土地儲備項目PPP模式可行性初探

◎文/石鴻楠

土地儲備項目PPP模式可行性初探

◎文/石鴻楠

PPP模式是一種全新的公共部門與私營企業協作的關系，在世界范圍內的公共基礎設施建設中被廣泛采用。在我國，土地的單一所有制形式導致了土地供給與需求極度不平衡，而PPP模式的應用在很大程度上可以緩解土地金融風險，并解決了土地儲備的低效率、高成本問題。從目前看，專門研究儲備項目PPP模式的很少。基于現有的研究基礎，筆者提出了PPP模式運用到土地整理項目一步深入研究的方向。

土地儲備；PPP模式；明確和關注要素

一、PPP模式簡介和天津市工作進展

所謂PPP（Public-Private-Partnerships）模式，是一種政府部門與私營部門的合作模式。是指政府和民間營利性企業、非營利性企業為完成某個項目而形成的相互合作關系的形式，由各參與方風險共擔、收益共享的合作形式。政府和私營部門之間，為了建設城市基礎設施，或者為了提供某種公共產品或服務，基于特許權協議，雙方形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨實施更為優異的結果。PPP模式的概念雖然還比較新，但它的應用實際上巳經有很長的歷史了。

17世紀英國航海運輸業務發展很快，在政府修建的燈塔不能滿足日常船只航運需求的情況下，不少民間商人開始租賃政府的土地用來修建靠收取過路船只費用以達到營利目的的燈塔，經過一段時間的運營之后由政府收回并繼續使用。我國在清朝末期也開始出現了類似的情況，故宮經常出現無故失火的情況，1908年在袁世凱的提議下由天津的一家錢柜出資二百七十萬銀元組建了北京的第一家自來水公司，其性質就是“官府監督商家承辦”。

1980年前后，西方經濟發展的速度慢了下來，國家政府財政時常出現壓力，城市基礎設施建設跟著慢了下來，質量也有所降低，政府工作得不到肯定，公眾都希望公共事業不再國有化，而且戰后私營資本發展迅速，民間力量十分強大，于是就開始了國有事業的私有化改革。這次私有化浪潮通過一系列方式，使國有經濟占國內生產總值的比重逐漸下降，并涉及幾乎所有的政府壟斷部門。其主要意義在于，政府不再干涉由私營部門掌控的領域，而且在一些傳統由政府提供服務的公共領域也通過改變方式，引入私營資本。私有化程度加深，新技術快速發展、國外和國內資本市場逐漸趨于完善，以及有私營部門參與和競爭的公共服務獲得成功的國際經驗越來越多，私營部門參與公益性產品的提供逐步成為公益性產品和政府革新的流行趨勢。隨著私營資本資金參與公共事業的數量不斷增加，其參與方式也在不斷變革，私營資本與政府部門合作提供公益性服務的成功案例和經驗積累越來越多，逐漸得到世界各國政府和學術界重視，PPP的概念和理論逐漸發展起來。

當前，我國高度關注以吸引社會資本投入為重點的投融資體制改革，強調以PPP模式化解地方政府債務和擴大公共投資規模。天津市已成立全市PPP投融資改革工作推動小組，出臺了推進政府和社會資本合作投融資模式改革的工作方案和指導意見，積極推進污水處理、海水淡化、新能源等十個行業的27個試點項目建設，其中新能源汽車充電設施建設項目被列入全國首批8個PPP示范名單，并已確定在純電動公交領域開展首批PPP試點工作。

二、當前土地儲備工作中存在的問題

從國家規定和天津市的實際操作程序來看，土地出讓必先經歷土地收購這一環節，而擔當土地收購任務的是具有公共部門性質的土地儲備機構，由于土地儲備機構只是代行部分政府職權的代理機構，所以并不是實質意義上的土地使用者，也不擁有其儲備土地的所有權。因此，土地儲備中心在土地的收購和出讓過程中會產生一系列問題。

