淺議我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)

陳 衢

(深圳市市政環(huán)衛(wèi)綜合處理廠，廣東 深圳 518029)

一、緒言

在我國(guó)，現(xiàn)階段的政府審計(jì)仍以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)為準(zhǔn)，而政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展較為緩慢。像有些地方出現(xiàn)“投資過(guò)熱”，甚至出現(xiàn)“鬼城”的現(xiàn)象，如果它的政府決策和建設(shè)過(guò)程都符合程序，就較難追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。如果引入政府績(jī)效審計(jì)，對(duì)政府投資行為的效益進(jìn)行考核，不僅能對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行檢查，而且能對(duì)政府的決策行為的效果進(jìn)行考核與評(píng)判，那將大大規(guī)范政府的決策行為，避免某些地方為了表面的政績(jī)工程而浪費(fèi)大量資源。由此可見(jiàn)，政府績(jī)效審計(jì)不僅是國(guó)家審計(jì)發(fā)展的重點(diǎn)趨勢(shì)，也是規(guī)范政府行為的重要工具。當(dāng)然，我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)還處于起步階段，還存在的不少問(wèn)題，需要我們一步步的完善，建立一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情的績(jī)效審計(jì)制度。

二、政府績(jī)效審計(jì)的定義

世界上的大多數(shù)國(guó)家都比較認(rèn)同最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INTOSAI)關(guān)于績(jī)效審計(jì)的定義:審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門和公營(yíng)單位管理公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性所作的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。個(gè)人認(rèn)為，所謂政府績(jī)效審計(jì)，就是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門及其相關(guān)組織的期望功能或者對(duì)公共管理、投資的期望目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否，以及其實(shí)現(xiàn)的手段和方式是否經(jīng)濟(jì)、有效所進(jìn)行的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

三、政府績(jī)效審計(jì)的重要性

1.績(jī)效審計(jì)是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。西方國(guó)家已經(jīng)有幾十年的政府績(jī)效審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)，審計(jì)制度作為一種上層建筑，是社會(huì)制度的一個(gè)重要組成部分，要不斷發(fā)展完善以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，這是一條重要的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在當(dāng)前，進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、大力預(yù)防和懲治腐敗等政治經(jīng)濟(jì)背景下，審計(jì)機(jī)關(guān)要抓住時(shí)機(jī)推動(dòng)政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展，從民眾關(guān)切的熱點(diǎn)入手，開(kāi)拓審計(jì)新戰(zhàn)場(chǎng)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

2.績(jī)效審計(jì)能夠更好地監(jiān)督政府行為，更好地推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變。十八大以來(lái)，中央要求全國(guó)各地機(jī)關(guān)進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有些地方確實(shí)進(jìn)行積極的探索，有些地方則流于形式，沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革。所以，可以借助政府績(jī)效審計(jì)這個(gè)工具，對(duì)政府的工作進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)，可以更好的監(jiān)督政府的決策行為是否科學(xué)民主，實(shí)施過(guò)程是否合法合規(guī)，實(shí)施效果是否達(dá)到既定的目標(biāo)。再者，可以有效監(jiān)督政府資金的使用效率，檢查資金的配置和使用是否符合財(cái)務(wù)規(guī)定和目標(biāo)需求，是否達(dá)到既定的效果，是否存在資金浪費(fèi)或閑置等。例如現(xiàn)在全國(guó)在推行節(jié)能減排的工作，通過(guò)績(jī)效審計(jì)，可以了解政府投入環(huán)保資金是否達(dá)到減排的效果，關(guān)停大量重污染企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政的影響等，總之，政府績(jī)效審計(jì)對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，保持政府高效廉潔具有重要意義。

