淺議環境法律體系

摘要：最近30多年，中國經濟高速發展，在“效率優先”的發展戰略指引下，工業化和城市化迅猛推進，各類資源富集在若干地區，主要是大型和特大型城市中。物流、資金流和信息流的集中，造成空前的人流向局部地區集中。經濟活動增強之后，財富高度集聚，生活方式的變遷帶來資源和能源的巨量消耗，各類廢棄物包括廢氣的排放跟著水漲船高。近年來成為公眾關注焦點和空氣污染首要因素的PM2.5上升，就是這樣形成的。面對如此困境，我們不僅應該從經濟層面考慮解決方式，更應該從法律層面思考如何約束人們的行為，以凈化我們的環境。

關鍵字：環境污染；治理；環境保護

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）08-0079-01

從今年年初起，我國中東部許多地區遭遇霧霾天氣，目之所及皆天地昏黃，口鼻所吸皆污穢不堪。中國環境監測總站重點監測的33個城市，空氣質量都達到嚴重污染級別，北京大部PM2.5濃度均為平日的數倍，部分地區即時濃度逼近1000。北京市環保局環保監測中心分析，造成此次霧霾天氣持續不散的原因有二。一是污染物排放量大。近年來汽車保有量激增；能源結構太過單一，過分依賴煤炭資源供熱、生產；部分重污染企業排放物達不到國家標準。二是氣候原因，無風，逆溫的氣候條件極端不利于污染物的擴散。

范圍如此之廣、污染如此之重、持續時間如此之長的霧霾天，加之不久前剛剛發生的山西苯胺泄露事件，再次將環保問題推向輿論的風口浪尖。法律一直以來被認為是公共管理最有效的手段。人們不得不去追問，面對如此環保問題，法律何在，誰應為此負責。

實際上，我國在環保立法方面力度一直很大。自1989年《環保法》頒布實施至今，我國環保法律數量已相當可觀，已經頒布的與污染防治、自然資源和能源開發利用、生態保護等相關的法律超過了20部，環保標準300多項，各種行政法規、部門規章和地方性法規更是數不勝數。數量不可謂不多，規定不可謂不全，但環境保護不力有目共睹，環境惡化后果逐漸顯現。近年來，環境群體性事件頻發，說明現有的環保法律體系并沒有滿足民眾的需要。那么，環保法有何不足呢？

首先，作為環保法律體系基礎的《環保法》本身存在一定的缺陷。第一，《環保法》頒布于1989年，之后再未修訂過，立法理念、技術已經明顯與時代需求不符。20多年來，隨著國家改革開放事業的發展和深化，我國的政治、經濟、社會、環境保護工作和環境法制建設的形勢發生了廣泛深刻的變化，立法時所針對的法律問題，現在幾乎都已不存在了。而出現的新問題，《環保法》卻沒有相應規定，比如機動車污染、危險化學品管理等問題目前還是空白。環境保護社會監督的法律機制還不健全，公眾的環境監督責任難以有效發揮。立法后出現的可持續發展戰略、科學發展等等先進的思想及理論成果都沒有成為《環保法》的基本指導思想。環境保護立法的理念和原則明顯落后于時代的發展，許多制度和措施已經明顯不能適應當前形勢發展的需要。第二、《環保法》過分原則化，在實施過程中逐漸被部門規章、地方性法規所取代。《環保法》中大量條文都是關于環保原則的規定，缺乏可操作性。而且《環保法》的內容，也與后來制定的單項環境法律有沖突。比如《環保法》規定企業只需繳納排污費，就可以超標排污，但現在實際的規定，是嚴禁超標排污的，否則就要交罰款。換句話說，《環保法》的所有條文，70%—80%已被新的法律完善或者替代，且環境監管實踐中普遍適用這些新法，《環保法》被束之高閣，名存實亡。第三、從制度安排上看，《環保法》定位于管理法，內容主要是賦予政府和環保部門監管企業的權力，偏重于對企業等排污者、開發者的規制，忽略對政府環保履職的規范和制約。在“政府應當依法履行保護環境的公共職能”已成共識的情況下，這可以說是一個關鍵性的缺陷。近年來，很多重大環境污染和生態破壞事件，無不與有關的地方政府或政府部門沒有積極、規范地履行環境保護職責有關。

其次，環保執法長期以來軟弱不力，違法成本低。第一，環保執法尤其是基層環保執法難。從全國環保執法工作看，環保執法難的問題已成為制約環保工作的瓶頸。由于種種原因，環保執法剛性不強，手段單一，對一些環境違法企業打擊不力，一些地方仍存在‘一低、二高、三難’的現象，即環保違法成本低、守法成本高、執法成本高、執法舉證難、追究法定代表人難和強制整改難。第二、環保執法不嚴。執法主體不明確，執法力度不嚴格，執法手段不充分，違法成本偏低等等，都造成環保法律空有規定，卻落不到實處。像公共場所禁煙的問題，控煙規定出臺后無人管理，直接架空了這一規定。第三，各種力量阻撓環保法律實施。不少地方政府急功近利，追求短期的經濟利益，通過引進高污染企業、上馬未經環境評估的建設項目等手段發展地方經濟，其加快經濟社會發展的初衷是好的，但其方法卻不可取的，也是不負責任的。而負有環保執法職責的地方環保部門，其一切經費、人員和職務任命都來自當地黨委政府，必須接受當地黨委政府的指揮，又怎會提出不同意見。現在環保部門流行 “頂的住風頭，坐不住位子”， 正是這種現象的縮影。

找出不足正是為了彌補缺陷。對此，不妨從以下幾個方面進行整改：

一、盡快修訂《環保法》，吸收先進立法理念和技術，確立《環保法》在環保法律體系中的基礎和指導地位。確立國家環境政策目標，協調環境與社會、經濟發展之間的關系。變管理法為監督法，突出強調政府責任。、

二、進一步推動地方立法規范，讓各地在污染防治方面有更加具體的法律執行條文。通過部門立法、地方立法，進一步完善了環境質量標準、環境保護規劃、環境影響評價、跨行政區污染防治等基本制度，進一步明確企業責任。其目的是讓環保法律成為具有強操作性的法律。

三、加強環保執法力度，增加環保執法投入。為環保部門適當“擴權”，增強環保部門工作的獨立性，總結目前一些地方對于強化環境執法的探索經驗，使之法律化。總之，應推動環保部門獨立行使權力，同時獨立承擔責任，改變更多部門參與進來反而責任混淆不清的局面。

四、把環保成績納入政績考核指標范圍，對于因工作失誤造成重大環境事故的要依法追究其行政責任。人大介入，定期聽取政府的有關匯報。

也許通過全社會和各部門的共同努力，類似霧霾這樣的嚴重污染天氣才不會再次出現。

作者簡介：

程穎，女，陜西省安康學院教師，助教。先后在吉林大學獲得法學學士與法學碩士學位。主要講授《法學專題》、《民法學》《經濟法學》《思想道德修養與法律基礎》等課程。