以學區制完善教師輪換交流機制

戴高齡

四川省成都七中原校長

追求教育的均衡發展，是當前我國基礎教育發展中，一個具有全局性的問題,也是未來基礎教育發展具有方向性的問題。義務教育階段的學校——小學和初中教育的不均衡發展，最明顯的表現，一是農村學校與城市學校的不均衡發展；二是同一城市，尤其是同一大城市內，各學校發展的不均衡。農村學校與城市學校、同一城市內不同學校的辦學條件、辦學水平差異之大，有的甚至到了令人觸目驚心的程度。所謂“擇校熱”，正是這種不均衡發展和巨大差異造成的惡果。只要教育不均衡現象沒有得到有效治理，“擇校”現象就很難根絕。而“擇校”或大面積“擇校”一日不除，學校亂收費、任意擴大辦學規模、大班額、超大班額等現象就不能禁絕。

自2006 年修訂后的《義務教育法》實施以來，國家的教育投入，特別是針對農村、邊遠地區的教育投入有了大幅度的增加，加上地方各級政府的努力，農村學校和城市薄弱學校的辦學條件有了很大的改善。但是，義務教育階段學校的不均衡發展問題并未得到根本改變。學校教育發展的不均衡，除了辦學的硬件條件外，主要是校長、教師和學生這三個因素的重大差異造成的。其中，教師隊伍是最關鍵的決定性因素。農村學校和城市薄弱學校，由于師資比較差，加上管理水平不高，優秀學生和有條件的學生都通過“擇校”去了好學校，優秀和比較優秀的教師只要有機會也盡可能往城市學校或城市優秀學校流動 （應聘和調動）。在校長、教師和學生這三個因素中，只有校長是由教育行政部門任命和調配的。但面臨優秀教師和大量學生（一般都是好學和比較優秀的）的流失，再優秀的校長也會顯得力不從心。因此，農村學校和城市學校、城市好學校和薄弱學校之間的巨大差異很難縮小。

一些地方采取了強制的行政手段，禁止擇校，但與此同時，又面臨著剝奪公民接受優質教育權利的指控。一些地方采用以重點中學為首成立名校教育集團的方式，幫扶薄弱學校和農村學校，以促進學校的均衡發展。但這又帶來以下問題：一是集團領頭學校的干部、教師編制需由政府追加。因為集團領頭學校一般需要派干部、教師到成員學校工作。二是現在的教育集團種類繁多。有的集團成員學校屬同一級行政區域（區、縣），有的成員學校則是跨區域的不同類型學校，更有甚者，有的教育集團的成員學校遍布全國。這樣就必然出現集團領頭學校向成員學校收費的問題，即所謂掛牌費、品牌費、編制補貼費、差旅費，等等。三是集團領頭學校對成員學校的指導，由于有的名校集團成員校太多、地域范圍廣，其管理和幫扶又分不同的層次，即緊密型、松散型、聯系型等。在有的城市，由于成立的名校集團太多，而又未能把全部學校納入，特別是一些非薄弱學校或比較有名的學校，未被納入，從而致使這些原來的非薄弱學校被邊緣化。由于優質生源大量流向名校集團學校，這些學校的辦學水平也面臨大幅下降的困境。

如何改變這種狀況，我認為可以做以下嘗試。在同一行政區域范圍內，把小學和初中按一定目標指向劃分為若干學區。其中起骨干帶頭作用的學校，設學區領導機構，負責管理、指導學區內各學校的辦學工作。學區領導機構可由骨干帶頭學校的校級領導班子兼任。學區的劃分可遵循以下幾點。

第一，學區的劃分不是按地域劃塊，而是按辦學水平進行合理搭配，使每個學區內都包含不同辦學水平和辦學層次的學校。第二，每個學區的學校不宜太多，一般控制在五所以下。特殊情況也可一對一，即由兩所學校組成。比如，一所縣級城鎮或鄉鎮學校和一所邊遠農村學校。第三，在同一地區，通過組合劃分的各個學區，其教育資源（主要是教師）在整體上應盡可能大體相當。第四，學區內各學校地位平等，具有同等的辦學主體地位，經費獨立核算。學區在教育教學管理、教師隊伍建設、教育改革和教育科研等方面給予相應的指導和協調，必要時也可以實行統一計劃、統一教研、統一教學要求、統一測評、統一師資培訓等方法。

