政府采購工作中存在的問題案例分析

◎文/林博宇

政府采購工作中存在的問題案例分析

◎文/林博宇

在日程招投標工作中，絕大多數爭議主要表現在采購需求的傾向性和排他性，對采購文件的不同理解而引起的歧義，評審現場組織不當而引起的各方不滿等方面，本文結合案例，以采購文件制作環節、采購過程環節、評標結果環節等方面進行了分類討論。

政府采購；案例分析

《中華人民共和國政府采購法》第六章第五十二條提到“供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑”。由此可見，法律賦予了供應商對采購各環節提出質疑的權力。此外，根據財政部對于《政府采購法實施條例》的最新解讀，也提出質疑是《政府采購法》給予供應商的救濟權力，更加明確了采購人及招標代理機構解決質疑的義務。

結合近期數據統計，可以看出絕大多數的爭議主要表現在采購需求的傾向性和排他性、對采購文件的不同理解而引起的歧義、評審現場組織不當而引起的各方不滿等方面，以下結合實際案例，將針對不同采購環節的特點進行分類探討：

一、采購文件制作環節

此環節的問題若解決不暢，輕則影響采購項目的開標時間，重則直接影響采購結果。采購文件質量的高低直接決定采購成敗，一旦出現質疑，采購文件是項目評審工作的唯一依據，故而，我們首先分析此環節易出現的特殊情況。筆者覺得解決此處問題的原則是提高處理效率，要求政府采購部門高度重視，積極溝通，耐心解釋，力爭將采購活動中的歧義和爭端依法、依規解決在初發階段，在可以構成競爭性的前提下，盡可能保證采購項目順利實施。

（一）避免因采購文件的歧義而對評審過程產生影響

1.避免實質性資格條件表述不準確

案例一

某防火服采購項目中的實質性資格要求為“投標人所投產品的須具備省級以上（含省級）第三方權威檢測機構出具的產品檢測報告，提供檢測報告原件或復印件”，其中某供應商提供了福建省纖維檢驗局出具的紡織物檢測報告，評標委員會一致認定該公司未能提供消防裝備產品檢測報告，為無效投標。該公司始終辯稱其滿足“省級以上（含省級）第三方權威檢測機構出具的產品檢測報告”的要求，此條款的表述不嚴謹，給評審現場帶來了不必要的大量解釋工作。

案例二

某設備采購項目中，要求“投標人須是所投產品的生產廠家或為與所投產品生產廠家簽約滿1年（截至開標日計算）以上（含1年）的一級代理商，提供證明文件原件”，評審現場出現所有供應商均無法證明自己是“一級代理”身份的情形，本項目廢標。

案例三

某設備采購項目的實質性資格條件為“投標人須具備機電設備安裝工程專業承包企業三級以上（含三級）資質，提供證書復印件”，但根據《建筑業企業資質等級標準》的要求，具有“建筑工程施工總承包”資質的企業也可參與投標，甚至從資質范圍上更能滿足采購要求，但卻不符合招標文件表述。

2.避免引用的國家標準名稱或內容不準確

案例四

某儀器設備采購項目中，要求投標產品須滿足“防塵防水等級IP65”及“全密性工藝設計，可置于水中正常工作”兩項要求。部分投標人所投產品具備IP65等級證書，但在樣品測試中因不能“置于水中正常工作”，而被視為無效投標。

而實際情況為，根據GB 4208 2008《外殼防護等級（IP代碼）》中要求，IP65等級的防水性能并不是將產品“置于水中正常工作”，而是做到“用水沖洗無任何傷害”即可，故而技術要求前后矛盾，對部分供應商的無效投標處理缺乏依據。

案例五

某消防產品采購項目中要求投標產品須“符合GA209《消防過濾式自救呼吸器》標準”，但經評審現場核實，此行業標準已于2009年廢止，同時現行標準為“GB21976.7-2012《建筑火災逃生避難器材》”，無供應商滿足此要求，項目廢標。

案例六

某消防產品采購項目中，要求所投產品須“符合GA636-2006《消防員隔熱防護服》標準”，經評審現場核實，應為“符合GA634-2006《消防員隔熱防護服》”，而“GA636-2006”實際為“氣體滅火器的毒性試驗和評價方法”。

3.避免采購需求的表述不準確

案例七

某水電設備采購項目中，要求“通風柜本體及水電維修，恢復使用功能”，經評審現場詢標后發現，采購人本意為設備出現故障須進行維修，若維修后仍不能保障使用，則進行更換。但供應商對“維修”的字面理解為只進行維修，不進行更換。

