初探行政解釋

摘 要 本文探討的是關于行政解釋的若干問題。主要包括行政解釋主體，行政解釋范圍、程序、監督中存在的問題，提出解決問題的方法，以資能夠建立健全行政解釋的專業法律體系，促進我國法制化進程。

關鍵詞 行政解釋 問題 方法

作者簡介：董曉文，講師，遼寧警察學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-023-02

一、引言

古希臘哲學家亞里士多德說：“法律就是秩序，有好的法律才有 好的秩序”。柏拉圖說：“人類對于不公正的行為加以指責，并非因為他們愿意做出這 種行為，而是惟恐自己會成為這種行為的犧牲者”。法律是一種行為規則，由立法部門制定，對社會全體成員的權利和義務都做了規定，由國家強制力保障實現，具有普遍約束力。馬克思曾寫道，“立法者不是在創造法律，而只是在表述法律”。法律是由經濟基礎，社會體制，人文環境等等眾多因素影響所形成的，立法者絕不是天馬行空的創設法律，法律的產生是客觀必然的結果，但其表述卻摻雜了立法者的主觀因素。正如，“一千個讀者就有一千個哈姆萊特”，對立法者制定出來的法律規范的解讀也有千百種。為了解決法律模糊和矛盾，法律解釋隨之產生并開始發展。根據《憲法》，《立法法》和全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》的規定，我國各級機關和機構相互協調的法律解釋體系出具雛形。現行的法律解釋體制由三部分構成，即立法解釋、行政解釋和司法解釋。

二、我國現行的行政解釋主體

行政解釋是法律解釋的重要組成部分，是指國家行政機關在行政管理活動中，對有關法律法規如何具體應用貫徹的問題所作的說明。我國關于行政解釋主要有三種方式組成：

1.國務院及其所屬各部門對法律所作的解釋。2001年11月國務院頒布的《行政法規制定程序條例》第31條規定：“行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作出補充規定的，由國務院解釋。行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。”“國務院法制機構研究擬定行政法規解釋草案，報國務院同意后，由國務院公布或者由國務院授權國務院有關部門公布。”

2.省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府主管部門，對同級權力機關制定的地方性法規如何應用的問題所進行的解釋。

3.制定機關可以作出行政解釋。《規章制定程序條例》第33條規定：“規章解釋權屬于規章制定機關。規章有下列情況之一的，由制定機關解釋：（一）規章的規定需要進一步明確具體含義的；（二）規章制定后出現新的情況，需要明確適用規章依據的。”“規章解釋由規章制定機關的法制機構參照規章送審稿審查程序提出意見，報請制定機關批準后公布。”“規章的解釋同規章具有同等效力。”

簡而言之，行政解釋的約束力和行政法規相同。

三、行政解釋存在的主要問題

筆者初步了解了我國現在行政解釋體制方面的相關規定，發現存在問題與缺陷需解決。行政解釋機制存在的問題是對行政解釋缺乏嚴謹的規范。

1.行政解釋主體與行政實踐主體范圍不協調。從實踐中可以發現我國當前行政解釋主體主要有國務院、國務院主管部門、國務院直屬機構、國務院某個辦事機構、省級人民政府主管部門、省自治區直轄市人民政府、省自治區直轄市人民政府主管部門、制定機關。然而在《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》規定的內容中，具有行政解釋權的權力主體，在范圍上明顯小于上述實踐主體。在法律實踐行為中，若存在過多的行政解釋主體，不僅會產生不具有法律授權的主體進行行政解釋，直接導致無效行政行為的發生，嚴重影響了法律的嚴肅性；而且還會使行政解釋濫用，行政解釋雜亂無序，引發、甚至加劇矛盾沖突，侵害行政相對人的合法權益，損害了行政主體的威嚴形象。

2.行政解釋程序性規定薄弱。我國關于行政解釋程序的規定主要體現在三個法律文件之中，《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。但是這三個法律文件都只有只言片語關于行政解釋程序的規定，太過簡單和籠統，缺乏完整詳盡的程序規范和結構體系。對于一些在程序方面十分重要的問題都沒有涉及，例如，關于行政解釋制定的期限，行政解釋制定過程中的聽證程序或聽取民主意見等等。對違反程序的后果和責任也仍缺失法律規范。我國一直以來缺乏程序意識，“重實體而輕程序”的法律思想嚴重阻礙了社會主義民主法治的進步。法律解釋程序需要完善，更好地保障行政相對人的權益，更好地限制行政權的行使防止行政權的濫用，更好地推進行政觀念的轉變，更好地加強中國特色社會主義法治建設。

3.行政解釋監督機制不足。行政解釋區別于司法解釋和立法解釋，行政解釋的范圍僅限于行政領域。行政領域的特殊性表現在行政機關和行政相對人的地位不平等。行政相對人往往處在弱勢地位。“一切有權力的人容易濫用權力，有權力的人們使用權力一直到有界限為止”。對行政權的擴張必須采取完善的監督檢查機制才能制止其被濫用。行政解釋的效力等同于行政法規的效力，行政解釋具有一定程度的立法功能，對其權利行使必須加以嚴格的監督防止其因不合法不合理行使產生嚴重后果。我國現行的行政解釋有關方面的規定沒有對行政解釋做出后的監督機制，沒有任何機關對行政解釋進行合法審查，這導致了實踐中出現的某些行政機關以制定行政解釋為手段為其自身謀取利益，為了部門局部利益歪曲行政法規的立法本意，不僅僅是對行政相對人合法利益的損害，更是產生對法律的尊嚴和權威損害的嚴重后果。

四、解決辦法

關于行政解釋存在問題的解決辦法，筆者認為主要有以下幾方面：

1.規范行政解釋主體和范圍。行政解釋權應由法律法規明