川西北藏區人口城鎮化現狀與城鎮可持續發展研究

〔摘要〕盡管我國人口城鎮化水平已進入城鎮化的加速發展期，人口城鎮化也將成為我國未來社會發展的基本國情，但藏族人口城鎮化卻比全國平均水平低30個百分點。藏區是我國生態脆弱區、集中連片貧困區與重點生態功能區，人口城鎮化關系藏區農村扶貧開發、生態環境保護以及農牧民增收。本文利用2010年人口普查數據，對川西北藏區人口城鎮化現狀與特點、城鎮化的空間產業與人口資源特征進行研究，并提出可持續城鎮發展的政策選項。

〔關鍵詞〕川西北藏區；人口城鎮化；城鎮可持續發展

〔中圖分類號〕D633.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）01-0089-07

2012年，我國城鎮化水平達到52.57%，7.2億人居住在城鎮（占全球城鎮人口的20%），是全球城鎮人口規模最大的國家。按照美國地理學家諾瑟姆的城市化“S形”曲線，無論是常住人口城鎮化水平還是戶籍人口城鎮化（37%）水平，我國均處于30%～70%的加速發展期。人口城鎮化將是我國未來社會發展的基本國情，也是我國經濟發展的新引擎，城鄉人口結構的變化調整將伴隨著我國今后的現代化歷程。但我國又是一個地域發展差異較大的國家，城鎮化發展存在著巨大的空間差異與民族差異，西部地區總體落后于東部地區，少數民族地區落后于漢族地區，山區丘陵落后于平原地區。2010年，全國藏族人口的城鎮化率僅為19.7%，占當年全國人口城鎮化率49.68%的39.7%，遠滯后于全國平均水平。藏區是我國生態脆弱區、集中連片貧困區與重點生態功能區，人口城鎮化關系到藏區生態安全、農村發展與扶貧開發。

四川藏區是全國第二大藏區，面積達24.9萬平方公里（占全省土地總面積的51.3%）、人口城鎮化率僅為24.1%（2010），其中藏區藏族人口的城鎮化水平僅為14.1%（比全國平均水平低5.6個百分點），處于諾瑟姆“S形”城市化曲線的起步期。四川藏區是全國重點生態功能區（若爾蓋高原濕地生態功能區和川滇森林及生物多樣性生態功能區）的核心區域與連片貧困區，生態環境脆弱而人口資源環境壓力大。人口城鎮化的低水平不利于民族地區社會發展與穩定、不利于生態功能區建設，更不利于農牧民增收。本文利用第六次人口普查數據，就四川藏區人口城鎮化的現狀與特點、城鎮空間產業與人口資源特征等進行研究，提出建設可持續的人口城鎮化載體——小城鎮的政策建議。

一、人口城鎮化內涵與路徑歸類

（一）人口的城鄉分布概念

按照第六次人口普查對城、鎮、鄉村人口的界定①，城鎮人口就是指居住在城區、鎮區的常住人口，鄉村人口就是居住在城區與鎮區之外的常住人口。人口城鎮化就是鄉村人口向城區和鎮區轉移的過程。城鎮化水平就是城區、鎮區常住人口占總人口的比重，比重越高說明城鎮化水平也越高。

（二）人口城鎮化的路徑歸類

鄉村人口通常居住在自然村或者散居村、中心村或者行政中心村、集鎮以及新農村綜合體（圖1）。人口城鎮化就是鄉村人口從上述四種居住形態逐步轉移到城區、鎮區的過程，并伴隨著生產方式、生活方式的城鎮化轉變（圖1）。

鄉村人口城鎮化的路徑可歸納為人口的“鄉-城（市）”遷移、“鄉-（縣）城”遷移以及“鄉-建制鎮”轉移等類型。人口的“鄉-城（市）”遷移是鄉村人口向大中城市的遷移（包括就業型遷移與撫（贍）養人口的遷移），表現出極強的跨區域遷移特征，農民工是人口“鄉-城（市）”流遷的主體。人口的“鄉-（縣）城”遷移，是指鄉村人口向縣城的遷移流動，以縣域范圍內的人口遷移為主，也包括跨縣遷移流動。人口的“鄉-鎮②”轉移，是指鄉村人口向建制鎮的轉移，是鄉村人口城鎮化的一種基本類型。