四、當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在一些問(wèn)題

1.法律建設(shè)相對(duì)滯后，體制建立需調(diào)整

我國(guó)目前還沒(méi)有形成一套完整的績(jī)效審計(jì)法規(guī)，只在《審計(jì)準(zhǔn)則》中提到效益性的概念，即使在試點(diǎn)較早的深圳，也只在《深圳市“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出探索開(kāi)展政策績(jī)效評(píng)估審計(jì)，沒(méi)有形成專業(yè)性的法規(guī)文件。所以，現(xiàn)階段審計(jì)人員在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，只有進(jìn)行摸索性試探，缺乏清晰的指引。另外，中國(guó)目前體制建設(shè)規(guī)定審計(jì)局是向政府負(fù)責(zé)，而非完全獨(dú)立，這使得審計(jì)人員在工作時(shí)有可能受到政府內(nèi)部人員的影響，缺乏權(quán)威性。建議應(yīng)該將審計(jì)局應(yīng)當(dāng)參照國(guó)外完全獨(dú)立于政府外部。

2.缺乏相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)是績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)可以根據(jù)單位的財(cái)務(wù)憑證和報(bào)表

為作為準(zhǔn)則來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。而績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)卻缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于績(jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬(wàn)別，甚至是同一項(xiàng)目，也會(huì)有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會(huì)有天壤之別。另外，績(jī)效審計(jì)目標(biāo)會(huì)比較抽象，既有財(cái)務(wù)收支審計(jì)的目標(biāo)也有效益性的目標(biāo)，而效益性目標(biāo)有包括了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面，多重綜合使得審計(jì)人員很難進(jìn)行資料的搜集，難以做出評(píng)價(jià)。

3.審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不盡合理

我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)現(xiàn)行人員80%以審計(jì)、財(cái)會(huì)專業(yè)的人為主，缺乏建筑、環(huán)保、制造等專業(yè)人才。這些人才結(jié)構(gòu)主要還是應(yīng)付傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，但績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)人員對(duì)所審計(jì)行業(yè)從項(xiàng)目決策到實(shí)施到后期運(yùn)行要有全面的理解，才能對(duì)其效用作出評(píng)價(jià)，所以要求審計(jì)人員需要配備各種人才，這顯然跟機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員編制的限制相沖突。政府機(jī)關(guān)不像企業(yè)那樣可以隨時(shí)優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，所以只能加強(qiáng)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)復(fù)合型的審計(jì)人才，探索合理的審計(jì)小組人員配備模式。

五、推進(jìn)績(jī)效審計(jì)改革的思考

1.完善績(jī)效審計(jì)法規(guī)，推進(jìn)審計(jì)體制的改革

隨著我國(guó)政府部門職能日趨穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度日漸完善，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)不足以全面反映資金的使用狀態(tài)，加大績(jī)效審計(jì)的力度已經(jīng)迫在眉尖。“十八大”四中全會(huì)已經(jīng)決定全面推進(jìn)依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)法律的重要性，建議審計(jì)部門要借這股春風(fēng)，修改現(xiàn)有的審計(jì)法，增加增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容，制訂政府績(jī)效審計(jì)細(xì)則，為未來(lái)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展提供法律保障。另外，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，相關(guān)部門也要探索審計(jì)制度的創(chuàng)新，考慮審計(jì)部門能否像法院的模式單列，或者將審計(jì)部門從中央到地方垂直管理，避免內(nèi)部干擾;要提高行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，利用社會(huì)第三方專業(yè)資源探索績(jī)效審計(jì)的模式等。

2.建立事前、事中、事后全方位的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)、運(yùn)籌學(xué)原理和特定指標(biāo)體系，對(duì)照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過(guò)定量定性對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目一定經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)營(yíng)效益和經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)價(jià)。制定科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，對(duì)于審計(jì)人員還有被審計(jì)單位來(lái)說(shuō)，都可以有更清晰的指引，減少分歧，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高工作效率。根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，建議建立事前、事中和事后全方位的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

事前評(píng)價(jià)體系最為重要，它是整個(gè)績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，應(yīng)該包括審計(jì)方和被審計(jì)方兩方面。被審計(jì)方可以借鑒深圳市的經(jīng)驗(yàn)，在行政事業(yè)單位做年度預(yù)算時(shí)，除了日常項(xiàng)目，每個(gè)專項(xiàng)需列明績(jī)效考核目標(biāo)，列明完成的時(shí)間、金額及達(dá)到的效果，這樣，審計(jì)人員就可以根據(jù)被審計(jì)單位列出的考核目標(biāo)來(lái)建立審計(jì)評(píng)價(jià)體系。審計(jì)人員在建立體系時(shí)，需充分考慮被審計(jì)單位的特點(diǎn)，著眼整個(gè)領(lǐng)域，了解相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，列出主線，可以量化的盡量定量，不可以量化才進(jìn)行定性分析，綜合評(píng)價(jià)，充分體現(xiàn)客觀與公正。

