公共政策失靈視角下的安徽民營經濟問題分析

戴 春，洪愛華

（1.安徽經濟管理學院，安徽合肥230059；2.合肥行政學院，安徽巢湖238000）

我國民營經濟是具有鮮明中國特色的經濟概念，其產生于經濟體制改革和社會主義市場經濟建設的大環境中，因此，民營經濟的生存與發展與公共政策存在著密不可分的聯系。從1982年黨的十二大提出“有益補充”開始到“重要組成部分”，再到“重要基礎”，從“允許存在”到“共同發展”，再到“兩個毫不動搖”，我國民營經濟政策逐步明朗、強化和細化。自1997年底，安徽省委、省政府在阜陽召開第一次全省個私經濟工作會議開始，1998年、2003年、2005年、2008年和2013年，安徽省委、省政府相繼出臺加快發展個私經濟、非公經濟和民營經濟的指導意見，民營經濟的政策關注度逐步提高，公共政策的制定與執行的針對性與操作性也在逐步增強，客觀上促進了安徽民營經濟的發展。1985—2002年，全省個體、私營等非公有制經濟平均增長率為15.1%，高于同期國內生產總值9.9%的年平均增長速度。[1]2002—2013年，安徽民營經濟增加值由1548 億元增加到10843 億元，占全省生產總值比重由43.98%增加到57%。

然而，在利好公共政策陸續出臺的今天，根據安徽省政協、安徽省統計局的相關調研結果，安徽民營企業家中卻出現了“政策疲勞”“政策麻木”現象，這說明安徽民營經濟已經出現了所謂“公共政策失靈”的現象。公共政策失靈，是指一項政策的過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標，并給政策對象造成了始料不及的負面影響。[2]公共政策失靈不僅造成政策資源的浪費，對社會經濟發展帶來了巨大的負面影響，也導致政府公信力下降。因此，以安徽民營經濟發展過程中的政策因素為基礎，分析公共政策制定與執行過程中的失靈現象，剖析原因，制定矯正措施，對安徽民營經濟的發展具有重要的理論和現實意義。

一、公共政策失靈理論研究概述

湯敏軒（2004）提出了公共政策失靈可以理解為一項公共政策的過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標，并給政策對象造成了始料不及的負面影響。[3]葉芬梅（2007）從四個方面即錯位性失靈、缺陷性失靈、利益變異性失靈和負面性失靈剖析了公共政策失靈現象，提出了相應的解決策略。[4]胡凱、楊雄輝（2010）以公共政策過程的三階段為基礎，即公共政策制定、公共政策執行、公共政策監督，分析了失靈的主要表現，提出了利益因素是導致公共政策失靈的總根源。[5]米恩廣（2012）則從博弈視角思考公共政策執行失靈的問題，認為公共政策制定過程中不同利益主體之間的博弈，最終會導致公共政策執行中的失靈。這其中的博弈包括各級政府間、政府機關與人民群眾、政府組織與執行者，以及執行者之間的博弈。[6]李桓促（2014）在分析導致公共政策失靈的內外因素的基礎上，從時滯效應的角度研究公共政策制定與執行過程中的失靈現象，并且提出完善公共利益訴求機制、引入第三方決策參考、暢通公共政策反饋渠道等矯正措施。[7]

從上述政策失靈的研究當中，大致可以得出以下結論：從公共政策過程上看，失靈可能存在于制定、執行、監督三階段；從失靈的根源上看，不同利益主體之間的利益沖突是公共政策失靈的主要原因；從公共政策的執行要素上看,理想化政策、執行機構、目標團體、政策環境這四個政策執行要素中的任一方面出問題,都可能導致政策失靈。[8]

