淺析國有企業風險特征

袁海洋

摘 要：隨著市場經濟體制改革的不斷深化以及擴大開放，中國國有企業的規模和體量迅速增大，市場競爭力也有了很大的提升。然而，國有企業決策、運營效率不高以及腐敗等問題始終存在，特別是十八大以來，在中央空前的反腐力度下，國有企業腐敗案件頻發。這些問題的原因是復雜的、多方面的，但都與國有企業的特有風險密切相關，著重對國有企業風險特征進行分析，并在此基礎上提出國有企業風險防控思路，以期能為國有企業改革提供些許借鑒和啟示。

關鍵詞：國有企業；風險特征；風險控制

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0014-03

國有企業在中國經濟運行中的占有主導地位，其職能呈現以盈利為目的的經濟活動和作為政府職能延伸的公益性價值創造的雙重屬性。這也決定了國有企業肩負的經濟責任和社會責任更為艱巨。產權管理關系的特殊性和職能的雙重性使得國有企業的監管運營難度遠高于非國有企業，其風險也具有不同于一般企業的特點。隨著國有企業改革的不斷深入和市場經濟體制的建立完善，面對日益激烈的市場競爭環境，國有企業風險防范已經成為現代企業日益關注的重要問題，重點和難點問題，鑒于因此研究國有企業內部控制環境問題從理論到實踐都很有必要。

一、國有企業概念界定

國外對國有企業概念的界定雖然各有不同，但共同點在于既要強調國有企業的法人主體地位，同時也要充分肯定全民所有權的性質，同時又要允許一部分民營資本參與進來，進而提高運營效率。

中國的國有企業概念的界定隨著國有企業改革的不斷深入而不斷被重新界定。界定的問題不僅能夠將內部控制環境研究的主體對象的范圍確定清晰，同時也是國有企業發展過程中十分嚴肅的法律問題和現實問題。中國以公有制為主體，過去國有企業被稱之為全民所有制企業，其含義自然是生產資料歸全體人民所有。隨著國有企業的大量上市以及國有資本以外資本的進入，這種界定的方式顯然與國有企業股份制改革的現代化企業建設模式相脫節，不能很好地反映國有企業的法人主體地位。

筆者認為，結合中國國有企業的歷史形成，反映出國有企業的現代企業模式的委托代理關系，同時又要兼顧國有企業的所有形式，中國國有企業的界定應該強調以控制為基本前提下的全民出資形式，既可以包括國有資本全額出資的“國有獨資企業”，也包括股份制改革下的“國有控股企業”，同時也要明確各級國有資產監督管理委員會代表社會公眾作為出資人的地位。這種認識不僅能夠反映出中國國有企業的特點，而且也是國有企業實施內部控制特別需要關注的一個重要方面。

二、國有企業風險特征分析

（一）基于“一把手”負責制的國有企業決策風險大

在國有企業中，“一把手”是主要負責人，既是權力的主要行使者，又是權力行使后果的第一責任人，決策權和行使權過于集中。在研究企業重要事項、重大決策和人事任免時，雖然是領導班子集體討論，但往往由“一把手”最后拍板。由于個人的智慧和經歷都是有限的，隨著企業規模的不斷擴大，企業的管理難度越來越大，業務也越來越龐雜，單靠“一把手”或者少數幾個高層領導掌管各部門各方面的決策，其質量自然難以保證，決策的正確性也會大打折扣，對企業造成的風險必然增加，為企業造成損失也自不意外。

李金華于2005年6月28日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上代表國家審計署所作《關于2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，2004年，審計署對國家開發投資公司等10戶中央企業原領導人員任期經濟責任進行審計過程中發現，決策失誤造成損失較為嚴重。根據該審計報告，兩個數字的對比情況耐人尋味，10戶央企涉嫌經濟犯罪金額16億元，而因決策失誤等原因對外投資、借款、擔保等造成的損失則高達145億元。從某種意義上講，與單純的消極腐敗相比，由于企業經營者違規決策、盲目決策等問題所產生的后果更加嚴重。近些年，僅僅由于領導層違規進行重大決策，就能使原本經營良好的國有企業造成嚴重危機甚至破產的情況并不少見。其中，中國航油（新加坡）股份有限公司（下稱中航油）就是非常典型的案例。

