構建我國存款保險制度的必要性及建議

李夢媛

摘要：在利率市場化的大背景下，我國建立存款保險制度的條件基本成熟，存款保險制度已呼之欲出。本文介紹了存款保險制度的產生、發展，我國存款保險制度的現狀，以及我國建立存款保險制度的必要性，并在存款保險制度具體要素設置等方面提出建議。

關鍵詞：存款保險制度 必要性 建議 信用

一、存款保險制度概述

（一）存款保險制度的產生及發展

早在1924年，捷克斯洛伐克就首先建立“全國信用和存款保險系統”，但該存款保險制度由于保險金不足只運作到1938年就停止了。真正對存款保險制度的產生起到決定作用的是美國，20世紀30年代的經濟大蕭條給美國的銀行業帶來了巨大的沖擊，隨后九千多家銀行倒閉，為維持銀行系統的穩定，美國于1933年出臺《格拉斯—斯蒂格爾法》，并設立美國聯邦存款保險公司（FDIC），這標志著美國的存款保險制度正式建立。存款保險制度的建立顯著改善了美國銀行業的經營狀況，有效的抑制了大量銀行倒閉的狀況，拯救了當時的美國銀行業。近些年各國陸續建立存款保險制度以應對經濟危機對本國銀行業的沖擊，從1985年至2000年之間，已有85個國家建立了存款保險制度，到2011年，已有111個國家建立了存款保險制度。

（二）存款保險制度的分類

金融穩定論壇組織（FSF，2001）將存款保險制度分為兩種形式：隱性存款保險制度和顯性存款保險制度，這種分類已被國際上各個國家和機構所接收。

隱性存款保險制度指國家法律法規未正式明確提出存款保險制度，但當出現銀行擠兌風潮或破產倒閉時，政府會采取相應的政策、措施，運用國家信用對銀行的存款進行擔保，以此保障銀行存款人的利益。

顯性存款保險制度指經過國家法律法規確立的存款保險制度，將銀行等吸收存款的金融機構作為投保機構，由投保機構向存款保險機構繳納保險費，當銀行面臨破產倒閉時，由存款保險機構向投保機構提供資金幫助，或者是代替投保機構向存款人支付存款。下文中所提到的我國即將建立的存款保險制度指的就是顯性存款保險制度。

二、我國存款保險制度的現狀

目前，我國法律法規尚未正式明確的提出我國的存款保險制度，即現在采取的是隱性存款保險制度。這種模式在運行初期起到了積極的作用，但是隨著經濟的發展和變革，它在保護存款人利益和防止擠兌風潮等方面的作用減弱，弊端逐漸顯現出來：首先，隱性存款保險制度容易引發銀行高管的道德風險；其次，銀行業一旦發生危機，風險和成本就會被轉嫁到政府，從而給政府財政帶來巨大的壓力；最后，容易引發存款人的逆向選擇，只顧選擇高收益的銀行，而將安全性拋之腦后。這種情況下，有關部門提出要“抓緊制定存款保險制度”，顯性存款保險制度呼之欲出。2013年5月24日央行發布《2013年中國金融穩定報告》，報告中提到建立存款保險制度的各方面要求和條件均已具備，將擇機出臺并組織實施。與此同時，利率市場化的大背景增加了存款保險制度的可行性，屆時銀行等金融機構不再由國家信用來擔保，存款保險制度將會作為金融安全網中一個必不可少的部分起到舉足輕重的作用。

三、我國建立存款保險制度的必要性

2013年11月15日十八屆三中全會公布的《決定》中提出“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。”然而無論是政策制定者還是金融機構，都需要理性的分析在我國建立存款保險制度的必要性，明確這一制度對社會公眾、銀行業、政府等利益相關者的影響，只有這樣才能統籌兼顧地制定出切合中國實際的存款保險制度，讓其造福民眾等廣大利益相關者。

（一）保護存款人利益，增強存款人信心

根據我國調查統計司公布的的《2013年第4季度城鎮儲戶問卷調查報告》顯示，47.4%的城鎮居民仍傾向于把錢存入銀行中，33.4%的城鎮居民傾向于把錢投資于基金、理財產品、房地產等，19.2%的城鎮居民傾向于把錢用于消費。我國這種高儲蓄率的現象和自古以來的文化傳統、社會保障制度和養老制度不健全等因素息息相關，越是經濟不發達地區，人們越是將儲蓄存款作為未來生活以及養老的保障。這種根深蒂固的理財習慣導致了一種社會現象，即存款人對銀行業的信心和銀行的穩定性密切相關。只有保護好存款人的利益，保障其存款的安全性，才能增強其信心，維持銀行等金融機構和經濟的穩定。

