服務型執政黨的建構路徑探析

〔摘要〕中國共產黨的十八大提出要建設服務型馬克思主義執政黨。建設服務型執政黨，是黨的性質和根本宗旨的集中體現。構建服務型執政黨也是服務型政府建設的重要前提。應當從確立和加強以人為本、執政為民的服務理念、明晰服務型執政黨的職能、加強服務型執政黨的法治建設、通過社會力量的發展加強對服務型執政黨政治權力的制約、提高服務型執政黨的整體素質、建立以公共服務為導向的服務型執政黨評估體系等方面來構建服務型執政黨。

〔關鍵詞〕服務型執政黨；中國共產黨；黨的建設

〔中圖分類號〕D251〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）01-0057-05

黨的十八大提出：“中國共產黨擔負著團結帶領人民全面建成小康社會、推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的重任。”在新形勢下，黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前。只有不斷提高黨的領導水平和執政水平，建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨，才能確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。中國共產黨是全心全意為人民服務的政黨，來自人民、服務人民是中國共產黨立于不敗之地的根基所在。建設服務型執政黨，是黨的性質和根本宗旨的集中體現。〔1〕同時，執政黨自身建設也要適應服務型政府的建設，政府職能由以經濟建設為主轉變為以公共服務為主，是中國建設服務型政府的重要目標和基本方向。中國目前唯一合法的執政黨是中國共產黨，因此，構建服務型執政黨是服務型政府建設的重要前提。

一、確立和加強以人為本、執政為民的服務理念 胡錦濤同志在“七一”重要講話中指出：“以人為本、執政為民是我們黨的性質和全心全意為人民服務根本宗旨的集中體現，是指引、評價、檢驗我們黨一切執政活動的最高標準。”這個表述從以往“立黨為公”進而突出了“以人為本”。 以人為本、執政為民，深刻反映了共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律的共同價值指向，〔2〕是服務型政黨執政理念的最高概括。以人為本，作為一個傳統的哲學理念，它彰顯著人性內涵、反映著人的主體性、人的本質力量不斷拓展和強化的歷史進程。“以人為本”是以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓改革發展的成果惠及全體人民。“尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益，促進人的全面發展。這是胡錦濤同志在黨的十七大報告中代表中國共產黨向人民作出的莊嚴承諾。”〔3〕堅持執政為民，就是要緊緊依靠人民，切實造福人民，團結和帶領人民群眾為實現自己的根本利益而奮斗，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為制定各項方針政策的出發點和落腳點，一切工作都要以符合最廣大人民根本利益為最高標準。〔4〕

確立和加強以人為本、執政為民的服務理念是服務型執政黨建設的思想基石，其在執政中的具體體現就是要始終把人民利益放在第一位，包括三個層次：一是關心人民群眾。毛澤東曾經指出：“我們應該深刻地注意群眾生活的問題，從土地、勞動問題，到柴米油鹽問題。這些群眾生活上的問題，都應該把它提到自己的議事日程上。”從此可以看出，群眾利益無小事。服務型執政黨最基本的構成要素就是要關心人民群眾最為基本的、與人民群眾密切相關的衣食住行問題。同時，只有深入人民群眾，才能了解人民群眾所思、所想、所求，才能在執政中做好為人民服務。二是依靠人民群眾。十八大報告提出：“堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量。” 中國共產黨的歷史也告訴我們，只有依靠人民群眾，黨的事業才能立于不敗之地。人民群眾是歷史的創造者，是物質文明和精神文明的創造者，人類社會的歷史變革，也是由人民群眾所創造的。人民群眾的智慧和創造力是巨大的。因此，服務型執政黨要堅持走群眾路線，要充分尊重和調動人民群眾的積極性。三是為人民群眾用好權力。中國共產黨作為執政黨，其權力來源于人民，是代表人民行使權力管理國家，人民是權力的主人。新的黨章指出：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。”因此，構建服務型執政黨，要全心全意為人民群眾謀利益，包括物質利益、政治利益、文化利益等等，要以為人民謀利益為第一要務，當人民利益與執政者自身、個人或部門利益相沖突時，要以人民利益為重。

