規(guī)范項目用地管理以提高土地利用效率的探索

摘 要：建設(shè)項目的實施，必需有土地的有力支撐和保障，而如何保障項目的合理用地需求、規(guī)范項目用地秩序，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務，是新形勢下國土資源管理的重點。文章針對巴東縣建設(shè)項目用地面臨的現(xiàn)狀和困境，深入分析了出現(xiàn)各種矛盾的主要成因，并重點闡述了如何在管理措施上開展探索，化解矛盾，為縣域經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

關(guān)鍵詞：國土資源管理；用地需求；用地秩序

為全面落實中央擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的決策部署，各地搶抓機遇，紛紛爭取工程項目，用以拉動經(jīng)濟增長。所有項目的實施，需要土地的有力支撐和保障，而如何保障項目合理用地需求，規(guī)范項目用地秩序，為縣域經(jīng)濟發(fā)展服務，是新形勢下國土資源管理的重點。通過在基層所先后參與國家重點工程（滬蓉高速公路、宜萬鐵路）、縣重點招商企業(yè)（沿渡河電業(yè)）、移民工程等項目用地的征地協(xié)調(diào)工作，對全縣項目用地情況、報批情況進行了了解和調(diào)查，筆者認為只有嚴格規(guī)范管理用地行為，才能使用地秩序步入良性軌道，積極主動為項目建設(shè)優(yōu)質(zhì)服務、真正促進地方經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1 我縣項目用地的現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年巴東縣共有34家單位申請用地，涉及水電開發(fā)、礦山開采、招商引資、交通設(shè)施、特種養(yǎng)殖、地災治理、移民復建等眾多范圍，用地面積達81.2364公頃，其中農(nóng)業(yè)用地66.4204公頃。用地項目中，國家重點工程項目用地44.6504公頃，占用地規(guī)模的54.9%，招商引資企業(yè)用地31.044公頃，占用地規(guī)模的38.2%，其他項目用地5.542公頃，占用地規(guī)模的6.9%，而2008年規(guī)劃預審用地12.8公頃，報批用地26.7951公頃，其中農(nóng)用地25.2784公頃，報批面積占用地面積32.9%，還有67.1%的項目用地是提前用地，邊用邊批，或用后再批或不批。有的公益事業(yè)（如學校、公路等）等項目用地只是依標準給被征地農(nóng)戶進行補償，簽訂用地協(xié)議后，動工修建，就不再審批。在項目實施過程中，項目用地單位還要使用大量的土地，臨時搭建工棚、擺放設(shè)施，同時會引發(fā)許多次生矛盾，尤其在補償、拆遷、用地數(shù)量和范圍上與農(nóng)戶發(fā)生爭議，導致糾紛、阻工現(xiàn)象屢屢發(fā)生，如沿渡河電業(yè)工程用地在規(guī)劃拆遷、臨時用地補償及復墾環(huán)節(jié)上，經(jīng)常發(fā)生糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)共協(xié)調(diào)、化解矛盾140余起。從以上現(xiàn)象可以看出，項目用地秩序亟待規(guī)范。

2 現(xiàn)狀成因分析

通過國土部門開展的一系列土地執(zhí)法行動以及通過“衛(wèi)片執(zhí)法”對違法用地行為的嚴肅查處，用地企業(yè)還是“大法不犯，小錯不斷”，為什么項目用地秩序較混亂，用地中會產(chǎn)生許多次生予盾，糾紛不斷呢？究其原因，主要有以下幾個方面：

2.1 用地單位規(guī)范用地意識弱

用地單位在用地過程中，只考慮工程設(shè)計，只考慮如何順利施工，不考慮百姓利益，不考慮用地合法性。主要表現(xiàn)在以下方面，一是權(quán)力關(guān)系從中作梗。用地單位認為是國家重點工程，不管程序是否合法，如不及時用地，就直接向省級反映，招商企業(yè)用地認為若沒按企業(yè)意思用地，就向州、縣反映，其他企業(yè)若要用地，就先占地再找關(guān)系說情。形成“重點工程強制用地，招商企業(yè)關(guān)系用地，其他工程違法用地”的現(xiàn)象。二是不按標準補償。在用地過程中，有的用地私下與農(nóng)戶協(xié)商，不管面積多少，補償標準多少，就是幾百或幾千元了事。三是沒有及時辦理用地審批手續(xù)。在項目用地時，由于怕農(nóng)戶阻工，影響工程進度，只是依標準給農(nóng)戶進行補償，不辦理用地審批手續(xù)。四是超越范圍用地。尤其是在臨時用地中，經(jīng)常為了一時的施工方便而越界占地。五是項目用地時間緊。許多項目用地時間提前，項目用地從規(guī)劃、動工、竣工都需要一段時間，而由于多種原因，工程遲遲不能上馬，一旦動工，時間緊迫，工期在急，施工企業(yè)只想按期竣工，對手續(xù)是否得到審批嚴重忽視。

2.2 被征地農(nóng)民的期望值高

一是不按程序要求補償。被征地農(nóng)戶經(jīng)常找施工單位要求直接給現(xiàn)金補償，不給錢不準動工。二是不依標準要求進行補償。被征地農(nóng)戶要求“不依面積，給多少錢就動，不給就不動”，不按國家明文規(guī)定的補償標準執(zhí)行。因此，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民阻工、用地企業(yè)與農(nóng)戶扯皮的現(xiàn)象，因法院排妨致使工期經(jīng)常延誤，用地難度較大。

