以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅源專業(yè)化管理研究

摘 要：高效的風(fēng)險管理能防范和降低風(fēng)險，使損失最小化，稅源專業(yè)化管理能合理配置征管資源，對納稅人進(jìn)行分類管理，提高征管工作質(zhì)效。本文從稅源風(fēng)險管理的現(xiàn)狀作為切入點，分析稅源專業(yè)化管理的特點，探索基層稅務(wù)機(jī)關(guān)推進(jìn)稅源管理專業(yè)化管理的若干思路，并提供一些對策以期為建立風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅源專業(yè)化管理模式作參考。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險管理；稅源專業(yè)化管理；機(jī)構(gòu)職能

風(fēng)險管理是指在有風(fēng)險存在的環(huán)境下防范或降低風(fēng)險，使損失最小化的管理過程。我國對稅收風(fēng)險的研究開始的比較晚，但國外，特別是OECD國家由于其各種宏觀環(huán)境因素以及很高的數(shù)據(jù)集中程度，稅收風(fēng)險管理已日趨完善。我國最早對這個范疇的研究始于二十世紀(jì)九十年代，各學(xué)者對稅收風(fēng)險的定義及其分類都提出了不同的見解，近年來，國內(nèi)學(xué)者以及稅務(wù)機(jī)關(guān)都開始注意到風(fēng)險管理在稅收征管領(lǐng)域的重要性，在理論研究的基礎(chǔ)上，開始參考OECD國家的先進(jìn)經(jīng)驗，探索稅源風(fēng)險管理的模式，即通過對稅源風(fēng)險的識別，分析造成稅收風(fēng)險的各種因素，確立風(fēng)險形態(tài)，估測可能造成的稅收流失、增加征納成本、形成稅收管理責(zé)任等后果，從而有針對性的采取措施，實施監(jiān)督控制，防范并減少風(fēng)險帶來的損失。

一、風(fēng)險管理的視角下，現(xiàn)階段稅源專業(yè)化管理存在的問題

1.缺乏配套的機(jī)構(gòu)職能支撐，稅源風(fēng)險管理協(xié)調(diào)性不足?，F(xiàn)階段，稅務(wù)機(jī)關(guān)在推行稅源專業(yè)化管理的過程中，對機(jī)構(gòu)職能做了一定的調(diào)整：基層分局方面，將典型行業(yè)集中管理，統(tǒng)一了管理路徑，提高了管理的專業(yè)性；職能部門方面，將稅種管理和征收管理分離開，明晰分工，以期提高管理針對性。但在引入稅源風(fēng)險管理理念后，發(fā)現(xiàn)這種機(jī)構(gòu)職能的配置不能適合稅源風(fēng)險管理模式，主要有兩點原因：

（1）風(fēng)險分析方面。稅源管理的風(fēng)險分析應(yīng)包括稅種政策風(fēng)險分析、稅種管理風(fēng)險分析、征收管理風(fēng)險分析、出口退稅風(fēng)險分析等等，而這些分析任務(wù)往往散落在法規(guī)科、稅政科、征收管理科、進(jìn)出口稅收管理科等職能部門，傳統(tǒng)的直線職能型組織結(jié)構(gòu)使各職能部門之間協(xié)調(diào)性不足，阻礙風(fēng)險分析的開展。

（2）風(fēng)險應(yīng)對方面。若按照各職能部門分類負(fù)責(zé)風(fēng)險應(yīng)對的組織開展，必然會造成任務(wù)重復(fù)，風(fēng)險應(yīng)對人員工作量增加的問題，而即使通過一個臨時的統(tǒng)籌部門統(tǒng)籌各項風(fēng)險任務(wù)，按戶歸集，減少風(fēng)險應(yīng)對工作量，也將面臨風(fēng)險應(yīng)對的后續(xù)跟蹤管理職責(zé)劃分、原職能部門任務(wù)重疊、臨時統(tǒng)籌部門的存續(xù)管理等問題。