（二）基于政績導向的國有企業投資風險高

國有企業的管理者多數是通過行政任命或委派的方式產生，帶有行政級別。國有資產管理部門對國有企業的考核最終落實在對國有企業負責人的考核上，考核主要通過設定多個經營指標的方式進行，其中規模、產值、利潤等是核心考核指標。指標的完成情況直接關系到國有企業管理者的政績和收入，為突出政績，通過加大投資力度和并購重組等方式進行多元化擴張無疑是比較容易走的捷徑。因此，許多的國有企業管理者都有投資沖動。自改革開放以來，在良好的外部發展環境下，中國國有企業在改革與調整中不斷發展壯大。在經濟發展穩步上行時期，企業的經營狀況往往較好，外部機會也很多，國有企業的投資欲望往往會膨脹，很容易進行大規模的、非關聯行業的投資。此類“豪賭式投資”往往超出企業自身資源能力和管理能力，由于存在投入資金在短期內難以收回、管理跟不上、市場環境突變等諸多不確定因素，從而易造成多元化擴張風險損失。三九集團財務失控事件、華源集團資金鏈斷裂事件、奧柯瑪集團資金鏈斷裂事件等，都是因多元化投資導致重大損失的典型國有企業案例。

（三）基于雙重職能屬性的國有企業經營風險大

無論是從美、日、英、法等發達國家的國有企業界定上看，還是從中國國有企業股份制改革發展來看，實質上都隱含著國有企業的雙重職能。如林毅夫、李志贊（2004）認為中國的國有企業普遍承擔著戰略性政策負擔和社會性政策負擔。①筆者認為，從企業的戰略目標來看，一方面，國有企業要同一般性質企業一樣進行組織生產活動，以實現其生產和擴大再生產的保值增值目標；另一方面，從國家戰略考慮，國有企業不僅是國民經濟的支柱，也是國防利益及公民享受公共基礎性服務的保證，具有非營利組織的價值目的。

國有企業職能呈現以盈利為目的的經濟活動和作為政府職能延伸的公益性價值創造的雙重屬性，即使進行國有企業股份制改革也不能否定其客觀存在的雙重利益導向。這也決定了國有企業肩負的經濟責任和社會義務尤為艱巨。在國有企業的雙重屬性下，其經營管理目標必然具有多重性，而多重目標之間很難達成統一、甚至會出現對立和背離，由此也必然會造成經營管理難度加大、風險增大。

（四）基于委托代理關系的國有企業監管風險高

現代企業模式的最大特點在于所有權和經營權分離的委托代理關系。中國強調生產資料公有制，就決定了國有企業在委托代理關系方面與一般性質的企業有相似之處但不完全相同。其共同點是主體地位都有確認，雖然國有企業生產資料歸全體人民所有，但是國有資產監督管理部門可以代表國有資產所有者行使權力，主體的法人地位并沒有因此而發生缺失；不同之處在于一般性質企業委托代理關系比較單一，呈現單層級的委托代理關系，而國有企業將生產資料的所有權通過國有資產管理部門進行歸集和分配，從而形成最終國有企業所有權，呈現出多層級委托代理關系。在這種委托代理關系之下，國有資產管理機構與非國有企業所有者的區別是享有資產的控制權，但不享有收益的分配權，缺乏對資產監管的動力，且在當前情況下，國有資產管理機構本身的職能還有待完善。因此，各級國有資產管理機構對國有企業的監管乏力，形成事實上的國有企業所有者缺位。這也是企業加強內部控制的一個重要原因。

（五）建立在國有企業的公有財產管理屬性之上的權力尋租風險大

國有企業中的國有股權從本質上來說屬于公有財產，國有企業的高層管理者一般是政府委派或任命，承擔“職業經理人”角色。與民營或私營企業不同，國企管理者所管理的財產具有公共屬性，經營成果和收益不歸屬于個人，產生損失也不歸屬于個人，加之國有企業監督機制不健全，因此，在利益的驅使下，國有企業的管理者利用政府賦予的職務和權利以權謀私、貪污腐敗、揮霍公款、過度職務消費等現象非常突出。比如，山東魯能集團國有資產嚴重流失事件、南昌市化工原料廠國有資產流失事件等。此外，還有不少中小國企的高管層，在國有資產收購中上下其手，在改制轉讓產權、重組資金和清算破產中通過關聯交易或以低價進行管理層收購，達到低價侵吞國有資產的目的。比如，當年轟動一時的“瓊民源事件”。即使已基本完成改制任務的地方國有企業，仍存在產權劃分不清、監管缺失等問題，這會給企業今后經營和發展埋下隱患。

