農村資金互助社的風險防范策略—從蘇北四家合作社倒閉說起

樊林峰 王博 王志剛

金融是經濟的血脈，起著活躍經濟的作用。農村資金互助社是為了解決農村金融類產品供給不足、農民融資難問題而產生的，但是長期以來，農村地區的金融產品供給嚴重不足，尤其是在四大國有和國有控股商業銀行陸續撤離鄉鎮之后，農村信用社也紛紛走上商業化的改革之路，其商業化經營與農戶貸款交易成本過高的矛盾使其出現離農傾向。盡管近幾年來國務院和央行三令五申，要求通過小額貸款和聯保貸款及拓寬擔保渠道等措施增加對農戶的資金支持，農戶貸款也確有增加，但農戶貸款難的趨勢并未根本扭轉。導致這種現象出現的原因有兩點：一是由于國家城鄉分割的政策，使得農村的資金單向經由存款流向城市各經濟部門;二是由于農村地區居民的融資和還貸能力較弱，農民的居住地分散，建立完整服務網點的經營成本高。如此一來，農民自發形成合作性的融資組織就成了必然選擇。

2006年12月，為解決“農村地區金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分”等問題，銀監會開始在我國中西部六省進行降低農村金融準入市場門檻試點，將資金互助社連同村鎮銀行和貸款公司三種類型的新型金融機構納入試點范圍。2010年的中央一號文件進一步提出，支持有條件的合作社興辦農村資金互助社，鼓勵資金互助社作為專業合作社的信用合作組織形式之一。國家的這些為農村金融松綁的政策給民間資本的運作提供了一條從“地下”轉入“地上”的合法渠道，有了國家法律的承認，新型農民資金互助組織在全國各地紛紛成立。與農村資金互助組織快速發展的事實相比，對這一新興事物的管理制度以及與之相關的政策管理措施的發展相對滯后。農村資金互助合作社的應運而生，確實解決了部分農戶融資不易的難題。盡管這一新興的“草根”微型金融組織為農村地區的經濟發展注入了活力，但是金融類機構的風險是時刻都存在著的，2012年江蘇蘇北四家農民資金互助社倒閉事件便為合理的評估、預測和防范農村資金互助社的風險敲響了警鐘。

鑒于此，本文即以這四家資金互助社倒閉事件為例，分析資金互助社可能存在的風險，并根據具體的情況對風險進行合理的排序，以便于風險的評估、預測與防范。

江蘇省連云港市灌南縣位于江蘇北部，處于四省交界地帶，縣域總面積1030平方公里，轄11個鄉鎮，78萬人口，是江蘇省貧困縣。灌南縣農戶正處在由自給自足的小農生產者向成熟的商品生產經營者發展的初期階段，農村資金互助社的成立使得農民生產經營活動能夠獲得金融支持。

2012年10月13日，位于江蘇省連云港市灌南縣湯溝鎮的“興農農民資金互助合作社”、新安鎮的“現代農民資金互助合作社”、張店鎮的“便民農民資金互助合作社”和五隊鄉的“咱們農民資金互助合作社”，這四家農村資金互助社因違規操作而倒閉。據灌南縣公安局事后調查顯示，上述灌南縣四家資金合作社都是江蘇龍城集團董事長王明龍在背后策劃成立，其利用灌南縣當地的四個農民的身份證及戶口本注冊，并出資設立了這四家合作社，挪用了合作社的1.1億元存款、涉及2500多名儲戶。合作社還私自設定了“二次收益”的方案，虛擬假借人，做假賬，然后將錢暗地里轉入龍城集團，通過龍城集團的再次投放來獲取更高的收益，實際是一種非法吸儲行為。這四家合作社“高進”更“高出”，合作社存款年利息達15%，貸款年利息高達50%。這樣一來，這四家資金互助社淪為了某些企業獲取便利融資的工具，使得本應服務于“三農”的資金互助社成了農村資金的“抽水機”，偏離了資金互助社成立的初衷。

負責資金互助社審批工作的灌南縣農村工作部僅有的20多人中，無一人有金融背景。在2012年，農村工作部下面有25家資金互助合作社，1萬多農戶，實際就是無力監管，放任監管。灌南縣委農村工作部副部長梁公祝稱，在實際工作中很難對農民資金合作社進行有效監管。縣委農村工作部是農民資金合作社業務主管和牽頭調度單位，此外配合監管的部門有人民銀行、金融辦、審計局、民政局等單位，都是平級，很難協調在一起，所以大多數時間都是各自為政。這些農民資金互助社由市、縣級負責審批的農村工作部的非專業金融機構負責監管，監管質量很難提高。合作社的資金投放數額、方向和風險評估都需要專業的金融知識，而農村的金融人才明顯匱乏。灌南縣委農村工作部每年也僅僅是對農民資金合作社進行簡單的業務培訓，每年有一次集中抽查活動，但也僅限于抽查規章制度是否健全等表面問題。