2.缺乏行業(yè)稅源管理風(fēng)險評估指標(biāo)體系，稅源風(fēng)險管理成效欠佳。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)使用的風(fēng)險指標(biāo)較為零散，缺乏系統(tǒng)性。稅源風(fēng)險管理的指標(biāo)來源一方面是長久以來稅源管理的經(jīng)驗積累，找出容易出現(xiàn)征管漏洞的風(fēng)險點，根據(jù)經(jīng)驗建立風(fēng)險指標(biāo)，另一方面是納稅評估的案頭分析指標(biāo)，主要以申報表指標(biāo)和財務(wù)報表指標(biāo)組成。這些風(fēng)險指標(biāo)涉及發(fā)票管理、稅種管理、征管基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理等等，涉及面廣且較為單一、零散，與稅源專業(yè)化管理結(jié)合度不高。行業(yè)的稅源風(fēng)險分析只停留在通過共性風(fēng)險指標(biāo)（稅負(fù)偏離度、稅負(fù)變動率、收入變動率、銷售利潤率等）的分析識別高風(fēng)險行業(yè)，但對具體行業(yè)內(nèi)的風(fēng)險分析缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系，仍舊參考納稅評估的案頭分析的共性、單一性的指標(biāo)進(jìn)行分析，致使稅源風(fēng)險指向準(zhǔn)確度偏低，稅源風(fēng)險管理質(zhì)效不高。

3.稅源風(fēng)險應(yīng)對措施廣度不夠，深度不足，缺乏針對性。首先主要的風(fēng)險應(yīng)對措施只有稽查和納稅評估，納稅評估又分為重點評估和簡易評估，但實施對象都集中在風(fēng)險較高的納稅人上，未能實現(xiàn)完全的分級管理。其次，應(yīng)對措施一般情況下都是簡單的工作要求，模糊的工作方法，缺乏與風(fēng)險指標(biāo)相關(guān)、與行業(yè)特點相關(guān)的有針對性的檢查和管理指引，導(dǎo)致了風(fēng)險應(yīng)對效果差。

二、風(fēng)險管理的視角下，稅源專業(yè)化管理實踐應(yīng)首先解決的問題

1.進(jìn)一步細(xì)化分類管理。基層稅務(wù)管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步打破稅源管理部門內(nèi)部屬地管理的模式，分行業(yè)、分規(guī)模進(jìn)行管理?，F(xiàn)行的一般納稅人管理部門（稅源管理一分局）內(nèi)部可設(shè)立大企業(yè)管理組，大企業(yè)以外的企業(yè)按行業(yè)進(jìn)行分類設(shè)立若干個組，同時加強(qiáng)對各個行業(yè)的比較分析，采取針對性措施管理。在職能建設(shè)上，將管理與評估分離，專門設(shè)立評估組；所得稅稅源管理部門和小規(guī)模納稅人管理部門可以比照一般納稅人的管理進(jìn)行分類管理。

2.抓緊規(guī)范管理制度。隨著管理方式的轉(zhuǎn)型，管理的基本制度、基本規(guī)程也必須相應(yīng)轉(zhuǎn)型，否則，就會出現(xiàn)管理空擋。要適應(yīng)專業(yè)化管理的新要求，重新規(guī)范管理工作制度，使各項管理工作有章可循、有制可依；再造管理流程，科學(xué)設(shè)置稅收征管基礎(chǔ)工作流程、辦稅服務(wù)流程、互動協(xié)作流程，使各項工作順利流轉(zhuǎn)，防止工作斷鏈；強(qiáng)化檢查考核，明確內(nèi)部分工和崗位職責(zé)，完善考核辦法，為專業(yè)化管理提供保障和動力。

3.加快建立專業(yè)化人才隊。目前，稅收征管的最大瓶頸是人才瓶頸，基層干部隊伍中缺少大量的專業(yè)人才，制約了專業(yè)化管理工作的深入開展。要高度重視專業(yè)人才的培養(yǎng)，把它作為專業(yè)化管理的一項基礎(chǔ)性工作、先行性工作來抓。加快建立各級備類人才庫，對專家級人才統(tǒng)籌管理、合理調(diào)配、因才適用；確保專業(yè)化人才隊伍的基本穩(wěn)定，每年專業(yè)人才的崗位異動率不能超過20%，并要實行“退一補(bǔ)一”、“老帶新”、“導(dǎo)師制”等辦法，順利實現(xiàn)專業(yè)人才的新老交替，確保稅源專業(yè)化管理人員隊伍上的可持續(xù)發(fā)展。