圖1人口城鎮化的路徑歸類示意

無論是哪一種城鎮化，無不表現為城鎮人口的增加和鄉村人口的減少。城鎮對農村人口的巨大吸引力表現為就業機會與預期收益、生活便捷與城鎮文明等。正如古希臘哲學家亞里士多德所言，“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了更好的生活”。

二、川西北藏區人口城鎮化現狀與特點

（一）川西北藏區人口城鎮化現狀

川西北藏區在地域范圍上包括四川省的甘孜藏族自治州、阿壩藏羌自治州和涼山州的木里縣，共計32個縣、人口212萬，人口城鎮化水平墊底全省。2010年，阿壩州城鎮化率為30.1%，甘孜州為20.53%，低于四川省的平均水平41.18%。同期，兩州戶籍人口城鎮化水平為14.07%（甘孜）、19.87%（阿壩），同樣低于四川省26.81%的平均水平（表1）。

表1四川人口城鎮化比較（2010）

城鎮化率戶籍非農

人口比（%）藏族人口

城鎮化率（%）四川41.1826.216.7成都市65.5156.60甘孜20.5315.311.9阿壩30.1022.517.8涼山州27.5212.224.8（數據來源：根據《2010年人口普查資料》與《四川省統計年鑒（2011）（電子版）》整理而成）

藏區人口城鎮化的低水平伴隨著藏族人口城鎮化的超低水平。2010年，全省藏族總人口的94%集中在川西北藏區：甘孜854860人、阿壩州489777人、涼山州62968人。藏族人口的城鄉分布為：城區26614人、鎮區223002人、鄉村1246908人，分別占1.8%、14.9%和83.3%（表2）。城區藏族人口主要分布在成都市（17752人，占城市藏族人口總量的66.7%），鄉村藏區人口主要分布在甘孜與阿壩兩州。

①城鎮包括城區和鎮區。城區是指在市轄區和不設區的市、區政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域。鎮區是指在城區以外的縣人民政府駐地和其他鎮、政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域。與政府駐地的實際建設不連接，且常住人口在3000人以上的獨立的工礦區、開發區、科研單位、大專院校等特殊區域及農場、林場的場部駐地視為鎮區。實際建設是指已建成或在建的公共設施、居住設施和其它設施。鄉村是指本規定劃定的城鎮以外的區域。資料來源：《統計上劃分城鄉的規定》（國務院于2008年7月12日國函〔2008〕60號批復）。

②鎮是農村地區與鄉平行的行政單元，學界一般認為建制鎮的標準為：聚集常住人口在2500人以上，其中非農業人口不低于70%。 表2四川省藏族人口的城鎮鄉村分布信息（2010）單位：人，%

全省比例阿壩比例甘孜比例涼山州比例總人口149652410048977710085486010062968100城市266141.8 000014002.2 鎮22300214.9 8742517.8 10188711.9 1424322.6 鄉村124690883.3 40235282.2 75297388.1 4732575.2 （資料來源：根據《四川省2010年人口普查資料》[上冊]整理而成，中國統計出版社，2012.）

（二）川西北藏區人口城鎮化的特點

我國人口城鎮化呈現出“人口城鎮化滯后于工業化與土地城鎮化、戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化”等特征，被譽為人口城鎮化的中國特色〔1〕。在地廣人稀的川西北藏區，人口城鎮化卻呈現以下特色。

1.人口城鎮化表現為“人口小鎮化”。人口城鎮化是指人口隨生產要素從鄉村向城市（city）和鎮（town）轉移的過程。在2010年的人口普查中，對居住在城市、鎮和鄉村的人口進行了分類統計。當年，四川省居住在城市和鎮的人口分別占總人口的19.8%和20.4%，但甘孜與阿壩兩州常住人口因無城市建制而全部為鎮區人口，小鎮常住人口占總人口的比重（人口城鎮化）為24.1%。其中，藏族人口的城鎮化水平僅為14.1%（阿壩州為17.8%，甘孜州為11.9%），比區域性人口城鎮化水平低10個百分點。

2.人口小鎮化滯后于工業化水平。國際經驗表明，人口城鎮化率與工業化率的比值為1.4-2.5比較合適，我國這一比重為1.06，四川這一比值為0.8，甘孜州為0.61，阿壩州為0.71。單從數字上看，藏區人口小鎮化水平遠滯后工業化水平，還處于城鎮化的起步期。如果將藏族人口小鎮化水平單列出來，其發展水平更低甚至還沒有步入城鎮化起步期，藏族人口的主要生活方式與生產活動還在農村，農業社會人口特征明顯。