事發不足一周，灌南縣政府貼出補償公告，并組織所在鄉鎮政府補償存款。公告稱，補償分三期兌付，2014年10月之前全部退還所剩差額部分。首期拿出4300萬元，分級補償，如5000元以下存款全額補償;80萬元以上存款，先補償本金的10%，余額在后兩期補完。

綜上所述，蘇北四家農村資金互助社都從增加農村金融類產品供給的互助組織，異化為非法吸儲的工具。由于相應的監管缺失和市場配套不完善，而資金互助合作社又是地方批示的一塊合法牌照，自然而然，聰明人出錢拿到這塊牌照，然后再去賺更多的錢，也就出現了案例中所介紹的高存高貸現象。

由上述的案例可知，蘇北四家農村資金互助社倒閉所顯示的風險，主要來自于金融機構運行的操作層面風險，即監管風險和內部管理人員的道德風險。但案例只是在局部顯示或擴大了這些風險爆發的概率，并不是說農村資金互助社的風險就僅僅局限在這兩類。從一般意義上而言，可以根據資金的運作方向對風險進行分類。農村資金互助社的資金先要由加入互助社的社員以存款方式流向互助社，而后再由互助社以貸款的方式流向社員，再接著就是由互助社社員以還貸形式使資金回籠，并對資金的盈利進行分紅，如此便形成了資金的循環鏈條。參與資金循環的有三方勢力，一是互助社社員，二是互助社，三是為互助社制定法律規范的政府。這樣，風險也可以分為三大類。

其中可以分為三小類：一是社員的信用風險。信用風險是任何金融機構都會面臨的一類風險，這類風險隨著交易的達成而逐漸演化為互助社社員的道德風險，具體體現在社員的主觀賴賬行為。不過資金互助社的設計充分考慮了這一風險，因為中國的鄉村是一種“熟人社會”，無形中對生活于這個社會中的人形成了監督和約束，進而利用血緣和地緣優勢以及各社員間相互熟悉、相互信任且信息對稱等因素降低了社員道德風險發生的幾率，這也正是農村資金互助社必須在鄉鎮、行政村范圍內設立的原因所在。二是社員的市場波動風險。因為社員貸款主要用于經營農業生產，如此一來，雖然社員貸款的規模小，但同質性強，貸款、還款時間集中，可能導致互助社資金鏈斷裂。此外，農民的收益極易受到環境和農產品價格的影響。一旦農民大面積虧損，就會嚴重影響互助社資金的循環運作。這一種風險并不是社員主觀所為，而是受社員之外的宏觀經濟以及互助社貸款的特殊性所影響。三是突發事件風險。在農村因為有各種習俗，如果借款社員遇到突發的婚喪嫁娶，則會有一筆大的開支，這樣也就影響了其還款能力。

其中可以分為兩小類：一是互助社管理者的道德風險。主要指互助社管理者違反信貸規章制度，隨意超越權限，發放人情貸款、關系貸款等，造成資金損失，進而無法滿足互助社社員的貸款需求，也影響社員資金的分紅收益。上文中的蘇北四家資金互助社即是因為管理者的道德風險使互助社最終倒閉。二是管理風險。因為金融類業務專業性極強，尤其是資金的投放數額和方向是需要專業人員進行分析和計算的。而現在的農村資金互助社管理成員大多都是本村鎮的農民，不具備這種專業的素質，進而也就會影響互助社的收益，最終波及資金循環。

其中也可以分為兩小類：一是政府的道德風險。因為政府并不直接參與資金互助社的資金循環過程，而是通過制定法律和規范，間接地影響第一類和第二類風險發生的概率。在農村資金互助社發展不成熟的階段，政府在許多過程中要給予資金互助社資助，具體表現就是當出現第一類風險中的市場波動風險和突發事件風險時，政府要及時向互助社注入資金，而道德風險的體現就是政府沒有按照規定或是沒能及時給以資助，以至于資金循環斷裂。二是政府的監管風險。主要是政府通過法律建立相應的制度，約束互助社管理者和社員的道德風險。如果沒有健全的制度設計，將會產生逆向激勵，使整個資金循環過程陷入無序的狀態。而且即便有了好的制度設計，如果沒有清晰的監管責任劃分，同樣會發生監管風險。上文的案例所展現的正是監管風險中的監管缺位，因為沒有有效的監管，即便有監管也是一種形式上的、非專業的監管，最終使互助社的管理者放縱自己的行為。