三、國有企業風險防控思路

（一）加快國有企業產權結構改革讓“所有者歸位”

當前國有企業公司化改革和產權改革的任務仍然非常艱巨，有相當數量的國有企業在不同程度上存在著“控制不足”和“過度管制”并存的治理低效問題。一方面，國有企業的內部控制制度很不完善；另一方面，由于企業內部人侵犯股東權益的可能性增大，在缺乏充分信息以制約內部人掠奪行為的情況下，國有股東的直接或行政性干預造成了對國有企業的過渡管制。建議優化和完善現有制度體系，在制度層面厘清“控制不足”和“過度管制”的邊界，如前所述，產權制度的改革造成了利益主體多方博弈的格局，在內部控制上的矛盾和問題更多還需要在產權問題上下功夫，通過產權制度的改革和結構的調整，調整不同利益主體的內控目標和內控政策，最終在資本層面趨向一致。在此基礎上完善公司治理，一是公司最高決策機構的運作機制；二是內部治理中的監督機制；三是對公司透明度和信息披露的要求。這些技術性制度安排的形成，將構成國有資產管理體制的逐步精細化、技術化和專業化。除正式制度之外，國有公司治理原則還應關注個人信用、職業精神、社會規范等非正式制度安排。

（二）重點培育現代企業的契約精神

創造利潤和追求企業價值最大化既是企業所有者的目標，也是企業管理者的使命和自身價值的體現。在委托代理關系中，企業所有者要健全契約獎懲機制，尊重和遵守契約規則并據此進行利益分配，將管理者的利益需求體現在企業的發展規劃當中，讓管理者能夠與企業共同發展，共享發展成果，這就會使管理者更加注重企業長遠發展，不為一時圖利而破壞企業遠景目標。筆者建議以共同利益為紐帶，以契約道德和價值觀為支撐構建企業所有者與管理者之間的契約文化。

（三）著力重構激勵與約束機制讓公司治理結構發揮實效

1.從制度設計層面著重解決人員獨立性和權力制衡問題

在公司治理結構中，引入更多的程序性控制措施，形成高層決策人員之間的相互牽制和制衡，避免賦予單個高層人員過大的權力。在人員配置上解決董事與經理層人員的高度重合問題，實現不相容職務分離，保證董事會成員的相對獨立性，可以有效解決內部人員控制問題，否則裁判員兼運動員使得董事會與經理層的制衡名存實亡。在股權結構上推進股權分置改革，實行小股東聯合推選董事制度，讓廣大的公眾股東能有話語權，使得董事會在決策和監督中各股東處于“風險共擔、利益趨同”的平等局面，形成公司治理的共同利益基礎。在董事會和監事會的人員構成上，構建共同治理的受托人模式，實現董事會和監事會人員結構多元化，設計一個由各利益相關者的代表共同組成的董事會和監事會，從而達到相互制衡的目的。在董事會各專業委員會職能發揮上強化其決策與監督程序，在管理層向董事會提交議案之前，必須由專業委員會提供專業意見，為董事會核心作用的發揮提供信息與技術支持。

2.在董事和監事的職責履行過程中進行責、權、利的匹配

當前，我們企業不管是從制度上還是從程序上，還沒有建立一種有效的機制對董事和監事管理決策的績效進行評價、激勵和約束。董事特別是獨立董事和監事既缺少動力，也沒有壓力，不利于促使其履行勤勉盡責的義務。筆者認為有必要引入評價考核和激勵與約束機制，從公司業績、決策質量、是否勤勉盡責、是否誠實守信、投入的時間與精力、親自出席會議的次數、是否充分發表專業意見等方面對董事和監事進行績效評價。每年年終董事和監事應該向公司內部和利益相關者公開披露自我評價和述職報告，并接受股東大會、職代會和其他利益相關者的考評，根據考評結果可以考慮引入末位退出機制，也可以效仿國外做法實行每年更換1/ 3的分批改選制。同時，優化董事和監事提名機制以及董事和監事的責任追究與免責機制，使董事會和監事會真正成為公司治理結構中獨立履行權利、承擔責任的機構。在薪酬激勵方面，改變獨立董事的固定津貼制和不予支付監事津貼的做法，將考評結果與津貼直接掛鉤，使董事和監事的責、權、利能夠真正落實，提高其參與決策的積極性和責任心。

參考文獻：

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[責任編輯 劉嬌嬌]