（二）完善銀行退出機制、改善競爭格局

在現今的隱性存款保險體制下，國有銀行有國家信用作擔保，然而中小銀行卻不同，一旦這些中小銀行破產危機，由于得不到國家的及時幫助，加之我國銀行退出機制尚且不完善，就會產生存款人不信任、破產危機傳播等風險。如1998年的海南發展銀行倒閉，成為我國銀行倒閉的第一例； 2014年3月25日的江蘇射陽農村商業銀行因一個“銀行要倒閉”的謠言而發生擠兌事件……這些現實中的案例都從側面驗證了我國建立存款保險制度的必要性和迫切性。

通過建立存款保險制度，保護瀕臨破產的銀行，進而完善銀行業的退出機制，也可以更好的預防銀行破產危機的 “多米諾骨牌效應”。與此同時，建立存款保險制度還有助于增強我國中小銀行的實力，使其具備與國有銀行競爭的能力，逐漸形成公平的自由競爭機制，有效的防止壟斷的發生。

（三）減輕政府財政壓力，維護國家信譽

隱性存款保險制度和顯性存款保險制度的一個顯著的不同就是當銀行發生破產危機時，前者是靠國家信用來支撐，由政府財政來彌補，而后者是通過事先建立的存款保險機構來提供資金保障，從而大大減輕了政府的財政壓力。與此同時還有助于國家信用從銀行經營中退出，即使銀行出現破產危機，也不會影響廣大存款人心中的國家信譽。

（四）維護金融體系穩定，健全社會信用

我國的金融體系仍存在著不穩定的因素，比如一家銀行破產會波及到其他銀行，甚至波及整個銀行業。若能建立完善的存款保險制度，妥善處理銀行的破產，就會在銀行間建立起安全屏障，有效的阻止銀行之間的“多米諾骨牌效應”，維護銀行在內的金融體系的穩定，促進社會經濟的平穩發展。endprint

國務院在2014年1月15日的常務會議中提出要加快建設社會信用體系、構筑誠實守信的經濟社會環境，并通過《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》。建立完善的存款保險制度正是響應了國務院的號召，通過實施這項制度保護了存款人的利益，使銀行、政府按照規定承擔應有的風險和成本，在維護銀行信用和國家信用的同時也提升了全社會的信用，健全全社會的信用體系。

四、對我國建立中國特色存款保險制度的建議

我國建立和完善存款保險制度時，應根據我國的現實情況并結合國際經驗，設計并實施真正適合我國的、具有中國特色的存款保險制度。針對我國即將建立的存款保險制度的幾個方面，筆者提出相應的建議。

（一）存款保險機構的創辦方式

按照國際慣例，有三種創辦存款保險機構的方式：官辦、民辦、官民合辦。官辦是指由政府建立并監督管理，比如美國、英國、韓國等國家采取的就算官辦。民辦是指由銀行業自己創辦并管理，如意大利、荷蘭等國家就是銀行界建立存款保險機構。官民合辦是指政府機構和銀行界合作，共同建立存款保險機構，在運營過程中共同管理監督，法國就是官民合辦的典型例子。

針對我國的具體情況，建議采用官民合辦的方式，由政府牽頭，財政部、中國人民銀行主導，由銀行業參與的方式來創建存款保險機構，運行初期國有控股，以確保機構的信譽和穩健性，在存款保險機構逐步穩定運營之后，國家逐漸放權，讓其逐步向銀行業自營過度，以形成銀行業自律的新局面。

（二）投保方式

國際上常見的銀行的投保方式有三種：強制、自愿、強制和自愿結合。英國、意大利等國家實行強制投保的方式，德國、瑞士采用自愿投保，而美國選擇的是強制和自愿結合的方式。我國金融市場化的程度相對于發達國家還有差距，現行存款保障制度的信用主要靠國家信用來支撐，如果采取自愿投保的方式，會造成逆向選擇和道德風險問題加重。由此看來，我國更適合采用強制投保的方式來約束銀行投保。

然而銀行的規模和風險水平是不同的，強制投保會導致經營穩定、風險低的銀行拿保費資助處于經營危機、瀕臨破產的銀行，對于這個問題，存款保險機構可以選擇幾年內資產質量高、運營穩定、風險低的銀行進行獎勵，來彌補這些銀行損失的隱性成本。

