普惠金融與武陵山片區貧困減緩的實踐與路徑選擇——以安化縣為例

中國人民銀行益陽市中心支行課題組(中國人民銀行益陽市中心支行，湖南 益陽 413000)

一、安化普惠金融發展的基本情況

(一)安化縣基本情況

近年來，安化縣扶貧開發工作取得了顯著成效，貧困程度大大緩解，但受地理位置、自然條件等影響，安化縣與其它地區發展的差距不斷擴大，主要發展指標落后于全省、全市平均水平，扶貧任務依然艱巨。2014年末，安化縣城鎮居民可支配收入13092元，分別低于全省和全市平均水平13478元、7596元。農民人均純收入6196元，分別低于全省和全市平均水平3864元、5108元。

隨著城鄉居民收入的快速增長，安化縣貧困人口溫飽問題已得到基本解決，極度貧困現象基本消失。2005年，安化縣尚有26.4萬貧困人口，占農業人口的32.86%。2008年，貧困人口僅減少1.14萬人(貧困線標準提高到1196元)。2011年，國家將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，按照新標準，安化縣貧困人口有所反彈。近3年來，政府致力于扶貧工作的開展，對安化地區大力扶持，貧困人口大幅減少，至2014年末，安化縣農民人均純收入2300元以下農村貧困人口減少至15.85萬人，8年間超10萬人脫離貧困。但貧困率仍然較高，2014年安化縣貧困率15.36%，分別高于全國和全省6.86個和4.16個百分點。

(二)安化縣普惠金融發展現狀

1.普惠金融體系基本建立

一是銀行業金融機構體系基本建立。目前安化縣政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、農村合作金融機構等基本齊備，共同為縣域市場主體提供金融服務。2014年末，全縣各項存款余額189.48億元，同比增長12.5%;各項貸款余額62.25億元，同比增長16.5%。二是保險證券機構陸續進駐安化。4家大型保險公司先后在安化設立支公司，10家保險公司在安化設有辦事處。2013年方正證券進入安化縣，彌補了安化金融市場證券行業的空白。三是微型金融和民間金融逐步多元化。2013年，縣內第一家小額貸款公司成立，目前正積極籌備村鎮銀行。此外，民間借貸、投資擔保、典當等機構成為服務地方經濟發展的重要力量。

2.普惠金融產品和服務體系基本形成

一是信貸產品創新不斷推進。各金融機構根據農村經濟特色，金融創新產品與支持扶貧開發相結合，一大批金融創新產品得到較好推廣，特別是2013年安化縣被確定為全省農村金融產品與服務方式創新示范縣，多種信貸產品和服務方式相繼涌現。二是服務網絡不斷延伸。2013年，安化縣作為全省農村支付服務環境建設示范縣，設置助農取款服務點549個，在全省率先實現農村金融支付“村村通”。手機、POS機等電子支付手段不斷運用，便捷的金融服務走進農村。

3.普惠金融生態環境逐步優化

一是不斷推進信用體系建設。2013年，人民銀行推動安化縣創建農村社會信用體系建設示范縣和金融安全區。目前已評定信用農戶7.8萬戶，信用村16個。2014年，縣政府出臺金融生態環境整治工作方案，并為申報省級金融安全區做積極準備。二是加大金融知識宣傳力度。安化人民銀行組織金融機構通過開展“金融知識進萬家”、“金融知識普及月”活動，不斷拓展宣傳對象，大力培育金融信用文化，促進金融生態建設，提升金融消費者的金融素養。2011年以來，金融機構走進農村開展金融知識宣傳50余場，累計發放金融知識宣傳手冊5萬多冊，受惠農戶達2萬多戶。

