淺論我國行政公益訴訟原告主體資格

摘要：隨著中國法治進程的不斷加快，公民法律素養的逐步提高，人們用法律捍衛自身合法權益的訴求隨之增多。就中國行政法治領域的現狀而言，公民面對公共利益受到行政機關侵害時的法律保護制度存在一定的缺陷，究其原因是在法律關系方面，作為行政主體的行政機關是一個集政治與權力于一身的特殊主體。行政公益訴訟制度最根本的問題歸結于行政公益訴訟原告主體資格的確認，這是公民公共利益訴求資格的根基，是公民權利具體實施的強有力后盾。我國行政公益訴訟制度的完善，有利于實現法律引導作用，保持社會效益與公民效益最大的統一。

關鍵詞：行政；公益訴訟；原告資格；公共利益

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）08-0071-02

前言

近年來公民在捍衛公共權益的抗爭中，訴權受到了合圍式限制，法院言之鑿鑿的不予受理將許多公益訴訟關在了大門之外，給行政公益訴訟套上了無形枷鎖。我們要打開這樣的脖頸之鎖，必須規制行政公益訴訟中確認原告的主體資格的相關配套制度，規制好原告資格的層級與適用效力，發揮行政公益訴訟社會引導的法律效果。行政公益訴訟是維系公眾共同利益的訴訟形式，是公民民事權利的擴展，在國家法制進程中舉足輕重的作用日益凸顯，關系國家法治和諧的程度，關系行政政府公信力的提升，關系公民公共利益的維護。

一、行政公益訴訟原告主體資格的現實意義與法理基礎

行政公益訴訟是指與行政違法行為無直接利害關系的公民、社會組織或其他社會團體，以及特定的國家機關向法院請求的保護公共權益的行為，并由法院依據現行法律法規對被訴行政行為進行審查并予以審判的訴訟活動。在訴訟過程中，對原告資格的確認是這項制度的核心所在，關系訴權實施的本質與公共權益的保護。

1.行政公益訴訟原告主體資格確認的現實意義。

社會經濟的發展要求上層法律建筑體系不斷完善，與民眾生活息息相關的環境氣候污染、不合理的土地開發征用、國有資產流失、政府在采購、公共工程等領域中違法招標，違法審批無效工程、偷工減料生產豆腐渣工程以及社會政治權利的不公正行使等問題不斷涌現。行政權力的膨脹與司法機關的違法行政會侵害民眾公共權利，法院在處理行政訴訟裁判的過程中如果嚴格限制公民的單一起訴主體資格，則是有悖于私法私權利的保護和公法訴訟保護的目的，并且也過分捆綁了法院的行政違法行為審查能力，與現行的行政法原則是相悖的。

在在保證社會秩序平穩健康的發展方面法律發揮了重要的作用。原告資格的準確定位在行政公益訴訟中是一道重要的障礙；它直接關系到原告資格的建立和行政公益訴訟活動的順利進行，具有重要的基礎性作用。所以說行政公益訴訟資格的確定即與維護公共權力的客觀需求相一致，又與行政訴訟制度的最終目的相吻合。

2.行政公益訴訟原告資格確認的法理基礎。

行政訴訟權原告資格是由當時的公民管理國家一種訴訟權利，由公民授權給國家來對國家事務進行管理而發源來的。所以說國家就是在受到國民的委托為基礎的原則下形成的一種即代為管理又對公共事務進行協調的綜合性機關。國家的重要義務就是對公共利益進行強有力的保護，如果保護不力或者沒有盡到保護的義務將會面臨司法的裁判。在通過憲法的視角之下我們可以清晰地看到這種制度的基礎是建立在賦予行政訴公益訴訟主體機關原告資格的基礎上進行的；在某種程度上公民的訴權也就受到了法律強有力的保護。民眾在維護共同權利的過程中會“物色”不同的原告人員向國家具體的行政部門要求行使行政訴權，歸結為一點，行政公益訴訟原告資格的確認依托的是訴權理論和公共利益保護。