事中評(píng)價(jià)體系最主要的是操作，基本是按照事前評(píng)價(jià)所確定的事項(xiàng)去收集資料、分析與評(píng)價(jià)，并對(duì)事前體系所缺乏或者難以執(zhí)行的地方進(jìn)行修改。要充分與被審計(jì)單位進(jìn)行溝通，特別是對(duì)與考核目標(biāo)差距較大的項(xiàng)目，要了解其執(zhí)行中存在的具體問(wèn)題，也要防止被審計(jì)單位的弄虛作假。

事后評(píng)價(jià)體系則包括對(duì)被審計(jì)單位作出評(píng)價(jià)及整改的落實(shí)，以及審計(jì)人員對(duì)整個(gè)審計(jì)過(guò)程作檢查，不斷優(yōu)化評(píng)價(jià)體系。對(duì)被審計(jì)單位作評(píng)價(jià)，要全面客觀地反映各項(xiàng)目和資金管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，要對(duì)被審計(jì)單位取得的成績(jī)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和整改的意見(jiàn)有機(jī)結(jié)合到一起，避免夸大成績(jī)或者問(wèn)題。對(duì)于被審計(jì)單位存在的問(wèn)題，要限期整改，定期抽查，避免問(wèn)題流于形式。審計(jì)結(jié)束時(shí)，審計(jì)人員要及時(shí)對(duì)審計(jì)過(guò)程及時(shí)總結(jié)，不斷優(yōu)化整個(gè)評(píng)價(jià)體系。

3.采用先進(jìn)技術(shù)，不斷優(yōu)化審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)

面對(duì)被審計(jì)單位的復(fù)雜性，在評(píng)價(jià)體系完善以后，要借助現(xiàn)代化的科技設(shè)備，設(shè)計(jì)科學(xué)的分析系統(tǒng)，將一些定量的數(shù)據(jù)交由系統(tǒng)進(jìn)行分析，既提高工作效率也減少誤差。

審計(jì)人員結(jié)構(gòu)建議以科室為一個(gè)小組，每個(gè)小組配備多種專業(yè)型人才或復(fù)合型人才，要不斷為審計(jì)人員提供繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，建立培訓(xùn)制度，保持隊(duì)伍的穩(wěn)定。另外要借助行業(yè)協(xié)會(huì)與社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的力量，建立相關(guān)的專家?guī)欤龅絾?wèn)題可以及時(shí)進(jìn)行溝通。

六、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了完善制度、建立評(píng)價(jià)體系和優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)的建議，希望績(jī)效審計(jì)這顆種子能夠在中國(guó)的審計(jì)土壤里生根發(fā)芽，并不斷成長(zhǎng)，為規(guī)范行政事業(yè)單位的運(yùn)行，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

[1]韓毅我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的問(wèn)題與對(duì)策杭科大會(huì)計(jì)畢業(yè)論文2010.

[2]田霞我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究物流與工程2011(07).

[3]王春萍政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究商業(yè)會(huì)計(jì)2011(10.30).

[4]尹淑平吳立權(quán)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建探討財(cái)會(huì)通訊2011(11)上.

[5]呂敏蓉國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展概況及對(duì)我國(guó)的啟示商業(yè)會(huì)計(jì)2011(5.13).

[6]張大田從績(jī)效審計(jì)的歷史沿革看我國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展財(cái)會(huì)通訊2011(08)下.

[7]祁敦芳，葉鵬飛，葉忠明.政府績(jī)效審計(jì)[M].中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[8]王會(huì)金國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)評(píng)析與我國(guó)績(jī)效審計(jì)戰(zhàn)略會(huì)計(jì)研究2011(05).