二、明晰服務型執政黨的職能

政治過程是一個變化的、與時俱進的動態過程，政黨職能是政黨生存環境及其任務要求而形成的。政黨職能與政黨作用、政黨功能的內涵是有區別的。在《辭海》中，作用和功能含義基本相同。“作用”是指“人或事物在一定的環境或條件下產生影響或變化的功能”。“功能”有兩個解釋：一是事功和能力；二是功效、作用。“職能”一詞在《辭海》中并沒有給出明確的解釋，但其與“作用”、“功能”的內涵的區別是顯而易見的，一般來說，它是指“應然性”的，即政黨應該承擔的職責和應該發揮的作用、功能，是對政黨本質的揭示。政黨功能或作用是指政黨職能的實現方式及其作用或影響，它描述了政黨實現機制的結果狀態，它說明的是政黨的“實然性”問題。服務型執政黨建設順應了當前政府職能轉變的需求，政府職能的轉變，要求作為執政黨的中國共產黨要根據新的戰略挑戰和機遇，準確認識和正確把握自身應當做什么，即明晰自身的職能范圍及其實現問題。

當前中國共產黨職能的服務型轉變主要是由黨政不分、以黨代政向職責清楚、黨政關系科學化、法制化方向轉變。這種轉變其實是一種執政能力不斷提高、執政體制不斷完善的過程。為什么轉變執政黨職能？如何轉變？考慮的標準和準則應取決于執政黨與政府、社會組織之間的活動成本與政治績效管理。執政黨職能轉變的標準應看其執政能否促進國家和社會發展目標及其管理是否有效、能夠實現公共利益。執政黨的職能表現為六個方面：一是為國家政治、經濟和社會生活提供正確價值導向；二是能夠確保自身價值與政權運作的價值取向相協調；三是能較好地把國家政權和社會公眾有機聯系起來；四是盡最大努力發現、拓展、調動、集合各種社會力量為實現組織目標服務；五是能夠把各種利益訴求統一到國家利益層面；六是能夠促進和維護國家、社會的穩定。這六方面的內容，不僅是執政黨應承擔的政治責任，而且是其進行組織活動的基本領域和范圍。〔5〕具體來說，服務型執政黨的職能要體現以下原則，一是在目標上執政黨職能必須能夠表達、迎合、反映人民的意志和政治等方面的利益訴求。二是執政黨與政府的關系必須協同，能夠表達和實現人民利益。作為一種政治組織，其目標不僅是能夠把民意表達出來，而是應該進入到政府決策層面，并最終通過政策的制定和實施實現人民利益。三是要不斷提高人民群眾的物質文化生活水平。

三、加強服務型執政黨的法治建設

服務型政府是法治政府，要求政府必須依法行政，這是服務型政府的基本行為準則。這樣就內在地要求執政黨必須“依法執政”，將執政黨執政行為納入法治軌道、將執政黨自身置于法治環境是依法執政的基礎和前提。否則，沒有執政黨的依法執政，就沒有政府的依法執政和國家的法治化。加強服務型執政黨的法治建設也是增強其合法性的需要。服務型執政黨的法治建設是指以政黨章程和國家憲法作為政黨活動的總規范，政黨法律和國家法律對政黨執政實行全面規制的政黨治理模式，它與政黨人治有著根本性的區別。〔6〕加強服務型政黨的法治建設，一是要樹立執政黨的法律思維和信仰，為依法執政提供文化環境。在傳統文化中，領導的法律思維習慣于將法律作為管理的工具，而不是作為規范自身行為的準繩，因此，人治現象比較嚴重。我國憲法和黨章都規定黨必須在憲法和法律的范圍內活動。作為服務型執政黨的各級組織及干部，要適應和轉變為按照法律、法規行政的思維，要尊重法律，樹立法律之上的意識和精神。二是要使權力的行使依法受到監督，從而使政府制度服從于國家制度。隨著中國法律體系的不斷完善，國家治理也逐漸納入到了法制化軌道，同時，執政黨也能越來越依法行使權力，接受法律監督，這體現了國家法律制度對政黨制度的塑造。三是執政黨行使權力要接受法律監督。服務型政府要求執政黨依法行政，要把執政行為納入到法治軌道中來，確保黨的權力監督落到實處。權力關系的調整和權力運作規范是黨內權力監督的兩個方面。從縱向權力關系上來看，主要規范和調整書記、常委、全委會、黨代會及其代表、廣大人民群眾等方面的權力關系；從橫向規范權力運作上來看，就是要加強和完善黨內各項民主生活與決策過程，尤其在行政執法過程中，行政執法是執政黨管理國家的重要的、直接的手段，因此，要堅持依法行政，并不斷使執政行為制度化、法制化運作。

