決策者、高級政府官員及其他利益相關者。但國際社會在GSDR與SDGs/PostMDGs的關系問題上存在較大分歧，有的國家（或專家）主張把GSDR作為衡量SDGs/PostMDGs實施進展的重要載體，有的國家（或專家）則認為GSDR應定位成“科學報告”，不應與SDGs/PostMDGs的官方進展評估混為一談。

2.3.2關于報告的內容范圍

多數國家（專家）認為，報告在結構上應包括三大部分，即回顧過去和分析未來趨勢、總結經驗教訓、提出當前及未來（重點關注未來20-30年）應重點應對的問題和挑戰；所涉及的主要議題應包括《21世紀議程》和其他國際社會已經確定的目標/承諾中的優先議題，以及國際社會即將達成的SDGs和PostMDGs中確定的優先議題；報告的地理范圍應包括全球和五大區域，并對處于特殊情況的國家集團予以適當分析，如小島嶼發展中國家、最不發達國家、內陸發展中國家、撒哈拉以南非洲國家等。

2.3.3關于報告的編寫方法

國際社會普遍贊同由HLPF秘書處負責全球協調工作，各區域委員會負責區域協調工作。多數國家（專家）認為報告應每四年編寫一次，與HLPF領導人會議召開周期相一致。對于GSDR應采取何種組織模式，目前聯合國給出了三個選項：一是傳統的聯合國旗艦出版物模式，即主要由聯合國職員和特邀專家撰寫；二是與國家自愿進程掛鉤的多利益攸關方模式，即在選項一的基礎上進一步擴大參與范圍，邀請各成員國政府、相關專家和民間組織參加；三是采取政府間氣候變化專家委員會模式，即由成員國推薦專家，共同編寫報告。目前傾向于第二選項的人相對較多，但并未就此達成一致。另外，在編寫GSDR的同時，是否應動員成員國編寫相應的國家可持續發展報告，各方也分歧較大。

3有關思考和建議

3.1對GSDR編寫進程的思考和建議

編寫GSDR是落實“里約+20”峰會成果文件的重要后續行動之一。GSDR的編寫不能游離于其他“里約+20”峰會后續進程之外，應該建立一個廣泛參與、包容各方核心關切、基于科學證據、面向未來決策參考的編寫進程，切實實現“里約+20”峰會提出的科學與決策的銜接。從目前的報告（模板）形成過程來看，基本做到了各利益相關方的廣泛參與，但也存在明顯不足：一是GSDR進程與包括SDGs/PostMDGs在內的后“里約+20”相關進程結合不夠緊密，尚沒有得到成員國政府的足夠支持，如在聯合國就GSDR編寫方法開展的國家咨詢中，只有不足20個成員國政府提交了書面建議；二是數據和案例幾乎全部來自科學文獻，部分數據權威性不足，內容上也沒有體現可持續發展“三大支柱”的平衡，從支撐決策的角度看仍存在差距；三是報告基于綜合性評估（Integrated approach）理念提出了CLEWD全球可持續發展模型，但應用CLEWD模型將面臨數據缺乏的困境，特別是需要包括遙感信息數據在內的大數據的支持。為此建議：

（1）將報告定位成“基于科學、面向決策”的評估報告。GSDR的核心使命是推進科學與決策的銜接，應以獨立第三方的角色開展全球可持續發展研究與評估。報告編寫進程應促進科學家的積極參與，廣泛收集各類相關科學數據，嚴謹應用科學分析方法，并面向決策者提出務實、可操作的結論與建議。

（2）以SDGs/PostMDGs確立的優先領域為核心。GSDR在內容上應體現經濟、社會、環境三大支柱的平衡和協調，突出發展的核心地位。國際社會即將達成的SDGs/PostMDGs將成為未來15年指導全球可持續發展行動的綱領。在GSDR的重點領域分析中，應與SDGs/PostMDGs保持一致，并重視能源、水、土地、糧食安全、貧困等不同議題之間的內在聯系和相互影響，從整體的視角進行研究分析與評估。

（3）努力研究提出“數目不多、易于量化、具有普適性”的可持續發展綜合評估指標體系。過去20多年來，國際社會圍繞可持續發展的評估問題開展了大量工作，提出了多種多樣的評估指標體系。但總體來看，目前仍缺乏被國際社會廣泛認可的可持續發展評估指標體系[2]。建議基于GDP、人文發展指數、生態足跡等評估方法，從經濟、社會、環境三大支柱平衡兼顧的視角，研究提出一套綜合性的科學指標體系。

（4）建立GSDR國際專家工作組。建議由聯合國經社理事會牽頭，在各成員國的充分參與和支持下，組織成立包括經濟、社會、資源環境、信息技術等多領域專家組成的工作組，尤其是應吸納來自發展中國家的科學家參與。專家工作組的工作不僅僅是梳理已有可持續發展科學文獻，更應該在全球可持續發展評估模型開發、全球可持續發展綜合評估指標體系開發、全球可持續發展數據庫建設等方面做出貢獻，推進可持續性科學的深入發展。

（5）鼓勵各國根據國情編寫“國家可持續發展報告”。GSDR應著眼于全球性議題。考慮到世界各國所處的發展階段不同，面臨的可持續發展優先事項各異，建議各國依據國情編寫國家可持續發展報告。國家層面的可持續發展報告應以本國實施SDGs/PostMDGs的進展為核心，以國家層面的可持續發展優先議題為重點。

（6）把可持續發展報告與高級別政治論壇有機結合。支持以4年為周期定期編寫全球或國家層面的可持續發展報告，與領導人級高級別政治論壇的召開周期相一致。GSDR應作為各國領導人審議全球實施SDGs/PostMDGs進展和圍繞新問題、新挑戰共商戰略對策的重要依據；國家可持續發展報告應作為各國在出席領導人級高級別政治論壇期間向世界分享本國可持續發展進展、經驗與教訓的重要依據。

3.2對中國參與GSDR進程的建議

中國是“里約精神”的積極倡導者和踐行者，為國際社會達成《我們希望的未來》發揮了積極的建設性作用。在GSDR、SDGs/PostMDGs等“里約+20”峰會后續行動中，中國應在堅持里約原則和在力所能及的前提下，繼續發揮重要作用。為此建議：

（1）在聯合國制定SDGs/PostMDGs框架下，根據中國的國情研究提出面向2030年的中長期國家可持續發展目標和面向2020年的具體、可操作、可衡量的近期目標，并將近期目標全面融入國家“十三五”國民經濟與社會發展規劃綱要過程中。

（2）圍繞實施國家可持續發展目標，建立進展評估專家工作組，并啟動以4年為周期的國家可持續發展報告編寫進程。推進中國的專家工作組與GSDR工作組建立定期交流機制，及時分享中國推進可持續發展的經驗、教訓以及相關的數據資料。

（3）組織中國科學家參與到GSDR專家組中，并從全球視角對可持續發展的重大問題開展系統、深入、持續地研究，為科學評估中國發展對全球影響以及全球發展對中國的影響提供科學評估依據，尤其是對全球能源、水資源、重要礦產資源的可持續利用以及糧食安全等問題進行典型性研究，努力使中國科學家能夠為GSDR貢獻智慧。

（編輯：劉照勝）

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