交通投融資平臺建設與發展解析

郭麗麗

摘 要：交通投融資平臺（以下簡稱交投平臺）的產生始于我國交通投融資體制的改革探索與實踐。改革開放以來，交通行業的投融資體制和管理體制改革由于其所具有的獨一無二的特點，對交通行業的投資環境、投資規模、融資渠道、投資效率及行業管理等都產生了深遠的影響，大大加速了我國交通基礎設施建設和發展進程，對經濟發展產生了較強的推動作用。

關鍵詞：交通投融資平臺;體制改革;建設;發展

一、交投平臺發展的歷史背景

縱觀我國交通基礎設施領域投融資改革的進程，大致可以分為三個階段。

第一階段：1990年以前（計劃經濟時代和改革開放初期），交通基礎設施建設主要靠政府財政性資金投入。1960年開征養路費后，以養路費為主體的資金收入逐步成為交通基礎設施建設的主要資金來源，其中也包括1985年開始實施的車輛購置附加費和其他財政性政府撥款，這在一定程度上保證了交通基礎設施建設的發展。交通基礎設施建設呈現出“低投入、低產出”的運作狀態，單一的投融資渠道成為了行業發展的瓶頸。

第二階段： 1990年到2004年（即“八五”和“九五”期間以及“十五”前期）。2000年前后，源于國家對交通基礎設施建設的政策推動，伴隨金融體制改革，各省市紛紛設立專門的投融資平臺（即交通投融資平臺），并按照政府的投資導向，承擔授權范圍內交通基礎設施建設項目的籌資、投資、建設、運營等任務。至此，各省市依托交通投融資平臺，通過各種形式，如國債、外國政府貸款、銀行信貸、信托、債券、項目融資、股權轉讓（含中外合資）等，走上了市場化運作軌道，初步形成了交通基礎設施建設投融資良性發展的新機制，交通基礎設施投融資體制發生了重大的變化。

第三階段： 2005年以后，標志性事件之一是2004年11月份《收費公路管理條例》的施行以及2008年10月頒布實施的《收費公路權益轉讓辦法》，根據以上管理辦法，國家允許依法轉讓收費公路權益，同時開始對收費公路權益的轉讓進行嚴格控制。標志性事件之二是2009年以來的投融資平臺的清理與規范，使得交投平臺的投融資環境發生轉折性變化，收費公路項目的經營環境與行業管理政策面臨調整。

二、構建交投平臺的重要意義

構建交通投融資平臺以前，交通行業建設處于資金渠道不足、融資方式單一的情況，長期依靠銀行貸款導致交通行業的歷史債務包袱十分沉重。隨著交通建設需求日益增加，資金壓力愈加沉重，資金缺口逐年遞增。另外，構建交投平臺是滿足我國對成品油價格和稅費改革的必然條件。成品油價格和稅費改革實施后，國家通過稅收的形式籌集交通基礎設施維護、建設資金，這也打破了多年來形成的直接靠政府財政撥款的交通投融資體制，導致交通建設資金籌集更加困難，資金保障能力也進一步被削弱。因此，只有大力構建交投平臺，推行交通投融資體制改革，才能破解交通建設資金籌集難題，才能推動交通運輸基礎設施建設進程，落實現代交通運輸業發展戰略，保證交通運輸方式轉變的正確方向。

三、構建交投平臺的核心要素

1.整合資源，打造實力融資平臺

通過多種渠道壯大融資平臺的資本金實力，提高融資能力。政府可考慮將一定量的優質經營性土地使用權劃轉到融資平臺作為增資資本，同時市財政可考慮注入相對應的貨幣資本金，增加融資平臺注冊資本，為融資項目提供有力擔保。同時通過變更相應融資平臺的經營范圍，建立運行規范投融資體系，形成融資、投資、管理、償債一體化的良性循環機制，強化融資平臺的運行職能。

2.完善投融資平臺償債機制

統籌開發建設與融資，實現投入與收入互動。在壯大融資平臺的資本金實力的同時，加大開發與融資的結合力度。在開發過程中，應注重對存量和增量土地儲備的合理利用，通過整體包裝，將待開發土地作為抵押進行融資，以增強融資、投資和還貸能力。為適應金融機構新的融資準入管理制度的需要，融資平臺公司應建立償債準備金制度。償債準備金制度和籌集辦法根據不同項目融資需要確定，其主要來源為：項目投資收益、年度土地開發純收益、政府承諾的列入預算安排的財政資金、公司承擔經營性項目純收益等。

3.完善資金監管機制

建立《投資工程項目資金管理辦法》，規范投資資金管理行為，根據政府審批的項目、投資計劃，在財政、交通部門的監督管理下進行投資項目資金運作管理，資金撥付依據工程造價，實行會審制度。資金撥付由平臺公司、項目建設管理單位（交通部門、市財政局）、監理人員、過程審計人員等多方會審簽字，項目資金撥付計劃由分管市長批準，通過多重把關，嚴格審核，嚴控資金監管程序。

4.加強對融資平臺的監督管理

加強法人治理結構建設，成立交通投融資工作領導小組，投融資工作領導小組作為決策機構，對交通投融資工作進行統一研究、決策，確定交通投融資工作的重大事項。建立年度審計制度，審計局、財政廳等部門要認真履行監督職能，對平臺公司進行年度財務審計和檢查，有效杜絕違規違紀現象，切實防范政府債務風險，確保做到“舉債有度、用債有效、還債有信、管理有力”。建立過失責任追究制度，對違反決策程序造成重大失誤及違規進行投融資活動，造成重大損失的責任人，按照國家有關法律法規及相關規定給予責任追究。

四、交投平臺未來發展展望

（1）在投資體制方面，受宏觀經濟發展形勢的影響，在經歷了高速公路和高速鐵路大建設的熱潮之后，交通基礎的建設速度將逐步放緩，但建設需求仍然強烈，單一依靠中央或者地方的投資模式難以支撐，多元化的投資體系不會發生改變。交投平臺將面臨更多的投資機會和挑戰。

（2）在投資項目方面，以高速公路為例，目前，我國高速路建設的速度在總體上已基本適應社會經濟的發展，高速公路建設的重心正在發生變化，新建道路項目由重要交通運輸干線向一般干線、支線或連接線轉移，道路建設的區域也更集中在經濟不是特別發達的地區。這都造成了道路建設資金引入的困難。

（3）從融資體制方面，雖然“十二五”的整體融資形勢不容樂觀，但是交通基礎設施建成后普遍具有穩定的現金流，依然會受到各類金融機構的青睞，隨著金融體系改革推進，融資工具會不斷創新，交投平臺的資產和業務對新型的融資工具（如收益型債券、項目融資、夾層融資等）更具適應性。

五、小結

總之，在做好項目政策融資的基礎上，進一步整合資源、規范運作，積極探索多元化的投融資方式，推動投融資平臺的投融資行為市場化，不斷創造條件，推動以企業債券及通過資本市場等方式進行投融資。努力構建投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學化、項目管理專業化、監督約束制度化、經營運營市場化的新型交投平臺。

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（作者單位：廣州交通投資集團有限公司）