四、通過社會力量的發展加強對執政黨政治權力的制約 20世紀90年代以來，治理和善治理念的興起掀起了政府管理模式創新的新高潮。長期以來，政治學和行政學學者從“政府中心論”研究視角出發，探討政府管理模式及其政府形式和行為的矛盾邏輯。事實證明，無論是亞當·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法從根本上克服“市場失靈”和“政府失靈”二者之間存在的悖論。治理理論突破了“政府中心論”的局限性，揚棄了新公共管理理論的一條腿走路，將市場、政府以及其他機構看作是一個不可或缺的整體，目標是建立政府、市場、公民社會三者相互依賴與多元合作的公共事務治理模式。〔7〕系統理論也認為，政治系統只有越開放，才越能夠消除現有體制的病態。在中國計劃經濟時代，政府、執政黨與社會是一體的，執政黨掌握著國家權力，支配著國家資源，從而造成國家對社會起主導作用，甚至直接支配社會。而隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，服務型政府的建立和完善，國家不再壟斷一切權力和資源，社會組織獲得了較大發展，人民群眾參政議政的意識和能力也逐漸增強，在這個過程中，執政黨也相應地放松了對國家和社會的操控，逐漸打破了一元化格局。我們可以通過促進社會力量的發展加強對服務型執政黨政治權力運作的監督和制約。一是要提高民主黨派、政協組織、社會組織等參政力量的政治地位，提升他們參政議政的積極性和影響力。對現有的八個民主黨派，在法律范圍內加強對他們領導的同時，要減少對他們思想、組織活動等方面的干預，通過制定鼓勵性政策促進其進一步的發展，為其參政議政提供更為廣闊的環境和相對平等的地位。二是要提高執政黨整合社會的能力，拓寬社會力量政治參與的途徑和方式。目前，社會組織和私人部門在公共服務生產方面發揮的作用越來越大，服務型執政黨要處理好與他們之間關系，只有這樣，才能更好地滿足各階層的利益需求，也才能更好地接受社會各組織的監督。首先，執政黨可以通過自己的執政服務來提高對社會組織、私人部門的向心力、凝聚力，擴大這些組織對黨執政的認同感。其次，可以從社會組織和私人部門吸收精英分子，使他們成為執政黨中的一員，一方面使這些精英能夠進入到國家管理當中，另一方面，執政黨能夠代表更多的利益群體，滿足更多群體的需求。

五、提高執政黨的整體素質

執政黨行使政治權力是由黨員，特別是領導干部來進行的，其素質高低、能力強弱直接影響著政治權力行使的好壞，影響著黨的生死存亡。黨員素質主要是指黨員作為主體從事黨的各項活動、參與黨的各項事務所應具備的基本條件和要求。一般來講，身體素質、心理素質、道德素質、法律素質構成黨員素質的基本要素，除此之外，紀律素質、思想素質、理論素質、政治素質是同一般群眾相比應該具備的更強的素質。這些素質使共產黨員與一般群眾區別開來，體現了黨員的先進性。黨員素質是一個綜合性概念，其內容相互關聯并呈現出不斷變化的特征。這也是提高黨員素質的理論基礎。

服務型執政黨的建設對執政黨成員素質提出了更高的要求，如果不具備較高的、較全面的素質，就很難應付現今復雜多變的政治、經濟、社會問題。一是要以持續加強教育為驅動，在全黨營造崇學尚學的良好氛圍。十八大提出：“增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力、建設學習型、服務型、創新型馬克思主義執政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。”黨員素質的提升主要還在于教育的加強，教育可以使黨員快速明確學習的內容、重點、要求、目標，提升學習的效率，從而增加黨員學習的主動性和積極性。當前的黨員教育應堅持“三個不放松”：理論學習不放松、理想信念教育不放松、學習內容和方式創新不放松。〔8〕二是要領導主動帶頭提高素質，在全黨形成共同進步的氛圍。一方面，黨的素質提升很大程度表現為領導者的素質，因此，領導干部首先要促進自身素質的提升。另一方面，領導重視黨員素質提升，既可以為一般黨員提升素質做出表率，又可以引領整個單位共同提升。三是大力發展經濟，為提升黨員素質提供強有力的物質基礎。美國英克爾斯教授認為：公民的價值觀、人生觀是由其所處的社會經濟富裕程度所決定的。亨廷頓在《第三波——20世紀后期民主化浪潮》中也指出：“經濟發展水平與民主政權之間存在著高度的相關的關系。一個高度工業化的現代經濟和更為復雜的社會及其所需要的受過教育的人口更有助于民主政權的建立。”我國經濟發達地區民主政治的熱情遠比欠發達地區要高。國內外的實踐證明，服務型執政黨素質的提高，必須要大力發展社會主義市場經濟。四是在黨員隊伍建設中形成良好的“吐故納新”機制。這一機制的建立要把好“入口”和“出口”兩個關口。首先是要嚴格入黨條件。執政黨領導人民群眾建設有中國特色的社會主義事業，是與時俱進，面向未來的，需要一代又一代優秀的人才為此不斷努力奮斗。當前的黨員選拔工作，要適應現代發展的需要，堅持正確的標準和原則，保證質量、改善人員結構，切實把好黨員隊伍的“入口”。其次，要及時疏通“出口”。 疏通“出口”就是對考核不合格、腐化墮落者、違反黨紀法規者要及時發現、堅決清除，在黨組織內部形成競爭機制，激發黨員活力。