技術需求的表述不可帶有歧義，否則易對供應商的報價產生誤導，制作標書過程中，須充分了解采購人的真實需求，不可采用隱含甚至誤導性的文字。

4.避免關于現場演示內容及標準表述的不準確

案例八

某教學及實訓類設備采購項目需求中，要求投標人對其投標設備及實驗指導書進行演示。評審現場了解到，此類實驗指導書多為數冊，約幾百頁，加重了供應商制作投標文件的負擔，也同時增加了評標委員會的評審工作量。更主要的是，采購文件并未明確要求該實驗指導書應包含哪些內容，造成評審現場無明確的評審依據及標準。

案例九

某設備采購項目中，要求“最大探測水平面積不小于5000平方米；最大探測錐體體積不小于40000立方米，探測距離深可以達到20米以上”，“用雷達發射的電磁波穿透墻體40cm后，仍可探測15米內任何人體的體動、呼吸、心跳等生命信號”等要求，并要求提供現場樣品演示。評審現場并不具備測試以上內容的條件，故無法測量，評標委員會只能根據投標產品說明書及供應商承諾進行評判。

案例十

某宣傳片制作項目中，只提及了樣片演示環境中的硬件設備，并未說明播放軟件種類，評審現場有供應商提出其演示失敗原因為播放軟件的不兼容。

現場演示環節的表述要全面、準確，采購文件要明確羅列演示場地、測試標準、測試工具等信息，避免因信息不對稱引起的采購各方理解不同。

5.避免評分因素設定的理解不準確

案例十一

某機房維保項目中，關于硬件產品備件情況的打分因素設定為“相關備件齊全：10分；相關備件滿足用戶使用：7分；相關備件基本滿足用戶使用：4分”，造成評委在“滿足”和“基本滿足”的界定區別上長時間無法統一意見。

評審依據的描述要客觀、具體、可量化，減少評委的自由裁量權，避免模棱兩可的評審標準。

6.避免中標供應商產生辦法的不妥當

案例十二

某交通管理監控設備及施工采購項目中，要求排名第一的中標供應商完成項目需求書中“第一部分設備與服務清單”中的內容，排名第二的中標供應商完成項目需求書中“第二部分設備與服務清單”的內容”。但“第二部分設備與服務”的內容及標的額比“第一部分設備與服務”要大，造成綜合打分排名第一名的投標人卻比第二名中標金額要少的現象。

供應商的產生辦法要保證公正的同時，兼顧合理，確保中標供應商的利益。

（二）如何協助采購人合法、合理地制作采購文件

1.避免不合理的資質要求

案例十三

某網絡設備采購項目中，采購內容僅為設備采購及安裝，但采購人要求投標人具備軟件開發能力，并提供軟件企業認定證書。在供應商書面質疑后，經政府采購中心協調，采購人最終取消了該項不合理資質要求，解決了此次質疑。

2.避免與法律法規及相關規定不相符的資質要求

案例十四

某消防設施采購項目中，采購人要求投標人具備《消防設施工程專業承包企業》一級資質。本項目涉及消防施工，為保證后期驗收合格，則須要求具備消防設施工程專業資質單位施工，但部分供應商提出該資質要求與實際施工情況不符，政府采購中心在接到質疑后，通過咨詢相關部門后，了解到“建筑物高度100米以下、建筑面積5萬平方米以下”可由具備二級資質單位進行施工，而該采購項目的確符合以上要求，故協調采購人修改了不恰當的資質要求，解決了此次質疑。

此類項目，需求較明確，行業資質管理辦法中也有較準確的施工資質界定，需要在政府采購日常工作中多學習、多積累。

案例十五

在某機房改造項目中，采購內容為機房布線及改造，采購人要求投標人須具備《計算機信息系統集成一級資質》，因實際需求中僅涉及簡單的設備集成工作，故而部分供應商對應具備對一級資質要求提出了質疑，后經協調，采購人修改了資質要求。

此類項目中，確存在系統集成工作，且在行業資質管理辦法中無明確的資質分類規定要求，但通過認真學習該類資質管理辦法及行業規范，發現具備基本集成資質的供應商即可勝任此規模的集成工作，所以要求供應商具備過高的資質，屬不恰當要求。

3.避免與行業管理違背的商務要求

采購文件中的商務要求與資質要求不同，資質要求大多較為明確，有據可依，而商務要求無依據可循，多以不同行業的不同商業行為慣例為依據，要求對待此類問題做到合情合理，符合市場規律，滿足普遍的實際情況。

案例十六

某辦公用臺式計算機采購項目中，采購人要求供貨周期為簽訂合同之日后3日內，多家供應商對此提出了質疑，政府采購中心在向各市場主流品牌產品的生產廠家了解到各自的生產、供貨周期后，建議采購人修改了不合理的供貨周期。

此類問題較多見，為保證充分競爭，確保財政資金的合理支配，政府采購部門要應多調研市場行情，了解各類產品的生產及物流情況，協助采購人設定合理的供貨要求，保證項目的順利實施。