二、安徽省民營經濟政策的類型及特征演變

（一）安徽省民營經濟政策的類型

安徽省近幾年在促進民營經濟發展的政策供給方面作出了很多的努力，陸續出臺了多項民營經濟相關公共政策，促進了安徽民營經濟的發展。

表1 安徽省歷年來出臺的民營經濟相關政策一覽表

（二）安徽省民營經濟政策的特征演變

首先，從促進民營經濟發展的政策內容看，政策制定的內容更加細化具體。2006年的《安徽省中小企業促進條例》中的措施較為籠統，2013年的《安徽省委省政府關于大力發展民營經濟的意見》中部分條款的表述則十分具體，如“各類金融機構要加大對涉農、小型微型民營企業信貸支持力度，確保兩類貸款的增速不低于全省各類貸款平均增速，增量不低于上年”；“禁止銀行業金融機構在發放貸款時附加不合理的貸款條件，嚴禁對小型微型企業收取承諾費、資金管理費，嚴格限制收取財務顧問費、咨詢費等費用。對隨意抬高融資成本、存在不規范經營行為的金融機構在年度考核時實行‘一票否決’，政府有關部門會同銀監部門依據有關規定予以處罰。”

其次，從促進民營經濟發展的政策實施看，政策落實的主體更加明確清晰。例如，2013年出臺的《安徽省辦公廳關于落實大力發展民營經濟意見的有關政策措施》中，關于“個體工商戶轉為小型微型企業，以及創辦并穩定經營的微型企業，可由當地政府給予一定比例的補貼”的問題，明確規定由省財政廳、省經濟和信息化委、省工商局等部門負責督促落實；再如關于“2015年底前，對微型企業月營業額未達到2 萬元、日（次）營業額未達到500 元的，免征營業稅；對經主管部門批準的民間投資興辦的學校、醫院自用土地，免征城鎮土地使用稅”的問題，明確規定由省地稅局、省國稅局、省科技廳等部門負責落實；還有關于“對建設3 層以上標準化生產性廠房的，在保證設施專用的前提下，由同級財政給予一定補助。對租用政府投資多層標準化廠房的小型微型企業，3年內給予租金優惠”的問題，規定由省財政廳、省國土資源廳、省住房城鄉建設廳等部門負責督促落實等。

三、安徽省民營經濟政策失靈的主要表現

（一）政策制定失靈的主要表現及成因

1.政策制定失靈的主要表現

公共政策制定方面，其政策供給與安徽民營企業的政策需求之間擬合度較差。根據北京大學民營經濟研究院對安徽部分民營企業家調查顯示，安徽省民營企業目前最需要政府提供的幫助依次包括：（1）提供融資服務，65%的企業希望政府加強融資服務的力度；（2）減免稅收，希望政府提供這項幫助的企業所占比例達到了40%；（3）放寬行業準入，在調整經濟結構的形勢下，民營企業行業準入面臨越來越高的門檻和困難，放寬行業準入也成為25%的企業的迫切需求；（4）優化外貿環境，在國際市場需求萎縮和我國的外貿環境不斷惡化、企業出口形勢面臨較大困難的情況下，不少民營企業在外貿經濟中遭受損失，有23.3%的企業希望政府能幫助優化外貿環境，保證這些企業發展的空間；（5）理順能源等價格機制，價格機制是市場經濟最重要的調節機制，良好價格機制的形成是市場活躍必不可少的因素，有18.3%的企業希望政府出面理順能源等價格機制；（6）擴大內需市場，擴大內需是在全球經濟疲軟的情況下維持經濟發展速度的一個有效方法，也有13.3%的企業希望政府能對擴大內需市場有足夠的重視。這與課題組在安徽行政學院“第2 期民營經濟發展專題班”發放的問卷結果基本吻合，排在前三位同樣是融資、稅費和市場準入（如表2所示）。

值得一提的是，稅費負擔過重一直是當前制約民營企業發展最大的障礙和困難之一。課題組主持人參加2014年安徽省政協“深化行政體制改革，激發市場活力”調研時，在廣德、銅陵、安慶和淮南，以及省政協組織的民營企業家座談會上，多數企業家提出當前制約民營經濟發展的重要因素是稅費負擔過重。不少企業反映，一些地方為完成年度稅收任務，頻繁到企業查稅、擠稅，甚至要求企業提前預繳稅款或補繳以往的減免稅額，讓企業不堪重負。