3.戶籍人口城鎮化與常住人口城鎮化趨于一致。與全省乃至全國最大的不同是戶籍人口城鎮化，藏區戶籍人口城鎮化與常住人口城鎮化差別不大。具體到藏族人口上，藏族常住人口城鎮化率比藏區戶籍人口城鎮化率還低，甘孜州低3.4個百分點、阿壩州低4.7個百分點。僅從數據上看，鄉村藏族人口城鎮化水平非常低，城鎮藏族人口以非戶籍人口為主，鄉村藏族人口極少在城鎮居住。

4.小鎮人口以漢族為主，少數民族人口總量偏少。甘孜州，每個建制鎮的人口規模是7772人，其中漢族人口3739人、藏族人口為3774人（占48.6%）；阿壩州，每個建制鎮人口規模是8452人，其中漢族人口3538人、藏族人口是2732人（占32.3%）。在小鎮居住的常住人口中，漢族人口比重較高并對鄉村藏族人口的城鎮化形成就業競爭與居住擠壓。

表3四川省建制鎮人口規模比較（2010）

四川省成都市甘孜阿壩建制鎮數量（個）18241942732建制鎮比重（%）41.287.48.314.3建制鎮人口（人）90071354077728452建制鎮民族人

（人）343

（少數民族）159

（少數民族）3774

（藏族）2732

（藏族）（根據《四川省2010年人口普查資料》[上冊]整理而成，中國統計出版社，2012.）

（三）川西北藏區小鎮常住人口戶籍構成

按照戶籍所在地，城鎮常住人口分為戶籍人口、非戶籍人口、戶籍待定人口三類。非戶籍人口又分為外鄉鎮（街道人口）、外縣（市、區）人口、外省人口等三類。2010年，四川省非戶籍常住人口總量是1173萬，其中戶籍在縣（市、區）內其他街道的占41.1%、在省內其他縣（市、區）的占49.3%、省外的占9.6%。在城市非戶籍常住人口總量（642萬）中，戶籍在本縣（市、區）的占31.7%、縣外省內占58.7%、外省占9.6%；在鎮非戶籍常住人口（371萬）中，三類構成比例為56.5%、35.8%和7.7%。

1.鎮區常住人口以本地戶籍為主。 小鎮是鄉村地區的行政服務與商貿中心，常住人口通常在2500人以上且70%以上為非農業人口。小鎮人口或因鎮區范圍擴大而融入周邊鄉村人口，或因鎮域鄉村人口的遷入聚集，或因鎮域外人口遷入聚集。通常情況，小鎮常住人口以本地戶籍人口為主，本地戶籍人口占小鎮常住人口的比重是衡量小鎮人口本地化的重要指標。小鎮本地戶籍人口越多，說明小鎮對鎮域范圍內農村人口集聚能力強，小鎮與鄉村差異較大。目前，四川省小鎮人口本地化的比重為76.9%，成都市為49.3%，甘孜州為63.2%，阿壩州為70.7%（表4）。盡管藏區鎮區人口本地化比重不及全省平均水平，橫向比較則遠高于成都市的平均水平。

表4小鎮人口戶籍構成信息（2010）

戶籍構成（%）外來人口戶籍來源地（%）本地戶非農戶本縣省內其它縣省外四川76.951.0856.535.87.7成都49.352.9620.266.813.0甘孜63.256.7336.853.79.5阿壩70.754.838.251.99.8 （資料來源：《四川省2010年人口普查資料（上冊）》。）

2.鎮區非戶籍常住人口以鎮域外人口為主

2010年，四川省小鎮外來人口中的35.8%來自于省內其它縣（市、區），成都市為66.8%。經濟相對欠發達的阿壩州，小鎮外來人口的51.9%來自于省內其它縣（市、區），加上省外的9.8%，兩者合計占到61.7%，縣內其它鄉鎮的人口僅為38.2%；在甘孜州，小鎮外來人口中，有53.7%來自省內其它縣（市、區），加上省外的9.5%，合計達63.2%，縣內其它鄉鎮人口僅為36.8%（表4）。這個數據說明，藏區縣內其他鄉鎮的鄉村人口到建制鎮的動力較弱，或者說縣內鄉村人口不具備到建制鎮求職居留的能力。藏區建制鎮的半數以上為縣城，可以認為縣城對本縣鄉村人口的吸納能力弱，或者本縣鄉村人口還不具備到縣城生活居住的能力。