案例十七

某電梯采購及安裝項目中，采購人要求安裝完成后付款，結合行業慣例，通常為簽訂合同后付設備全款，施工費用可按步驟支付，在接到部分供應商的相關質疑后，協調采購人修改了付款方式。

此類項目，有著自己行業的慣例，付款方式關系到供應商的實際利益、資金運營，該慣例符合該類采購的特點，需要多了解，避免不必要的質疑。

4.避免在采購文件中設定不準確的技術要求

案例十八

某弱電設備采購及安裝項目中，采購人僅提及了部分設備清單及施工標準，部分供應商提出質疑，認為無法針對本項目準確報價，在與采購人協調后，補充了設備清單和施工要求，保障了項目的順利實施。

此情況多在系統集成項目中出現，該類項目設備采購繁多，施工方案復雜，為避免供應商提出此類質疑，在采購文件制作過程中要求采購人盡可能的豐富采購方案。充分考慮工程難度的供應商的報價，會比粗略了解項目的供應商的報價要更準確，詳盡采購內容，準確標注采購數量，更能體現公平競爭。

5.避免因信息不對稱而造成的不理解

案例十九

某醫院醫療設備采購項目中，采購文件中只提及了技術參數的要求，在發布招標公告后，部分供應商提出，采購文件中的未提及設備安裝環境的詳細尺寸。經與采購人核實后發現，了解到該采購設備的安裝位置有尺寸的限制，因為該限制導致有多個品牌的產品在滿足技術要求的前提下，不能滿足實際使用要求，在與采購人協商后發布了本項目的補充文件，組織供應商勘察現場。在了解實際情況后，供應商均對此特殊情況表示理解，最終保障了采購的順利實施。

該類問題在采購文件的制作過程中容易被忽視，但是非技術性指標也影響著項目的實施，這提醒我們編寫采購文件時要充分了解項目的需求，盡可能詳細的介紹項目情況，增大信息透明度，積極主動的解決問題。

6.解決對采購文件中技術要求的質疑

對采購文件中技術要求的質疑情況最為常見，情況也較復雜，多涉及技術要求具備指向性。解決對采購文件的質疑，應當在接到采購需求后，首先分析采購需求，充分了解采購人的需求，結合采購預算，分析并核實技術需求是否具有競爭性。對存在疑問的條款進行逐條調查核實，并聽取采購人的采購訴求；復雜的項目可以組織項目的評審專家就此內容進行核實并提出書面意見，必要時可以邀請各生產廠家出具獨立意見。通常在接到采購需求后，我們需要與采購人面對面的溝通，了解技術需求中是否涉及涉密、專利等具有排他性或不適宜進行公開招標的采購內容，如有則建議采購人采用其他采購方式進行。

此類情況最為復雜，解決此問題的唯一途徑就是統一需求標準，實現技術要求的標準化，以國家標準、行業標準、企業標準為依據，結合政府采購工作特性，實現通用需求的統一。

二、采購過程環節

采購過程更多是指項目評審至結果公告前，這一過程的控制關鍵點是對評標程序的精妙把控，需要臨場應變能力的情形較多，對評標現場的項目人是一個挑戰。

（一）嚴格、準確地把握業務知識

案例二十

某網絡設備采購項目中，采購方式為競爭性談判，談判小組審閱所有投標文件和詢標后，認為采購需求中“UPS”主要參數不完整，在提出統一標準后，要求所有投標人對此內容進行了調整。同時，采購需求中涉及“空調”，此項為節能產品政府采購清單中強制采購內容，投標產品必須為清單內產品，否則為無效投標。本包共3家單位投標，其中2家單位所投空調產品未在清單內，談判小組允許2家單位進行了調整，經最終報價后，評標結果復核階段，有落標供應商質疑本項目兩次調整行為有失公平。

根據財政部74號令第三十二條中關于“在談判過程中，談判小組可以根據談判文件和談判情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得變動談判文件中的其他內容。實質性變動的內容，須經采購人代表確認。對談判文件做出的實質性變動是談判文件的有效組成部分，談判小組應當及時以書面形式同時通知所有參加談判的供應商。供應商應當按照談判文件的變動情況和談判小組的要求重新提交響應文件，并由其法定代表人或授權代表簽字或者加蓋公章”的要求，在競爭性談判文件內容未做出調整的前提下，投標人不得更改投標內容。

進一步分析本項目中談判小組第一次對于“UPS”設備的技術調整，是建立在采購需求不完善，談判小組一致認為有必要調整的前提下進行的，且征得了所有投標人的同意，屬合理行為。但對“空調”設備要求2家單位進行調整時，談判文件內容本身并沒有調整，且在有供應商復核標書的前提下，允許另2家單位更正投標內容，則屬于不合理行為，項目人應當及時制止。