（一）土地儲備貸款擔保方式存在漏洞，容易產生巨大的金融風險

當前，土地儲備機構向商業銀行貸款的擔保主要采用保證和土地使用權抵押兩種方式。保證貸款的實際操作中，先由財政部門或其它相關部門與銀行進行協商，并向銀行部門出具一份承諾書，銀行方面考慮到政府的信用就為土地儲備機構發放土地儲備貸款。但實際上，政府和事業單位并不能作為保證人，其擔保行為在法律上是沒有效力的。另外，土地儲備中心自身的屬性也決定了土地使用權抵押方式在法律上的無效力，土地出讓計劃一旦不能按期落實，土地儲備機構就會產生還貸困難，同時產生金融風險。

（二）土地收購主要依靠商業銀行貸款，加大了土地收購成本

由于政府初始投入資金極為有限，土地儲備中心自有資金嚴重不足，因此儲備中心收購土地的資金主要來源于銀行貸款。眾所周知，土地收購所需資金數目是巨大的，動輒幾千萬，甚至幾十億，出讓之前的土地平整等工作又需耗費大量時間和資金，一旦采用銀行貸款的方式支付土地收購及土地平整等費用就會產生高額的貸款利息，加大了土地收購成本。土地儲備中心為了獲取利潤，在出讓過程中將該部分成本轉移至開發商，開發商又將其轉移到終端消費者身上，最終推動了房價的上漲。

（三）土地收購和出讓的計劃不明確，大大降低了土地流轉效率

土地的收購計劃一般根據城市舊城改造和新區建設的需要由政府部門決定，土地出讓計劃由土地儲備委員會根據房地產市場狀況和城市規劃全盤考慮，土地儲備中心在土地收購和出讓中一直處于被動地位，土地收購和出讓的非市場化運作極有可能造成土地的高收購，低出讓現象的產生。最終，政府機構的低效率導致了土地流轉的低效率。

（四）補償標準過低，失地人的權利無法保障

首先，政府征購土地，其補償標準非常低；其次，政府的征購程序不夠透明，不夠科學，使補償標準進一步降低；再次，補償費的發放監督不到位，使得真正到達失地者手中的補償款少之又少。“土地乃財富之母”，一旦失去土地，失地人的生活根本無法保障，這種狀況在某種程度上會激發失地者與政府部門的矛盾，成為社會不和諧因素之一。

三、PPP模式的優勢

（一）有利于政府轉變職能，加強經營能力

實施PPP合作模式，公私共同參與項目的施工運營，充分利用各自擅長的技能，彌補欠缺的技能,促使政府甩掉建設者的包袱而變成監督員，私營部門嚴格規范項目資金管理制度，雙方共同努力，加強經營能力建設。

（二）實行市場機制，補足政府資金缺口，分擔財政壓力

實施PPP合作模式，私營資本為政府帶來了大量的資金，完全可以補足政府在公共事業上的資金缺口，私營資本也開辟了新的投資領域，符合市場的客觀規律。

（三）加快資金運作速度，減小投資危險

實施PPP合作模式主要目的是大力合作，這種合作體現在PPP項目的方方面面，比如計劃、施工、購買等，私營部門先進的管理方式為項目帶來更高的運作效率，簡單直接高效的實現項目的目標，減少冗余事務，降低管理及雜事費用，提高資金使用效率，減低投資風險。

（四）風險共擔，利益共享

實施PPP合作模式，合作的背后是合理分擔風險。在傳統模式下，風險完全由政府來承擔，當實行合作之后，風險就由大家分擔，減小項目運作難度，更能保障項目成功，所得收益也應該分享。