2.政策制定失靈的成因

馬特蘭德（Matland）認為，政策執行取決于政策明確性與沖突性。政策制定得越具體，地方政府越難對中央政策進行再界定。政策的不完備程度越高，地方政府的可變通空間就越大，地方政府更容易違反中央政策和法律；政策沖突性越大，地方政府需要耗費更多的執行成本或者遭受更多的利益削減，地方政府就越有可能不嚴格執行。[9]

一是公共政策目標未能與公共利益同步。一方面，公共政策制定的目標是為了滿足公共利益，在實踐當中，不同的利益主體之間的沖突使得公共利益無法統一，因而以此現實為基礎制定的公共政策難以得到廣泛的支持與認同。另一方面，公共政策的制定需要以大量的信息為基礎，然而信息不對稱使得大量公共政策是在決策信息不完全的基礎上作出的。

二是公共政策制定缺乏可行性分析。公共政策的可行性分析是其能否有效執行的先決條件，要制定之時就應隨之進行。主要包括對執行公共政策的機構與人員是否足夠，相關社會資源是否充足，以及執行環境、執行成本等內容的分析。[7]

（二）政策執行失靈的主要表現及成因

1.政策執行失靈的主要表現

在政策執行過程中存在以下問題:一是政策知曉率比較低。據安徽省統計局《我省民營經濟發展問卷調查統計報告》，對《意見》的熟知率僅為27.1%；二是存在政策疲勞現象。由于近年來省里出臺促進民營經濟發展的政策較多較頻繁，有些又沒有能夠全部落實到位，存在層層遞減、“跑冒滴漏”現象；三是政策支持不平衡。存在“經常用戶”與“偶然用戶”現象，一些企業經常獲得政策支持，甚至重復獲得支持，而另外一些民營企業則很少獲得支持；四是政策環境仍然存在較多障礙。北京大學民營經濟研究院對安徽部分民營企業家調查顯示，有83.64%的安徽省受訪民營企業家覺得企業在開設新項目、進入新領域時存在很大困難，其中36.36%的企業家認為存在很大的困難。

2.政策執行失靈的成因

一是政策執行部門因素。政府的政策主要靠各個部門去執行，但一些職能管理部門工作人員沒有樹立依法行政觀念，受部門利益驅使來對待政府的政策，在具體執法中越權越職，對本部門有利的就執行，沒利的就抵觸，甚至拒絕執行，致使政府的政策成為一紙空文，侵犯民營企業權益的現象時有發生。

二是政策執行人因素。首先，部分政策執行人的思想素質不高，是造成實施環節政策失效的主要原因。尤其是一些部門領導，仍然存在著“重國有、輕民營”“抓國有保險、抓民營危險”等思想。此外，一些基層執法部門對民企“吃拿卡要”已經形成“習慣”，對逢年過節方方面面都要打點，民營企業只能逆來順受。在企業調研時，某些政策執行部門大多聽匯報，去民營企業檢查大多事先安排好，下級只報喜不報憂，只對上負責，不對民營企業負責。其次，政策執行人的能力有限，無法對政策內容進行有效落實。民營企業普遍反映與政府及相關管理部門交流的機會很少，有的部門負責人把管轄區內的民營企業當成“下屬”，指手畫腳，不顧實際不做調研，生搬硬套，制定民營企業的發展目標時仍然采用的是老的層層分解的形式，難以按照企業的“個性”提建議抓發展。

三是管理體制因素。一是多頭管理。對民營企業的管理涉及多個部門，部門之間職能交叉，造成行政執法不規范、效率低，各種規章不能相互銜接，使基層無所適從，難以落實。二是職權范圍不明確。一項工作部署了卻沒有明確哪個部門負責落實，或者明確了哪個部門去落實，卻沒有授權給這個部門，各機構之間的職責劃分不合理不明確，有些事多個機構管，有些事沒有機構管；有利的爭著搶著管，無利的誰都不管，出了問題相互推諉、扯皮、拆臺、指責，使問題久拖不決。三是干部責任追究制落實不到位。由于管理體制不順，干部職責不明，責任不到人，政策落實或不落實不考核、不追責，久而久之，使一些干部對政策形成了無所謂的麻木不仁的狀態。

