初探行政解釋

摘 要 本文探討的是關(guān)于行政解釋的若干問題。主要包括行政解釋主體，行政解釋范圍、程序、監(jiān)督中存在的問題，提出解決問題的方法，以資能夠建立健全行政解釋的專業(yè)法律體系，促進(jìn)我國法制化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 行政解釋 問題 方法

作者簡介：董曉文，講師，遼寧警察學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-023-02

一、引言

古希臘哲學(xué)家亞里士多德說：“法律就是秩序，有好的法律才有 好的秩序”。柏拉圖說：“人類對于不公正的行為加以指責(zé)，并非因?yàn)樗麄冊敢庾龀鲞@ 種行為，而是惟恐自己會成為這種行為的犧牲者”。法律是一種行為規(guī)則，由立法部門制定，對社會全體成員的權(quán)利和義務(wù)都做了規(guī)定，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)現(xiàn)，具有普遍約束力。馬克思曾寫道，“立法者不是在創(chuàng)造法律，而只是在表述法律”。法律是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會體制，人文環(huán)境等等眾多因素影響所形成的，立法者絕不是天馬行空的創(chuàng)設(shè)法律，法律的產(chǎn)生是客觀必然的結(jié)果，但其表述卻摻雜了立法者的主觀因素。正如，“一千個(gè)讀者就有一千個(gè)哈姆萊特”，對立法者制定出來的法律規(guī)范的解讀也有千百種。為了解決法律模糊和矛盾，法律解釋隨之產(chǎn)生并開始發(fā)展。根據(jù)《憲法》，《立法法》和全國人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的規(guī)定，我國各級機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)的法律解釋體系出具雛形。現(xiàn)行的法律解釋體制由三部分構(gòu)成，即立法解釋、行政解釋和司法解釋。

二、我國現(xiàn)行的行政解釋主體

行政解釋是法律解釋的重要組成部分，是指國家行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中，對有關(guān)法律法規(guī)如何具體應(yīng)用貫徹的問題所作的說明。我國關(guān)于行政解釋主要有三種方式組成：

1.國務(wù)院及其所屬各部門對法律所作的解釋。2001年11月國務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》第31條規(guī)定：“行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國務(wù)院解釋。行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。”“國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬定行政法規(guī)解釋草案，報(bào)國務(wù)院同意后，由國務(wù)院公布或者由國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門公布。”

2.省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府主管部門，對同級權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)如何應(yīng)用的問題所進(jìn)行的解釋。

3.制定機(jī)關(guān)可以作出行政解釋。《規(guī)章制定程序條例》第33條規(guī)定：“規(guī)章解釋權(quán)屬于規(guī)章制定機(jī)關(guān)。規(guī)章有下列情況之一的，由制定機(jī)關(guān)解釋：（一）規(guī)章的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（二）規(guī)章制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用規(guī)章依據(jù)的。”“規(guī)章解釋由規(guī)章制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)參照規(guī)章送審稿審查程序提出意見，報(bào)請制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后公布。”“規(guī)章的解釋同規(guī)章具有同等效力。”

簡而言之，行政解釋的約束力和行政法規(guī)相同。

三、行政解釋存在的主要問題

筆者初步了解了我國現(xiàn)在行政解釋體制方面的相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)存在問題與缺陷需解決。行政解釋機(jī)制存在的問題是對行政解釋缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范。

1.行政解釋主體與行政實(shí)踐主體范圍不協(xié)調(diào)。從實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前行政解釋主體主要有國務(wù)院、國務(wù)院主管部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院某個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、省級人民政府主管部門、省自治區(qū)直轄市人民政府、省自治區(qū)直轄市人民政府主管部門、制定機(jī)關(guān)。然而在《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的內(nèi)容中，具有行政解釋權(quán)的權(quán)力主體，在范圍上明顯小于上述實(shí)踐主體。在法律實(shí)踐行為中，若存在過多的行政解釋主體，不僅會產(chǎn)生不具有法律授權(quán)的主體進(jìn)行行政解釋，直接導(dǎo)致無效行政行為的發(fā)生，嚴(yán)重影響了法律的嚴(yán)肅性；而且還會使行政解釋濫用，行政解釋雜亂無序，引發(fā)、甚至加劇矛盾沖突，侵害行政相對人的合法權(quán)益，損害了行政主體的威嚴(yán)形象。

2.行政解釋程序性規(guī)定薄弱。我國關(guān)于行政解釋程序的規(guī)定主要體現(xiàn)在三個(gè)法律文件之中，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。但是這三個(gè)法律文件都只有只言片語關(guān)于行政解釋程序的規(guī)定，太過簡單和籠統(tǒng)，缺乏完整詳盡的程序規(guī)范和結(jié)構(gòu)體系。對于一些在程序方面十分重要的問題都沒有涉及，例如，關(guān)于行政解釋制定的期限，行政解釋制定過程中的聽證程序或聽取民主意見等等。對違反程序的后果和責(zé)任也仍缺失法律規(guī)范。我國一直以來缺乏程序意識，“重實(shí)體而輕程序”的法律思想嚴(yán)重阻礙了社會主義民主法治的進(jìn)步。法律解釋程序需要完善，更好地保障行政相對人的權(quán)益，更好地限制行政權(quán)的行使防止行政權(quán)的濫用，更好地推進(jìn)行政觀念的轉(zhuǎn)變，更好地加強(qiáng)中國特色社會主義法治建設(shè)。

3.行政解釋監(jiān)督機(jī)制不足。行政解釋區(qū)別于司法解釋和立法解釋，行政解釋的范圍僅限于行政領(lǐng)域。行政領(lǐng)域的特殊性表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)和行政相對人的地位不平等。行政相對人往往處在弱勢地位。“一切有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限為止”。對行政權(quán)的擴(kuò)張必須采取完善的監(jiān)督檢查機(jī)制才能制止其被濫用。行政解釋的效力等同于行政法規(guī)的效力，行政解釋具有一定程度的立法功能，對其權(quán)利行使必須加以嚴(yán)格的監(jiān)督防止其因不合法不合理行使產(chǎn)生嚴(yán)重后果。我國現(xiàn)行的行政解釋有關(guān)方面的規(guī)定沒有對行政解釋做出后的監(jiān)督機(jī)制，沒有任何機(jī)關(guān)對行政解釋進(jìn)行合法審查，這導(dǎo)致了實(shí)踐中出現(xiàn)的某些行政機(jī)關(guān)以制定行政解釋為手段為其自身謀取利益，為了部門局部利益歪曲行政法規(guī)的立法本意，不僅僅是對行政相對人合法利益的損害，更是產(chǎn)生對法律的尊嚴(yán)和權(quán)威損害的嚴(yán)重后果。

四、解決辦法

關(guān)于行政解釋存在問題的解決辦法，筆者認(rèn)為主要有以下幾方面：

1.規(guī)范行政解釋主體和范圍。行政解釋權(quán)應(yīng)由法律法規(guī)明