（四）小鎮常住人口數量與產業特征

1.常住人口的數量特征。盡管藏區建制鎮的數量占比偏少，但單個建制鎮仍然存在人口規模偏小的問題，部分較為邊遠的建制鎮人口還沒有達到規劃人口3000人（或學界普遍認可的2500人標準），建制鎮基礎設施與公共服務面臨著門檻人口①約束。目前，甘孜州平均每個建制鎮（包括31個縣城）人口規模是7772人，阿壩州為8452人。從查閱數據來看，超過萬人的建制鎮有：馬爾康縣城（2.5萬）、康定縣城（3.5萬）、汶川縣城（2.2萬）、九寨溝縣城（1.2萬）、茂縣縣城（2.3萬）、黑水縣城（1.3萬）、松潘縣城（1.1萬）、松潘縣漳扎鎮（1.2萬）、康定縣姑咱鎮（1.2萬）、瀘定縣（2.1萬）等等。部分縣城以及非縣城建制鎮，如黑水縣的卡龍溝鎮、德格縣的瑪尼干戈鎮、石渠縣洛須鎮等，鎮域面積大但人口少，鎮域總人口不到3000人，鎮區人口就更少了，小鎮功能以行政服務與商貿為主。這類小鎮與鄉村沒有太大差別，鎮區人口以外來人口為主并形成一種特有的外推式城鎮化。

2.小鎮人口的產業特征。小鎮（或建制鎮），區別于鄉集鎮的一個重要特征是非農業人口比重要保持在70%以上，或者說，大量小鎮常住人口以非農業為主，非農產業也是小鎮的基礎產業與支撐產業。盡管川西北藏區鎮區人口規模小，但鎮區人口非農戶口占比較高。普查資料表明，甘孜鎮區非農業戶人口比重達到56.73%（高于成都市51.08%的水平），阿壩州為54.8%，均高于全省平均水平（51.08%）。鎮區非農戶籍人口比重高，不僅說明戶籍城鎮化水平高，也說明小鎮公職人員及其贍撫養人口比重高。以黑水縣卡龍溝鎮為例，鎮區人口基本上為公職人員及其家屬。小鎮外來人口則以商貿餐飲等服務人員為主，如德格縣城更慶鎮的農產品銷售、汽車維修等經營戶，大部分來自內地的遂寧、資陽等地。這類小鎮，本地農牧民與外地人共同競爭有限的小鎮發展機會。

三、四川藏區人口城鎮化的“城鎮-空間-產業-人口-資源環境”特征 （一）人口城鎮化的城鎮載體空間分布

建制鎮是藏區鄉村政治、經濟和文化中心，是縣域經濟發展的支撐點和增長極，是鄉村人口城鎮化的轉移載體，但藏區城鎮空間上大分散小集中，建制鎮占鄉鎮的比例超低。

1.建制鎮的空間分布稀疏。在川西藏區23.6萬平方公里的范圍內，建制鎮密度為每萬平方公里范圍內有2.53個、人口規模為8100人/建制鎮。建制鎮數量最多、密度最大的區域分布在岷江上游的汶川縣、大渡河流域的瀘定縣，汶川縣有6個建制鎮，是藏區建制鎮數量最多的縣。

2.建制鎮與鄉鎮數量配比超低。新增建制鎮對提升城鎮化水平具有顯著的推動力量，但從2000到2010年，川西藏區鄉的數量從494個減少到489個（凈減少5個），建制鎮的總數從54個

①門檻人口（threshold population）原意是指某種中心職能在中心地布局能夠得到正常利潤的最低限度的人口，也就是說，某中心職能在中心地布局成立的最低限度人口。在這里，主要是指一個建制鎮提供基本公共服務所需要的居民數。通常，一個小鎮人口規模達到3萬人時，所能提供的公共服務才能比較好。相關研究表明，當建制鎮人口超過5萬人時，規模經濟效益明顯增加，對經濟要素的集聚效應顯現。但川西藏區建制鎮，縣城的人口規模都達不到5萬，更何況一般建制鎮。增加到59個（凈增5個）；建制鎮占鄉鎮的比例為10.8%。同期，四川通過撤鄉并鎮措施使鄉的總數凈減少696個、建制鎮的總數凈增加26個，鎮域面積大幅度增加，鎮占鄉鎮總量的比例達41.2%。