六、建立和完善以公共服務為導向的執政黨績效評估體系 就世界范圍來看，最早提出的政府績效評估制度是西方國家行政改革和政府再造的重要內容與措施。如20世紀70年代以來，美國政府評估的主要內容是政府機構績效和政府公務員的績效，在公共部門中引入探索的歷程被美國學者歸結效率、預算、管理、民營化及政府再造五個階段；再如英國，其政府績效管理主要是圍繞著建立“公共服務協議體系”開展，“公共服務協議體系”包括的層次有方向、目標、具體目標及具體目標測量等，并通過“關注公共服務”、“提供服務質量”、“信息時代的政府”、“公共服務”等四項措施來實現目標；又如法國、比利時、瑞典及新西蘭、澳大利亞乃至新加坡等政府的改革，普遍做法是：在國家現存政治制度的基本框架內，基于政府部分職能公共服務輸出的“市場化”要求和因民權運動及科學技術發展的推動，在政府公共部門與公眾關系基本定位前提下采取的一種政府治理方式與社會評價模式。〔9〕在國外，雖然沒有“服務型政府”的嚴格定義和提法，但在進行政府改革過程中，確實存在公共服務“顧客導向”的價值理念和吸收公民參與政績評價的社會實踐，并用此來推動和提高政府的服務績效。這些努力值得我們借鑒。

服務型執政黨建設離不開以公共服務為導向的執政黨績效評估考核體系。考核是指揮棒，是風向標。服務型政府是以民為本位、以提供公共服務為主要職責、以公共利益實現為目標的政府管理模式，作為公共權力執行者的執政黨，也要建立與服務型政府相適應的考評體系。具體可以從以下幾方面來進行。一是要把服務型黨組織建設融入到考核指標體系中，把黨組織提供公共服務的好壞、人民是否滿意、地區發展狀況等因素增加到考核指標中，并加重其比重，并把考核結果運用到干部評價及選任提拔上面。從而強化考核體系的引導推動作用。二是評估主體多元化。公民是政府的服務對象，是政府服務態度、服務質量和服務效果等政府績效的最直接、最真切的感受者和受益者，因而也最有發言權。服務型執政黨考評制度不僅是一種服務公眾的法定程序和機制手段，更重要的是通過公眾的評估，不僅能真實客觀地反映出政府的工作績效，而且能幫助政府根據公民意愿來端正行政目標和努力方向。因此，要重視、健全公民廣泛參與服務型執政黨考評。〔10〕三是把現代信息技術運用到考評中。現代社會既是信息化的社會，也是充分運用現代信息技術的時代。執政黨在行使權力過程中，行政監察電子化不僅可以搜集、加工信息，還能夠對行政過程起到監督作用，從而達到規范執政。四是對執政黨各層級組織及個人建立績效評估協議，如加拿大公務員，無論是高級公務員，還是一般公務員，每年都要根據自己崗位內容及組織目標簽訂績效協議，以此來對個人和組織進行年終考核。績效協議一般包括個人信息、一般工作職責和主要工作職責；是否完成工作職責的績效獎懲措施；簽名。〔11〕在服務型執政黨建設中引入績效協議管理，一方面使黨員個人和組織能夠明晰自己職責，這有利于提高工作效率；另一方面，工作完成效果直接決定了年終的獎懲，這有利于激勵黨員比較好地完成工作任務。

〔參考文獻〕

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〔2〕〔4〕陳俊宏.確立以人為本、執政為民理念的重大意義〔N〕.人民日報，2011-03-24.

〔3〕以人為本的科學內涵〔EB/OL〕.人民網理論頻 http：//theory.people.com.cn/GB/40557/130316/130317/7600245.html.

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〔10〕 鄭曉燕.服務型政府績效評估制度的構建〔J〕.行政論壇，2012，（1）.

〔11〕 鄭曉燕.加拿大公務員制度的新發展及其對中國的啟示[J].科學發展，2009，（11）.