（五）加快建設速度，提高產品質量

私營部門投資目的就是利潤最大化，在實施PPP合作模式時能夠把自己在市場競爭中積累的先進技術和經驗運用進來，加快建設速度，提高產品質量。

四、土地收儲PPP模式需要進一步明確和關注要素

（一）明確土地儲備中心的實質

我國的土地儲備工作的實施，不能簡單地只以政府或者市場作為主導因素，這樣起不到國家土地政策所需要的效果。土地儲備牽涉面太廣，具體實施從來都不是一件簡單的工作，它具有非常強的綜合性，并且是一個大系統，整個過程需要進行規劃、計劃、拆遷、整理等一系列實際工作，并需要房管、財政、環保、審計等部門的參與協作，各種性質的工作互相配合，各種外在的資源互相利用，保證國家土地儲備的順利進行，具有非常明顯的行政特色。土地儲備中心在實施上并不是政府行政部門，是具有自身經營權的事業單位，它會在某些時候實行企業的管理制度，需要將手中已經儲備起來的土地在市場上出售出去，則需要進入市場參與市場競爭，獲取土地出讓所帶來的收益，這又具有非常明顯市場主體特色。所以土地儲備中心具有兩種特性，政府行政特性和市場主體特性雙重特性，是一個綜合體。

（二）確定科學的土地儲備規模

城市主管部門應該依據土地使用規劃科學確定本市的土地儲備規模，制定完善的計劃，保證土地在最合適的時間儲備起來，并在最合適的時間出讓出去，減少因土地儲備過量而導致的資金積壓，規避因土地儲備過少而造成的機會損失。要制定科學合理土地儲備量并不是一件簡單的事，其中會關系到很多方面的影響要素，土地儲備中心應根據所在城市的經濟發展狀況和城市建設步驟著力研究確定土地科學儲備規模，指導土地儲備實踐工作，消除因儲備規模不科學而產生的各種危害。

（三）規劃先行

土地儲備規劃是土地儲備實施的根據，是制定比較全面長遠的土地儲備發展計劃，具有相當的嚴肅性和指導性。根據儲備規劃對未來土地利用計劃、城市發展整體性、長期性、基本性問題的思考和設計，是未來城市建設、土地建設整套行動方案的藍圖。土地儲備規劃越詳盡越完善，對土地儲備實踐工作的指導意義就越強大，土地儲備規劃越科學合理，就越能降低以后城市建設返工的幾率，政府在土地市場上的獲利水平也越高，土地儲備項目所面臨的風險就會越小。

（四）明確土地產權歸屬

明確的土地產權歸屬是土地進入市場并出讓的基礎。政府部門進行土地收購儲備的時候，應該首先弄清楚征收土地特別是農村集體土地所有權的歸屬主體，站在被征收土地的農民的角度為他們考慮，慮及失去土地的農民今后的生活延續，提高安置補償費用，提供失地農民的生活必需，切實保障失地農民的切身利益，保證社會公平。只有事先保障了被征收者的合法生存權利，才能保證土地儲備項目分配收益時，政府部門和項目參與方所獲利益沒有剝奪被征用者應得的權益。

（五）內部監管

土地儲備中心應出面成立“合同監督事務所”，根據公私合作雙方的約定以及按照法制的要求對PPP模式下運作過程實施監管。在此基礎上，項目內部應該設立嚴格完整的考核審查制度，考核項目管理績效，考核項目資金來去清晰程度等;選擇獨立于項目，即與本項目沒有利益關系的旁觀者對項目內部管理進行不定期的監督檢查，包括資金使用、賬目對接、財務審計等。

（六）外部監管

土地儲備PPP模式業務種類繁多，包括政府土地，私營經濟，還有銀行和保險等等，內部關系十分復雜。若僅僅依靠項目內部私營公司自身的經營管理能力，不足以約束如此之多的行業雜亂關系形式，還必須依靠項目外圍環境的監督才能保證項目順利完成。行政監督方面:從PPP項目實際運作情況看，沒有政府部門的監督是不行的，應該以財政部門、國土部門牽頭，賦予銀監會、國家審計部門等部門一定程度上的監督管理權力，在權限范圍內以旁觀監管者的身份進行監督管理，打擊PPP項目中的不法行為。土地行業:召開土地儲備項目PPP模式交流會，交流經驗，互相借鑒，互相監督，形成道德管制，在一定程度分擔土地儲備中心的行政監督工作。

責任編輯：傅延懌 李向春

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1006－1255－（2015）09－0047-03

石鴻楠（1983—），天津市土地整理中心。郵編：300201