在目前由于農村資金互助社的經營范圍僅限于鄉（鎮）、行政村，基本屬于傳統的“熟人社會”所涵蓋的范圍之內，再加上農業保險以及某些農產品的期權期貨市場，降低了市場波動風險，所以第一類還貸風險在目前條件下發生的概率較其他兩類風險更低。政府的操作管理風險主要體現在監管風險，沒有合格的監管隊伍和健全的法律規范，將會增大互助社管理者的道德風險，所以政府的操作管理風險會引致或逆向激勵互助社管理者發生道德風險。同樣由于在互助社的經營管理內部缺乏專業隊伍，也易于發生互助社管理者的管理風險。綜上所述，可以將上文中的三類風險按發生的概率由大到小排列為：互助社管理者的運作管理風險、政府的操作管理風險、社員的還貸風險。

上述的風險排序并不是絕對的，而是基于本文的案例和現階段的農村資金互助社發展水平而言的。如果經濟發展到一定水平，而且互助社的范圍得以擴大，互助社管理者隊伍的素質以及監管隊伍能夠得以完善，發生概率最大的就應該是社員的還款風險，其次是政府的操作管理風險，最后才是互助社管理者的運作管理風險。而且政府的操作風險也將更多體現在道德風險上。

立足于現階段的風險特點，并著眼于建立長久可持續的農村資金互助社，本文特提出以下四點風險防范策略。

一方面要培養專業的金融管理人員，增強互助社的盈利能力，以更好地服務于“三農”，以此降低互助社管理者的管理風險發生的幾率。另一方面也要建立完整的責任追究機制，通過法律手段約束和懲罰互助社管理者的不法行為，以降低互助社管理者發生道德風險的概率。現階段，要嚴格控制資金互助社的規模，合理安排存貸款比例，不能盲目擴大資金規模以及互助社所囊括的區域范圍，只有這樣現階段的風險才是可控的。否則，輕易變動規模后，一旦突發風險影響的范圍較大，或者互助社涵蓋的區域范圍過大，就會躍出“熟人社會”的范疇，不利于社員還貸風險的控制。此外，為確保互助資金能夠回歸本源，應對資金用途進行限定。同時為了防止資金鏈循環的斷裂，管理者也可以探索新的存貸模式，拓寬資金渠道，滿足社員對資金的需求。

一方面政府要講信譽，減少發生道德風險的可能，其制定的政策尤其是對農村資金互助社的優惠和補助政策，要保持一定的連續性和穩定性，使人們能夠形成穩定而合理的預期。另一方面也是本文的案例所顯示的極為緊迫的政府監管風險，對此要從以下三個方面入手：一是監管行為要整合多方力量形成合力，明確監管責任。案例中的灌南縣農村資金互助社就因為多方監管而沒有明確責任、整合監管力量，最終使監管淪為形式。二是要明確資金互助社的審批與監管主體。現階段的審批與監管幾乎合二為一，實際上審批是對資金互助社成立的條件、社員的資質以及發展的前景進行考量;而監管則是對審批通過的互助社的日常行為進行考察，規范資金互助社管理者的行為，進而形成正向激勵。由此可見，審批和監管是兩類性質完全不同的工作，應交由不同的主體負責。三是要嚴格審批，實行定期與不定期監管相結合。由本文灌南縣的案例知道，倒閉的四家資金互助社均是由江蘇龍城集團董事長王明龍一人出資，并借用四個人的身份證設立的，政府沒有對資金互助社的發起人與社員進行詳細的資格審查。所以有必要對互助社的運行進行定期和不定期考察，以規范互助社管理者的行為，并及時查找漏洞。

“熟人社會”不代表參與資金互助社的社員不存在道德風險。因此也要對社員進入資格進行審查，通過聯名擔保的形式對社員的道德風險進行控制，一旦某社員出現主觀賴賬行為，將會影響所有聯名擔保人的信譽。為了避免社員還款風險中所包含的市場波動風險和突發事件風險，除了依靠政府的資助外，也要利用現代金融衍生工具進行風險規避。此外，要對全體社員普及資金互助合作社的相關知識，建立重要事項公示制度以及貸款去向通報制度，在政府的監管之外形成互助社內部的自我監管。

一旦上述的風險發生，要有相應的事后預防補救措施，以保障社員的利益，減輕損失。可以設立“風險基金”，建立系統風險準備金制度。督促合作社建立健全備付金和呆賬準備金制度，做好善后事宜，維護農民權益。案例中的灌南縣在風險發生后及時對涉案互助合作社的資產、賬目等進行封存，對涉案互助合作社的儲戶進行確認登記，并拿出專項資金4300萬元進行兌付，在一定程度上減輕了社員的損失。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“供應鏈視角下食品藥品安全監管制度創新研究”（項目批準號：11&ZD052）、中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目“環境友好型農業背景下食品質量安全的系統協調及體制創新研究”（編號：10NXJ020）以及教育部科技發展中心博士點基金項目“糧食主產區農戶測土配方施肥技術的認知、采納、績效及其創建長效發展機制研究”（課題編號：20130004110001）。