二、我國行政公益訴訟原告資格確認制度缺失的原因分析

（一）在法律運行過程中行政公益訴訟制度的缺失。

法律的運行是一個從創制、實施到實現的過程。它主要包括四個環節即法律的制定環節也就是所謂的立法過程、法律的適用環節也就是所謂的司法過程、法律的執行環節也就是所謂的執法過程、法律的遵守環節等等。我們先從立法環節說起，在我國最高院出臺的《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》就著重的提出了對當時任行政訴訟權利加強保護的內容。比如把以前的“相對人原告資格論”修改成了目前的“利害關系人原告資格論”這樣加大了對當時權利的保護，加強了對行政機關的監督，突破了以前行政訴訟原告是個范圍狹窄的局面。但因為我國立法理念與體制的障礙，行政公益訴訟制度至今也未確立起來。我國對行政公益訴訟的原告的主體資格并沒較大的實質性進展到目前還仍然的停留在利害關系的角度，另外在與行政公益訴訟原告主體資格的范圍確定方面還沒有出臺相關的配套制度。其次，在司法環節，法官審理行政案件往往以不屬于受案范圍駁回當事人的訴訟請求，當事人試圖通過司法途徑維護公共權益的道路被堵塞，無法實現司法的公正與程序訴權平等。再次，在執法環節中，民眾公益訴訟常常會引發政治敏感因素，用高代價換取的執行結果往往是得不償失。最后，守法環節，沒有發揮涉案公益訴訟引導航向價值。例如，2006年河北省邯鄲市發生了一起典型的鐵路噪音致梅花鹿死亡，狀告鐵路部獲60余萬的行政訴訟案件，當時在全國引起強烈反響，但是法律的社會意義和引導作用仍舊沒有發揮太大作用，行政公益訴訟原告資格制度仍然沒有確立。

（二）行政公益訴訟中原告資格缺乏等級適用的界定。

由于我國的特殊國情在涉及行政公益訴訟的主體、具體訴由以及受案范圍方面呈現出廣泛性的特點。我國的行政公益訴訟中雖然對原告資格界定為“利害關系人”的角度，但是并未細化利害關系人包含的主體范圍，以及各主體之間的高低層次。這樣存在于特定領域中的多元化行政公益訴訟主體會出現錯位，甚至引發濫訴，浪費國家的司法資源。 因此，建立嚴格的原告資格適用等級制度是推進行政公益訴訟的支點，會對健全行政公益訴訟原告資格的確認起到事半功倍的作用。

三、域外行政公益訴訟原告資格確認的制度借鑒

在前面我們已經明確過在行政公益訴訟中其核心的重要內容就是對行政公益訴訟的原告資格進行確認。（1）以美國為代表的直接相對人具有原告資格。美國行政公益訴訟具有私人檢察總長的特色，其原告資格包括檢察總長、通過法律授權的公民、團體或其他組織，三種主體具有與政府在行政職權的作為中捭闔的資格。在英國的公益行政訴訟中呈現出利用公法的名義來對私權進行保護的特點。它們的檢察總長有權利對一切破壞公共利益的違法行為進行阻止，另外還可以根據自身的職權內容對有可能給公共利益造成損害的行政行為進行必要的司法審查，但是在進行到行政訴訟的啟動階段時則要做主動退出訴訟程序的意愿表示。（2）德國為確立了行政訴訟的公益代表人制度，將權力借用給聯邦、地方級、州級的檢察官，賦予他們作為訴訟代表人參加本地行政訴訟的資格，且在訴訟程序中可以根據實際情況對這些作為公益代表人適時調整。（3）日本為了維持社會司法資源平衡的重要措施，拓展了司法審查的范圍、擴大對行政訴訟原告資格的解釋含義，賦予了公益享有人作為行政公益訴訟原告的資格。日本的行政公益訴訟原告資格更為全面擁有即利害關系當事人訴訟、檢察機關控告訴訟、特定機關團體訴訟和人數眾多的民眾訴訟。

縱觀西方行政法治發展的進程，行政公益訴訟原告資格確認歷程主要經過三個階段：直接行政相對人具有原告訴訟資格階段、利害關系人具有原告訴訟資格階段、公益權利享有人作為原告行使訴權階段。域外大部分國家都會對原告主體資格都是在本國法治土壤上做嚴格慎重的規定，以促進行政訴訟公益制度的更好發展，更好保護公共權益。

四、完善我國行政公益訴訟原告資格確認制度的建議

（一）健全法律運行中行政訴公益訴訟相關制度。

1.明確行政公益訴訟的受案范圍。

行政公益訴訟糾紛產生的原因主要是行政機關違反行政職能損害社會公共利益造成的。行政公益訴訟的特定受案范圍的確定是行政訴訟法的首要任務，從而避免濫訴和法院不受理兩種矛盾：第一，行政機關有悖于行政法賦予的職能責任，做出了損害民眾公共利益的行政行為應該進入訴訟范疇；第二，行政相對方為不確定的多數人，借鑒域外國家的訴訟代表人制度，將此類案件納入到行政公益訴訟的范疇；第三，為保護行政訴權的社會價值和效率價值，可以考慮將涉及噪音環境環境保護、土地合理開發征用、民生工程糾紛等比較敏感重要的案件類型作為訴訟領域的幾類案件。