實行學區制管理，至關重要的一點，是賦予學區統一調配教師的權力。

實行學區制管理，至關重要的一點，是賦予學區統一調配教師的權力。城市學校或骨干學校的教師要在學區內定期輪換交流。而學區內其他學校的教師也可以分期分批輪換到城市學校或骨干學校任教（教師行政關系不變）。這是實行學區制管理的核心，也是試圖解決教師定期輪換諸多實際困難的一種制度性安排。教師在學區輪換交流的時間，一般為一個完整的教學周期，比如三年或六年。這樣不僅可以促進學區內所有學校辦學水平的改善，也可以為學區內教師隊伍整體水平的提升創造條件。為此，教育行政部門應制定教師輪換交流的規范性要求，學區還要制定教師輪換交流的具體實施辦法。

教師的輪換交流，對于提高教師隊伍和改變農村學校、城市薄弱學校的重要性和必要性，當前已在很多地方形成共識，而且也做了相應的制度性安排，如縣管校用，優秀教師和骨干教師定期交流到農村學校或城市薄弱學校，但真正實行的地方少之又少。因為，參與定期交流的教師會遇到不能照顧家庭和子女的困難，而接受這些教師的學校在工作和生活安排上也有諸多不便。而且，這樣的大范圍交流和流動，也會使這些交流的教師缺乏心理歸宿感，只把交流當作一種短期的行為。這就很難充分發揮交流教師的引導和骨干帶頭作用。用一些教師的話說，就是“這學年完了，還不曉得下學期在何處舀飯”，這樣很可能造成教師隊伍心理上的不安全感。這不僅影響他們到接受流動的學校的工作，而且也將影響他們在本校所做的努力。如果把在農村學校或薄弱學校工作一年以上，作為教師評定職稱的硬性條件，看起來好像是強化了教師輪換交流的制度，但很可能助長短視和功利行為，把教師交流變成短期的支教活動，這與設計者的初衷大相徑庭。

教師在學區內流動則具有可行性高、可操作性強的特點。城區內的學校實行學區內的輪換交流應該是比較容易的，主要是城區學校和地處城郊學校的交流，如果按相對就近原則劃分學區，輪換交流教師也不會太困難，教師適應以后，就會成為教師工作的常規。對于縣域范圍內的學校，由于農村學校較多，因此在劃分學區時，要把城市學校、鄉鎮所在地學校、農村學校合理劃分。比如兩所農村學校和一所或兩所城市或城鎮學校組成一個學區。這樣做，不僅城市學校的教師要輪換交流到農村學校任教，農村學校的教師也有機會到城市或鄉鎮學校任教。因此，農村學校的教師可在縣城或鄉鎮安家，教師配偶的工作安排、子女入學就業問題都比較容易解決。這對于安定和提高農村教師隊伍整體水平具有長遠意義。

由于我國幅員遼闊，情況千差萬別，一些邊遠山區的學校規模很小，距縣城、鄉鎮的距離遠，交通不便。這些學校很難劃入學區，實行教師的輪換交流。對于這種特殊情況，要繼續鼓勵堅持山區教育的模范，也可鼓勵志愿者前去任教。但從長遠發展來看，根本的辦法是實行定期（比如6～10 年）的教師輪換交流制度，努力保證有合格職稱的教師到邊遠山區任教。這樣既可以保證邊遠山區的教育質量和水平，也使教師能有“下山進城”的機會。對于這些教師還應大幅度提高他們的待遇，比如實行除工資外的特殊崗位津貼制，發放津貼的標準可在其他地方任職教師收入的二分之一或一倍以上，由各地視具體情況決定。當這些教師在邊遠山區任教滿一定年限后，再調到本縣其他地方任教的，其特殊津貼可以終生保留。

實行學區制，建立教師輪換交流制度，形成教師輪換交流機制，作為實現義務教育均衡發展的一個探索和實踐，可以先在小范圍內進行，條件成熟后，再作推廣。