四、安徽省民營經濟政策失靈的矯正對策

1.政策宣傳方面，營造良好輿論氛圍

營造全社會維護民營經濟合法權益的輿論氛圍，在創新發展觀念上狠下功夫。要使各級黨政領導和部門領導真正認識到發展民營經濟的重要作用，用新思路發展民營經濟。要大力引導廣大群眾和企業經營者，克服小農思想，樹立干大事業、求大發展的進取精神。形成各級政府放膽抓、堅決抓，職能部門真心扶、熱心幫，廣大群眾大膽干、敢大干的濃厚發展氛圍。

2.政策制定方面，創造公平市場環境，積極引導產為轉型

一是切實取消市場準入限制，營造公平市場環境，拓寬投資領域和范圍。在制定和實施發展規劃時著力擴大民間投資在投資項目中的比重。同時建立健全民間投資信息服務平臺，及時公開產業政策、發展規劃、投資項目、優惠措施、資金安排等投資信息。允許民間資本進入壟斷行業、市政公用事業和基礎設施、社會事業、金融服務以及國防科技等領域；大力推進壟斷行業改革，鼓勵民營企業通過參股、控股、資產收購等多種方式參與改制重組，構建國企與民企共生共榮、互利雙贏的企業生態。二是利用財稅杠桿，引導產業轉型。政府要通過財政、融資和設立國家專項資金等措施支持、幫助、促進中小微型民營企業發展。進一步加大財政資金對民營經濟直接的支持力度，把民營企業技術創新和研發作為財政支持的重點，政府向民營企業提供部分財政研發費用，并積極為民營企業的技術研發提供現場服務，包括投資意見、法律咨詢、協助獲得政府批文等。同時政府要公平分配各類社會資源，使民營企業在土地使用、信貸、進出口等方面處于公平競爭的環境之中。

3.政策執行方面，強化政府和管理部門服務職能，建立健全監督制度

一是進一步推進規范化服務型政府建設，加大政府對民營經濟發展的服務和引導，加快轉變政府職能，為民營經濟發展營造一個良好的行政環境。二是明確政策執行的監督機構，督促檢查、確保各項政策落到實處，尤其是對已經在文件中明確分工的責任部門，要定期檢查其責任落實情況，并及時反饋或通報。三是進一步清理、精簡行政審批事項，完善審批程序性規定，簡化程序，縮短行政審批時限，所有政務服務中心和辦事窗口都要對外公開辦事依據、辦事程序、辦事時限、收費項目、收費標準和違規處罰措施，提高審批效率。此外，切實加強行政執法隊伍建設，建立高素質的公務員隊伍。要加強對行政執法人員的定期考核，對不合格人員，應組織離崗培訓或進行調整。建立必要的獎懲制度，對執行政策好的管理部門和人員給予表彰獎勵，對違法違紀的管理部門和責任人依法依規嚴肅處理，為民營經濟發展創造良好的行政環境。

[1]吳成貴，司應武，查全勝.安徽省民營經濟發展形勢分析報告[R].2003.

[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003：52.

[3]湯敏軒.公共政策失靈：政策分析的一個新領域[J].中國行政管理，2004，（12）：79-83.

[4]葉芬梅.公共政策失靈類型劃分及矯正新思路[J].理論探討，2006，（6）：132-136.

[5]胡凱，楊雄輝.公共政策失靈及其矯正對策[J].云夢學刊，2010，（5）：72-74.

[6]米恩廣.博弈視角下對公共政策執行失靈的思考[J].大理學院學報，2012，（1）：55-58.

[7]李桓促.時滯效應與公共政策失靈分析[J].長春理工大學學報，2014，（4）：7-14.

[8]T.B.Smith.The Policy Implementation Process.Policy Sciences，Vol.4，No.2，1973，p203.

[9]萬江.政策失靈：基于執行的視角[J].法學雜志，2011，（S1）：15-21.