2.明晰行政公益訴訟案件的舉證責任

在原則上，行政公益訴訟案件應該采用舉證責任部分倒置的原則。在我國目前的行政環境下，行政機關是比較強勢的相對方，作為行政公益訴訟案件的原告主體的公民個人、法人或社團組織，在證據掌握上處于弱勢不利地位，原則性的取證責任分配會導致權責的傾斜。

在行政公益訴訟中應該明晰如果原告主體收集證據有困難時，可以申請法院依據職權積極配合取證的義務。

3.建立警戒濫訴行為的機制。

為防止因拓展原告主體資格出現的濫訴行為，具體是建立聯名保證制度，由訴訟代表人出具保證書，繳納一定數額的保證金，在訴訟結束后法院予以退還；因行政公益訴訟是為了公共團體整體利益，訴訟標的額一般比較大，在訴訟費用上應該予以適當優惠；給予勝訴原告一定的精神或物質獎勵，鼓勵原告對于政府行政機關行為違法行為的監督，促使行政機關依法行政、文明行政。

（二）明確界定行政公益訴訟原告資格的等級適用規定。

在以訴權的基本理論基礎為框架的前提下，再結合目前我國的行政司法現狀經過細致研究。我們把能夠涉及到公共利益的行政訴訟原告資格分為包括社會團體、公民和檢察機關享有公共利益代表人的原告資格。

1.公民享有行政公益訴訟的原告資格。

行政機關的違法行政行為所侵害的公共利益是與公民個人“私益”相對的，公共利益是私權利的集合，但是整體原則方面是侵犯的眾多公民個人的整體利益，公民是行政公益案件中最為具體的承受者。在此方面個人觀點認為公民是具有行政公益訴訟的絕對原告資格的。通過《中華人民共和國憲法》第41條我們可以看出公民是有對國家的事務享有監督權的，那么當然具有絕對的原告資格。所以說公民享有行政公益訴訟的原告資格這是憲法賦予公民的基本訴權，必須應當保障。

2.社會團體享有行政公益訴訟原的原告資格。

社會團體這個詞我們可以理解為它是一些共同特征的人組合起來的一種組織，他們擁有共同的目的與利益。組織的成立主要起到對其內部成員的利益和社會的公益事宜進行維護，對政府的具體活動進行監督的作用。它具有較強的專業性和社會影響力，不容小覷。筆者認為，可以在行政公益訴訟制度確立的同時，在單行法中賦予社團單位的公益訴訟資格，一方面社團因其特殊性，具有知識上的完備性，在訴訟中發揮專業特長；一方面社團對國家行政行為的監督具有影響性，起到一定的社會引導作用，能夠更好維護本行業的公共權益。因此，社團組織應可以確立為行政公益訴訟原告主體資格，且應該處于主體地位。

3.賦予檢察機關公訴人行政公益訴訟的原告資格。

檢察院是我國法律明確指令的具有監督權力的監督機關，可以按照相關程序法的規定對違法規則的行政行為提出抗訴。筆者認為，檢察院的審查功能往往是一種事后的法律救濟，具有一定的局限性。在特定的行政案件中，檢察機關具有可以與法院匹敵的公權力，作為公眾利益的代言人向違法行政機關責難，這種職權行為是內在性質決定的，從而起到事前預防 “過濾網”和事后監督“圍欄”的作用。

筆者建議，作為行政公益訴訟原告資格應該具有梯度和層次；第一層次應該是具有優勢地位的社會團體，發揮專業知識和社會引導功能；第二層次是公民個人，這是體現公民訴權的保障措施；第三層次是，在特定案件中的檢察機關的原告資格，體現震懾性與監督能力。在行政公益訴訟原告資格方面，要具有開放性的拓展思維和發展的眼光，嚴密拓展原告資格的適用外延，符合行政立法目的和精神。

結語

行政公益訴訟原告資格的確認是行政公益訴訟制度的首要條件，完善的行政訴訟法相關配套措施能夠維護好公民的公共利益，能夠平衡各方權利下的有限司法資源。雖然我國行政訴訟法中還未確定行政公益訴訟制度，但是新修訂的《民事訴訟法》已經燃起星星之火，行政公益訴訟原告資格確認制度的也將指日可待。

參考文獻：

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[2]李復興；淺論行政公益訴訟原告主體資格；《法制與社會》2010年第30期。

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