三、風(fēng)險管理的視角下，全面推行稅源專業(yè)化管理的幾點建議

1.推進(jìn)一般納稅人專業(yè)化管理。摸索大企業(yè)專業(yè)化管理新途徑。對照上級稅務(wù)機(jī)關(guān)確定的大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確專門人員進(jìn)行管理，因地制宜的制定有針對性的大企業(yè)稅收風(fēng)險應(yīng)對策略。管理員在做到“五清一會”的同時，還應(yīng)根據(jù)掌握的申報情況對申報資料進(jìn)行評估，對申報資料、稅款入庫、爭議稅款進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，定期進(jìn)行跟蹤性稅收風(fēng)險分析，及時發(fā)現(xiàn)和糾正申報中的異常情況。

2.深入推進(jìn)行業(yè)分類管理。迅速在專業(yè)化的稅源管理部門內(nèi)部進(jìn)一步打破屬地管理格局，全面深入推行行業(yè)分類管理。行業(yè)分類管理小宜太粗也不宜太細(xì)，太粗了專不起來，太細(xì)了人員力量有限。逐級建立行業(yè)稅收信息庫，搜集各類經(jīng)濟(jì)稅源信息，樹立行業(yè)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，定期發(fā)布指標(biāo)體系，根據(jù)行業(yè)的發(fā)展變化適時調(diào)整各種指標(biāo)，為稅源監(jiān)控和納稅評估提供參考。

3.推進(jìn)所得稅專業(yè)化管理。認(rèn)真落實“分類管理，優(yōu)化服務(wù)，核實稅基，完善匯繳，強(qiáng)化評估，防范避稅”的24字方針，按行業(yè)、按規(guī)模迸一步細(xì)化分工，適當(dāng)增加所得稅專業(yè)管理人才，調(diào)整所得稅管理事項，在基層稅政部門成立所得稅管理專門小組，集中力量專抓所得稅管理。其次，要建立、完善信息共享機(jī)制，定期從產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、工商部門、公證部門采集重大產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)變更、經(jīng)濟(jì)合同及協(xié)議等情況，從金融部門采集銀行開戶、資金流動情況。最后，還要建立所得稅專業(yè)評估體系。加快建立指標(biāo)警戒體系，將低于警戒值的納稅人作為評估對象，同時運(yùn)用管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等相關(guān)知識和科學(xué)的數(shù)學(xué)模型進(jìn)行計算分析，找出疑點，指導(dǎo)評估。

4.推進(jìn)個體稅收專業(yè)化管理。細(xì)化個體戶戶籍管理。定期對管轄區(qū)內(nèi)的漏征漏管戶進(jìn)行清理檢查，全面深入分析、監(jiān)控個體納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營、納稅情況，做到基本情況清楚、涉稅事項清楚、停業(yè)走逃戶、稅控裝置使用情況清楚。其次，實行分類雙定管理，按照“抓住大戶，管好中戶，規(guī)范小戶”的原則分層次管理個體戶，對不同規(guī)模、不同行業(yè)、不同地段、不同經(jīng)營方式的個體戶合理分類，區(qū)別對待，有針對性地加強(qiáng)管理。同時，要積極強(qiáng)化考核管理，量化涉稅風(fēng)險程度。以強(qiáng)化考核推動勤征細(xì)管，以勤征細(xì)管推動管理專業(yè)化。進(jìn)一步完善崗責(zé)考核辦法，細(xì)化管理責(zé)任，量化工作任務(wù)，使個體稅收的稅源監(jiān)管工作落到

實處。

5.建立行業(yè)稅源管理風(fēng)險評估指標(biāo)體系。首先需要對各行業(yè)經(jīng)營模式、發(fā)展現(xiàn)狀、稅源管理存在問題以及過往案例進(jìn)行充分的研究和分析，掌握行業(yè)的風(fēng)險因素，識別行業(yè)的風(fēng)險特征，建立起初步的風(fēng)險評估指標(biāo)，然后根據(jù)各指標(biāo)的計算公式、風(fēng)險閥值、篩選條件等進(jìn)行風(fēng)險識別，得出風(fēng)險納稅人群體，再按照排序等級實施風(fēng)險應(yīng)對策略，實施差別化管理，最后通過對管理結(jié)果的監(jiān)控評價，完善風(fēng)險評估指標(biāo)體系。

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