（三）保險范圍

存款保險的范圍指的是哪些金融機構的哪部分存款受到存款保險機構的保護，在保險范圍的確定上各個國家的規定也不相同。

首先，在受保金融機構的選擇方面，我國銀行業儲蓄存款在各項存款中占的比重較高，所以存款保險機構應主要對銀行業進行保險，其它非銀行金融機構不包括其中。與此同時，在銀行歸屬地方面，應該將我國境內的本國銀行及海外銀行都納入存款保險的體制內，以全面保護我國公眾存款的安全。

其次，在受保存款類型的選擇方面，個人儲戶和企業儲戶是銀行存款的主要來源，其中個人儲戶容易受到影響造成擠兌風潮，一定要保護好存款人的活期和定期的個人存款、退休金等存款，以保障最廣大存款人的利益。對于企業存款，它在總存款中占的比例也較高，倘若不能保護好企業的利益也會威脅到我國金融體系的穩定，所以企業存款也應納入存款保險制度的范圍內。在此基礎上，可以采取動態的方法，在存款保險機構設立初期先不將金融機構存款、政府存款等存款納入受保范圍，這樣可以使非銀行金融機構和政府充分發揮對銀行的監督，從而降低銀行的道德風險，隨著銀行業風險的減弱和存款保險機構的完善，待時機合適時，再逐步將政府存款和非銀行金融機構的存款納入其中。

（四）保險費率

存款保險機構收取保險費的目的不僅僅在于給本機構提供運營經費，更重要的是能夠對投保銀行產生一定的制約作用。根據各國的存款保險制度來看，存款保險機構收取保險費的費率有兩種形式：單一費率和差別費率制，單一費率制是指所有投保銀行按照一樣的費率繳納保險費用。而差別費率制是指根據投保銀行的風險等級、信用級別確定保險費率，高風險、低信用的銀行投保費高，低風險、高信用的銀行投保費低。

從公平性和督促銀行風險控制工作的角度來看，我國更適合采用差別費率的方式來確定保險費，為了避免存款人受評定的銀行風險等級的影響，建議將我國的銀行分為三個級別，第一個級別是風險低、信用高的國有商業銀行，第二個級別是非四大國有商業銀行中風險較低、信用級別較高、規模較大的銀行，第三個級別是剩余的風險較大、信用級別一般的中小銀行。三個級別的銀行采用的保險費率依次遞增，處于同一級別的銀行采用相同的保險費率，每個銀行用投保存款金額乘以相應的保險費率就得到本銀行存款的保險費。這樣以來既可以避免風險低信用高的銀行承擔更大的成本，也可以讓風險高的銀行有來自存款保險機構的更可靠的保障，使存款人放心的選擇銀行，增進銀行間的自由競爭。當然，銀行級別的制定并不是一成不變的，相關機構要每隔幾年重新進行評定和級別劃分。

（五）賠償限額

根據國際上的普遍經驗，需要對賠償存款人的存款金額設定最高限額，主要目的是在保護小額的存款人利益的同時，能督促大額存款人為避免損失而監督銀行的運營。國際上通行的慣例是按人均GDP的倍數確定賠償限額，通常為人均GDP的2-5倍。針對我國的公眾高儲蓄率的實際情況，應在國際賠償限額平均水平的基礎上做適當的提高，設置到人均GDP的4-7倍，這樣可以覆蓋更廣泛的存款人。2013年我國人均GDP為4.1萬元，則賠償限額在16.4-28.7萬，所以建議將賠償限額設在16-30萬之間。然而制定的賠償限額也不是一成不變的，隨著我國經濟的發展、存款增長變化、通貨膨脹等現象，需要對賠償限額進行調整和更新。

雖然存款保險制度在國外已有八十多年的發展歷史，但我國尚未正式建立存款保險制度，該制度的建立對于存款人、政府、銀行業等有重要意義。在構建我國存款保險制度時，需要從我國國情出發，全面考慮存款保險機構的創辦方式、銀行投保方式、保險范圍、保險費率、賠償限額等方面的構建，并隨著我國經濟發展、通貨膨脹等隨時調整，動態發展，只有這樣才能使存款保險制度充分發揮作用，維護銀行業信用，維持我國銀行業的穩定。

參考文獻：

[1]高陽，沈福喜，唐明琴.國外存款保險制度比較研究及對我國的啟示[N].湖南師范大學社會科學學報，2002.（31）

[2]鐘偉.存款保險制度和中國銀行業轉軌[J].財政金融，2003（7）

[3]Financial Stability Forum [FSF]. Guidance for Developing Effective Deposit Insurance Systems [R] .Sept.7，2001

[4]調查統計司.2013年4季度央行儲戶問卷調查報告[R].2013年12月18日

[5]孫波.建立符合我國國情的存款保險制度的設想[N].中央財經大學學報，2001（10）endprint