3.縣級市零配置。到2010年，四川藏區依然保持著縣級市為零的記錄，阿壩州政府駐地——馬爾康縣縣城，常住人口達到3萬人以上；甘孜州政府駐地——康定縣縣城，常住人口超3.5萬人。沒有縣級市就決定了藏區人口只能是一種小鎮化特征。

（二）小鎮的產業-經濟特征

藏區，行政化的基本服務功能是形成建制鎮的基本動力源〔2〕。一是藏區建制鎮中縣城類建制鎮比重高。縣城類建制鎮31個（占總量的52.5%），行政化服務是縣城的基本功能。二是鎮區公共服務從業人員比重高。阿壩州從事公共管理與服務人員（包括教師、醫療衛生、居民服務、國家機關等）的比例為31.1%，甘孜州為38.5%，而同期四川省的平均水平僅為15.5%。三是小鎮制造業與建筑業等發展水平較低。阿壩州小鎮制造業與建筑業人口占比僅為10.2%，甘孜州為7.4%，同期四川省的平均水平為21.9%。四是小鎮商貿運輸等服務人員從業比重高，阿壩州為17.5%、甘孜為17.6%，均高于四川省的平均水平13.9%。主要原因在于藏區鎮域范圍大，對商貿運輸等需求強。

可見，藏區小鎮的各類服務功能是基礎功能，尤以行政化的基本服務為主。城鎮的行政職能帶動了各項社會經濟事業的發展，使得城鎮成為一定區域范圍內的行政管理、商貿服務、文化醫療的中心地。其結果是城鎮的經濟功能過度集中在商貿服務領域，制造、加工等支撐小鎮發展的工業基礎相對薄弱。

（三）小鎮基礎設施與社會設施的籌資渠道不完善

川西北藏區的各建制鎮市政公用設施不完善、公共產品少，加上藏區各縣財政自給水平低，用于建制鎮的公共服務、市政設施、環境衛生等的投入少，鎮區發展緩慢，缺少對周邊農村人口的集聚能力。建制鎮市政公用設施、環境衛生等主要由地方財政承擔，但藏區各縣財政自給率低，阿壩州財政自給率僅為15.2%、甘孜州為11.96%（2011年），同期用于公共服務支出占總支出的比重為12.1%（阿壩）和10.97%（甘孜）。用于城鎮市政基礎設施與公共產品的建設資金相對短缺。藏區的區位條件、建制鎮人口規模以及產業基礎等，又進一步限制建制鎮對社會資金的吸納，造成城鎮建設與維護資金對財政資金的高度依賴。

一般建制鎮均不具備排水系統、污水及垃圾處理系統等公共基礎配套設施，公用基礎設施與公共服務供給還不具備規模效應。加上縣域經濟發展水平低，自籌經費解決城市設施的能力弱，導致縣城發展普遍弱于內地。同時，小城鎮的市場機制不夠完善，不能依靠市場手段調節和維系其投資建設，缺乏吸引企業投資的能力，使得小城鎮的建設缺乏長久的動力和支撐。縣域經濟普遍發展不足，難以為人口城鎮化提供有效的經濟支撐。建制鎮沒有達到經濟集聚效應所需人口規模圈，城鎮集聚效應形成乏力，難以吸引人才流、資金流、物流、商流、信息流等經濟要素流入城鎮集聚，輻射和帶動周邊農村經濟發展的能力仍顯不足。

（四）小鎮的“人口-資源-環境”特征

1.少數民族人口在小鎮面臨極強的就業競爭壓力。從2000年到2010年，十年間藏區外來人口（跨縣常住人口）凈增加3.5萬，外出半年以上人口增加了17.1萬，但同期戶籍人口凈增27萬，其中農業戶人口從147萬增加到164萬，凈增加17萬人。外來人口在城鎮的就業給藏區本地鄉村人口的城鎮就業帶來巨大的壓力，藏區本地鄉村人口尤其是藏族人口的城鎮就業水平較低，導致藏族人口城鎮化水平低下。藏族人口城鎮化率從2000年的10.9%提高到2010年的16.7%，十年提高5.8個百分點。這表明，鄉村藏族人口在小鎮面臨著較強的就業競爭壓力，帶來鄉村藏族人口的城鎮化困境。