2.3 政策法規(guī)的約束性強

是由于為了守住耕地保護紅線，用地手續(xù)辦理周期相對較長，程序多，手續(xù)繁瑣。二是土地規(guī)劃調(diào)整工作相對滯后。由于經(jīng)濟形勢及國家政策變化，土地利用總體規(guī)劃編制與調(diào)整相對跟不上。三是用地計劃指標限制。年初所定用地計劃，由于政策變化，到年終啟動新項目的時候，用地計劃卻早已用完，用地無法審批。

2.4 土地執(zhí)法力度不夠

土地的合理利用必須用嚴格的土地執(zhí)法作保障，而在實際的土地執(zhí)法過程中，因各種利益和關(guān)系網(wǎng)的存在，致使土地執(zhí)法受到限制。比如在項目用地審批中，經(jīng)常出現(xiàn)以言代法、隨意減免費用、減少程序，甚至默許違法占地的現(xiàn)象。尤其是公益事業(yè)（學校、公路及其他設(shè)施）用地，從某種程度上講，為了加快項目實施進程，滿足某一時間段內(nèi)的工作需要，就可能與土地執(zhí)法發(fā)生沖突。在這樣的前提下，土地執(zhí)法監(jiān)察往往陷入比較尷尬的局面，要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟建設(shè)和嚴格執(zhí)法之間的關(guān)系比較困難，從而影響了土地執(zhí)法的力度和效果。

3 對策及建議

我們國家正處于發(fā)展中，各項工作都在積極建設(shè)，尤其是許多城市在發(fā)展中遇到了用地的煩惱，每向前一步，都會受到土地供需矛盾的挑戰(zhàn)。各省紛紛出臺政策拉動內(nèi)需，無疑會增加很多用地需求，同時在規(guī)范用地上也面臨嚴峻形勢，要確保耕地占補平衡，確保縣域經(jīng)濟發(fā)展，必須在管理上增加措施，結(jié)合我縣實際，本文認為應該采取以下措施：

3.1 加強輿論宣傳

切實加大土地法律法規(guī)的宣傳力度，著力營造依法用地、依法管地、依法護地的濃厚氛圍，為轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的用地觀念，規(guī)范我縣用地秩序創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。要增加法律透明度。通過對違法案件查處，對法規(guī)法律宣傳，讓干部清楚、群眾明白，耕地保護是一條“高壓線”，明白其中利害關(guān)系。同時要加強與決策層面的溝通。國土部門的干部要全面熟悉國家土地利用的政策，加強對土地政策的系統(tǒng)學習和研究，找準用地需求與政策法規(guī)的切入點，最后將相關(guān)政策、調(diào)查報告等與領(lǐng)導進行溝通，以供領(lǐng)導正確決策。

3.2 嚴格規(guī)范管理

貫徹落實《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》精神，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度。各類建設(shè)項目要盡量少占或不占耕地，并確保先補后占，占補平衡；加大存量和低效土地挖潛力度，嚴格執(zhí)行用地標準、用地程序。其次，要加大執(zhí)法力度。嚴厲查處未經(jīng)審批擅自占用集體土地建住宅和其他改變土地用途的違法案件，做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起，形成強大威懾效果。同時要建立健全執(zhí)法監(jiān)管長效機制，采取有效措施，做到早發(fā)現(xiàn)，早制止，早處理，減少投資建設(shè)損失，降低執(zhí)法成本。三是要嚴格實行問責制。實行責任追究，地方政府官員對當?shù)馗乇Ｗo，節(jié)約用地和土地執(zhí)法負總責，國土部門干部承擔直接工作責任，若有失誤，嚴格追究。

3.3 積極優(yōu)質(zhì)服務

作為國土部門，應為用地項目單位提供優(yōu)質(zhì)服務，從源頭上杜絕違法用地，規(guī)范用地行為。一是搞好政策咨詢。為用地企業(yè)搞好法律咨詢和政策解釋，指出具體操作的辦法，讓用地企業(yè)在用地過程中少走彎路。二是加強土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌和管理。抓緊修編，將新增建設(shè)項目納入新一輪規(guī)劃統(tǒng)籌安排，重點保障。三是提供用地“一條龍”服務。整合局內(nèi)單位現(xiàn)有機構(gòu)，給用地企業(yè)提供從“地勘地災評估-勘測定界-土地估價-土地代征”一條龍服務，在政策范圍內(nèi)切實減少用地企業(yè)辦理手續(xù)的麻煩，盡量做到一次到位。四是建立審批快車道。加快用地預審，根據(jù)項目實施的緩急程度，優(yōu)先安排，科學調(diào)整計劃安排，突出重點和急需，提高工作效率，從而建立審批快車道。五是加大耕地后備資源開發(fā)整理力度。通過土地整理，復墾和開發(fā)，低丘崗田改造，提高耕地質(zhì)量，補充耕地數(shù)量，確保耕地動態(tài)平衡。

3.4 切實維護農(nóng)民利益

一是嚴格履行征地程序。公開透明操作，依法履行告知、聽證等程序。二是完善征地補償辦法。合理確定補償標準，積極拓展安置渠道，積極爭取多項政策，優(yōu)先解決被征地農(nóng)戶的實際問題。三是加強征地實施過程監(jiān)督。從征地程序、面積丈量、費用補償過程進行監(jiān)督，確保補償費用足額支付到被征地農(nóng)戶手中。

4 結(jié)束語

近年來，通過國家的宏觀管理，堅持兩個最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度，我國耕地面積減少的速度明顯趨緩。隨著《意見》的出臺，可見國家更加重視土地的科學利用和規(guī)范管理。為了用足用好國家各項土地政策，我縣尚需要積極的探索和實踐。只有注重縣域土地的宏觀管理，發(fā)揮土地的綜合效益，才能保障項目的實施真正推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，真正造福于民。

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作者簡介：向險峰（1973，9-），男，工程師。