此案例是一個關于在非公開招標方式下，評審委員會是否可以允許和接受投標人投標方案調整的案例。同時“調整”，但前提不同，結果也必然不同。這就要求評標項目人必須熟練掌握業務知識，充分理解在不同情形下，可能帶來爭議問題的解決辦法。

（二）精妙掌控對評審過程中采購各方行為

《條例》四十二條，采購人、采購代理機構不得向評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組的評審專家作傾向性、誤導性的解釋或者說明。

這一條款是對項目人組織能力的典型考驗，評審專家直至到評審現場才開始接觸此次項目，而采購人則從項目立項至實施采購需要歷時甚至超過幾個月的時間，對項目的理解上，采購人通常是有發言權的，評審現場應請采購人充分介紹項目情況，評審專家也應該聽取采購人的項目背景概述。但采購人在此時如果過多的表露了采購意愿，又會對評審專家起引導作用，易引發爭議。

所以適時的把控此進程有利于項目的順利進行，又可以保證評審工作在公平、公正環節下進行，這需要項目人在過往的工作中積累經驗，充分了解采購需求，引導采購人介紹項目情況，并適時提醒其發言的公正性。

（三）耐心、平和的把握項目節奏

在評審現場要準確了解采購各方的心理變化，預判可能會發生的特殊情況，每一個采購當事人都可能是其領域的專家，但對政府采購知識和流程并不熟悉，這就需要政府采購部門適時的進行提醒和介紹，保證項目合理、合法的順利進行。同時做好過程記錄，詳細準確的記錄評審過程。面對不公正行為也要不卑不亢、有禮有節，敢于站出來維護政府采購活動的嚴肅性，有策略的解決問題，力爭各方當事人滿意。

（四）強化溝通與過程記錄

悉心聽取上一環節工作人員的意見，將反饋過來的信息整理、分析，將其中的難點和特點作為評審過程中重點關注對象，做到不打無準備之仗。

每一個評標項目人也都應該詳細、準確的記錄評審過程中每一個細節，并將由此引發的種種問題記錄在案，利于事后進行分析和總結，將經驗和結果及時反饋前期環節部門，做到項目的溝通閉環，為整個采購流程提供有力的知識和經驗積累。

三、評標結果環節

除對采購文件的質疑情形外，這一環節同樣易具有爭議，同時，對評審過程的質疑也會集中反映到對結果的質疑中來。

（一）充分利用評審結果復核環節

個人認為評審結果復核階段在評審過程中起著舉足輕重的作用。首先，由評標委員會再次對中標候選供應商進行復核，復核內容包括資質、商務、技術等所有環節，確保評審結果的準確性，政府采購中心要在此過程中指引專家逐項依次復核，若出現異議，及時糾正。其次，在宣布中標（成交）候選供應商后，主動詢問落標供應商的意見，力爭做到將爭議解決在評標現場，不流轉至下一部門，既是對自己的工作負責，更是對整個采購流程的負責，將供應商提出的異議及時反饋評審專家，組織專家二次復核，以確保評審結果的準確性。

（二）深化總結

泰山不拒土壤，故而成其大，河海不擇細流，故而成其深。分析和解決質疑的過程固然繁瑣，但是我們應該看到可以從中學到的知識和解決問題的方法。在評審現場面對質疑時，情況錯綜復雜，且可能會涉及投標企業利益，甚至出現個別供應商情緒較為激動的情況。作為項目的組織者，政府采購部門經常為找不到合理解釋理由而感到困惑，會認為質疑帶來了諸多繁雜的工作。但靜心去思考，有質疑的發生，說明存在了爭議，存在了爭議說明被關注，面對和解決質疑，是一個很好的挑戰機會，也是一個學習的過程，對彌補工作中的不足具有很大的幫助。

此外要充分向各行業主管部門、高校教師、廠家專業人員等請教，從專業的角度去分析質疑內容，掌握基本的技術知識和術語。向行業內的各企業學習，做到知己知彼。各行業內部都存在著大量專業的人員，往往質疑供應商本人恰恰就是行業內的專家，更了解其所處行業的標準及發展趨勢，可以幫助政府采購部門更加直觀、準確的找到解決爭議問題的突破點。

沒有不能解決的問題，只有不能盡心盡力的態度。我們要規范接受質疑和解決質疑的流程，做到程序合法，有據可依。敢于面對和接受質疑，善于集百家所長，充分了解市場行情，發揮政府采購的引導作用，維護政府采購的公開、公平、公正。

責任編輯：汪海洪田馬飛

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1006－1255－（2015）09－0042-05

林博宇（1982—），天津市政府采購中心。郵編：300161