2.小鎮環境容量限制對藏區鄉村人口城鎮化帶來巨大壓力。自然環境本底是人口分布與城鎮空間形成的基礎。四川藏區屬于橫斷山區，高山峽谷地貌特征十分明顯。自然地理環境本底的巨大地域差異使得人口和城鎮的分布呈現出明顯的地域分異。當地農牧業人口和外來人口在城鎮化過程中對城鎮有限的就業機會的競爭，使得外來人口越來越多地集中于城鎮，而大量的農牧民仍滯留在鄉土上。

3.鄉村資源環境壓力加重。本地農牧民長期留在農村，也加重了脆弱地區自然生態環境資源環境的負荷。在基本生存消費需求和發展性消費需求的雙重利益驅動下，對土地、草場等農牧業資源的直接作用強度日趨加大。又由于開發利用方式和技術水平的限制，這種高強度的作用往往表現為對土地、草場等的過度利用，加重資源環境負荷，使本已脆弱的生態環境更加退化。同時，川西藏區的原生生態系統有其自身的特殊性，一旦被破壞，再度恢復將十分漫長和艱難，其反饋作用使農牧民進一步擴大再生產和提高經濟收益的難度增大，從而導致農牧民貧困與資源環境惡化的惡性循環。

4.人口素質低。2010年，阿壩藏羌自治州15歲以上人口文盲率為12.39%、甘孜州為30.17%；鎮常住人口的文盲率較低，阿壩州為5.01%，甘孜州為7.64%；農村人口文盲率較高，阿壩州為15.85%（女性為21.1%）、甘孜州為36.28%（女性為42.37%）。其中，鄉村女性成人的文盲率偏高不利于農村人口素質提升。鄉村人口文盲率高不利于人口城鎮化，而人口文化素質提升又是一個長期的過程，不可一蹴而就。

四、可持續人口城鎮化的載體——小城鎮持續發展建議 小城鎮是城市之尾、鄉村之首，是鄉村人口城鎮梯次轉移的首屬之地，是統籌城鄉發展、消除城鄉二元結構的著力點之一〔3〕。小城鎮對于有效吸納農村富余勞動力就地就近就業，為農業產前、產中、產后提供規范化服務，提高農村地區現代化水平具有重要作用。在城鎮體系不完善的川西北地區，小城鎮（縣城與建制鎮）還是人口城鎮化的主要載體，是展示城市文明的重要窗口。因而，小城鎮空間分布與發展水平，對藏區人口城鎮化具有至關重要的作用。目前，川西藏區小城鎮面臨著城鎮體系不合理、空間分布失衡、市政基礎設施與社會基礎設施匱乏、城鎮發展的支撐產業薄弱、城鎮人口規模小且外來人口對本地鄉村人口的就業擠壓等問題，鄉村人口城鎮化進程緩慢、城鎮化水平長期低于全省乃至全國平均水平。因此，加強城鎮化的載體資源——小城鎮建設，是藏區人口城鎮化的重要舉措，也是藏區重點生態功能區建設的主要選項。

（一）加強藏區城鎮空間規劃與布局研究，構建合理的藏區城鎮體系。目前，川西北藏區城鎮體系結構不合理長期存在，城鎮空間分布呈“大分散、小集中”、有12個縣僅有縣城一個建制鎮，不利于人口城鎮化水平提升。當務之急，應根據川西北藏區的主體功能定位、產業發展規劃、人口功能分布等，對城鎮（小城鎮）的空間布局進行合理布局與規劃，形成相對完善、城鄉協調與區域配套的城鎮體系。一是在未來十年規劃設立1—2個縣級市，打破川西北藏區零城市的格局。二是逐步實施撤鄉建鎮工程，增加建制鎮數量。可逐步將原區公署駐地所在鄉、工礦企業所在鄉、旅游景區所在鄉、交通樞紐以及傳統集市所在鄉等撤并為建制鎮，加強對這些鄉集鎮的基礎設施與公共服務設施建設，提高集鎮發展質量，為未來鎮區發展創造條件。三是加強鄉集鎮建設，逐步改善鄉集鎮的公共服務設施，為升級為建制鎮奠定基礎。

（二）增強縣城以及中心鎮的綜合發展能力，提高人口集聚能力。縣城是縣域經濟的中心，在人口城鎮化中擔當重要重任。因而，加強縣城以及中心鎮的綜合發展能力，對于促進藏區人口城鎮化的作用明顯，但受藏區經濟發展水平的限制，縣城以及中心鎮建設面臨嚴峻的資金與人才、技術等制約。加強縣城以及中心鎮發展，提升綜合發展能力，應從以下幾方面著手：一是加大城鎮發展的財政轉移支付力度，提高城鎮的發展質量。應逐年遞增轉移支付力度，用于城鎮體系規劃、城鎮市政基礎設施、環境衛生、公共服務等，以提高縣城發展質量。二是探索建立內地城市與藏區城鎮的對口援建機制，在資金、技術、人才、管理水平、產業等方面幫助藏區城鎮發展。在目前省內對口援藏機制①的基礎上，建立重點城市與藏區縣城的對口幫助機制。三是爭取各種援建機會。要進一步鼓勵在藏區從事水電、礦產開發的企業，與所在中心鎮形成援建發展機制；要積極爭取國家交通、能源、旅游等部委以及金融機構對川西北藏區城鎮發展的支持。四是提高縣城的綜合服務功能，引導縣域人口和產業向縣城集聚。五是做好建制鎮災害防治與避災管理等工作。川西藏區分布著多條地震斷裂段，加上生態環境脆弱、地形地貌復雜，縣城及建制鎮等面臨自然災害威脅。應進一步加強災害防治與避災場所建設，提高城鎮的災害預警能力。

（三）培育小鎮特色產業，提升小鎮經濟發展功能。經濟功能是小鎮的重要職能，也是小城持續發展的動力與基礎。一是要加強農業及農產品加工貿易產業的發展。藏區正在成為極為重要的農產品供給區，特色農產品的區域化生產逐步

①中央第五次西藏工作座談會以后，四川已建立了省內對口援建機制，由7個市支援藏區20個重點困難縣，按照上年地方公共財政預算收入的0.5%以現金方式給予支援，效益顯著。形成，特色農產品的加工貿易逐步發展，對藏區城鎮是有力支撐。二是做好藏區各類產業發展規劃與城鎮發展的協調整合工作，使各類產業盡可能向小鎮以及集鎮集中，為小鎮發展奠定產業基礎。三是依托藏區特色旅游文化資源與特色產業發展，大力發展小鎮第三產業。相關研究表明，建制鎮建設與第三產業的發展相輔相成，在產業轉移和聚集的過程中，要堅持工業和服務業協調發展，通過工業的聚集發展，帶動服務業的發展，擴大建制鎮的就業和市場需求。四是小城鎮圍繞主導產業發展產業鏈，培育和促進各具特色的產業集群發展，打造“一鎮一品”、“一鎮一業”格局，增強了縣域經濟的活力。五是進一步強化小鎮的農業基礎地位。農業是小鎮區別于城市的優勢產業，是小城鎮發展和農村城鎮化的主要推力，故小城鎮的建設應該重視和農業的關系，把握工業和農業的發展尺度。

（四）提高藏區人口素質，為人口城鎮化儲備人力資本。提高人口素質，不僅關系到經濟發展，更關系到城鎮化水平。人口素質對一個地區的城鎮化發展具有極強的帶動作用。目前，無論是鄉村人口還是小鎮人口，均表現出較低的文化素質，成人文盲人口的較高比例，非常不利于小鎮的持續發展與農村人口的城鎮化。因此，提高藏區人口的文化素質，已成為藏區城鎮能否持續發展的關鍵性因素。一是繼續實施藏區“9+3”的辦學方式，提高青少年的文化水平并影響所在家庭；二是逐漸恢復原有村教學點，解決學齡兒童就近入學問題；三是繼續實施成人掃盲工程以及針對少數民族地區的農村勞動力培訓工程，減少成人文盲人口比重，提升成人文化素質；四是協調城鄉生活方式與生存意識，既要保存農村傳統生活方式與文化，又要鼓勵愿意離開農村分享城鎮文明的藏區民眾到城鎮生活。五是綜合考慮生態環境壓力和城鎮合理規模的約束，提高藏區當地人口的素質，積極鼓勵并為當地農牧民的外出創造條件，切實為本區農牧民的城鎮化留有一定的余地和空間；六是應對外來人口遷入實行一定的門檻約束，提高當地人的發展能力，促進當地人的就地城鎮化。

〔參考文獻〕

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