二、安化普惠金融減緩貧困的現實困境

多年以來，安化經濟總量不大，發展質量欠優，基礎設施滯后，多種因素交織疊加、相互作用，抑制金融深度延伸和金融廣度擴張，影響貧困減緩程度和扶貧開發步伐。

(一)區域劣勢與經濟弱勢相互疊加，資金集聚能力先天不足

1.自然環境條件較差，地理位置劣勢凸顯。安化縣多為山區和林地，全縣林業用地面積占國土總面積的81.17%。安化縣是全省沒有高速公路的3個縣市區之一，全縣唯一一條鐵路滬昆線在安化境內也是擦西南而過，高級干線在公路里程中比例還不到5%。山區農村基礎設施薄弱、交通不便、產業結構一、社會經濟條件較差等是安化縣經濟發展面臨的現實困境。

2.經濟總體水平滯后，經濟基礎仍然薄弱。從主要經濟指標來看，總量占比仍然偏低。2014年，安化縣GDP達162.84億元，但GDP占全市比重僅為13%，人均GDP15785元，僅占益陽市人均GDP的近六成。全縣規模工業111家，增加值45億元，占比分別為12.04%和8.37%。財政收入全市排名基本年年墊底，地方財政收入僅6.19億元，居益陽市縣區末位，僅占益陽市地方財政收入的一成。

3.農民收入低、貧困人口多。與2005年相比，2014年安化縣農民人均純收入與益陽市的差距由1202元擴大到5108元，差距擴大到4.25倍。2014年安化縣貧困人口15.85萬人，貧困率15.36%，分別高于全國和全省6.86個和4.16個百分點。

4.“三駕馬車”驅動乏力，內生增長動力不足。從投資來看，安化縣固定資產投資占全市比重呈穩中趨降的態勢，從2005年的13.1%下降至2014年的11%。固定資產投資主要是基礎設施建設，而工業園區、企業招商引資等方面的投資占比很少。2014年末，安化縣工業投資占比僅四成;從消費來看，社會消費品零售總額從2005年的21.88億元增長至2014年的73.63億元，年均增長達14.43%，但低于全市年均增長水平2.04個百分點。因此，安化縣投資、消費和出口增長乏力，保持經濟快速增長內生動力不足，致使資金聚集能力較差。

(二)金融機構網點大幅萎縮，縣域融資需求受到約束，金融資源配置效率低下，金融促進經濟發展的作用未能有效發揮

1.金融機構偏少，網點覆蓋率較低。上世紀90年代末，國有商業銀行撤出安化市場，縣域商業銀行逐漸萎縮，工行于2005年恢復設立了1家辦事處，中行至今還未在安化設立機構，更不用說在農村地區設立網點。2014年，安化縣每萬人擁有的金融機構數和從業人員數為1.04個，平均比益陽市少0.02個。每萬人擁有的從業人員為8.92人，平均比益陽市少4.29人。此外，安化縣僅有1家小貸公司，村鎮銀行、農村資金互助社等新型農村金融機構尚未破零。

2.信貸投放與產業結構不匹配。一是對經濟具有拉動能力的工業貸款占比較少。2014年安化縣三次產業結構為23.1:39.8:37.1，呈現“二三一”產業格局。從貸款投向來看，二產業貸款余額為4.93億元，僅占貸款余額的7.92%，貸款資源配置與對GDP的貢獻度嚴重不匹配。二是涉農貸款迅猛增長，但對經濟增長貢獻有限。2011年以來，安化縣涉農貸款年均增速達12.2%。高速增長的涉農貸款并沒有帶來相應的經濟效應，第一產業增加值年均增長僅7.51%，低于涉農貸款年均增速4.65個百分點。三是“特色產業”直接帶動效益尚未完全凸現。

3.拓展經濟新增長點較為困難。安化縣地處山區，水能資源豐富，理論蓄積量達到150萬千瓦，若大力開發，將為安化縣實現“3+2”發展戰略，激活縣域經濟發展帶來一股強勁動力。但據安化縣水利局介紹，雖然每年國家用于小水電(2.5萬千瓦以下)開發的政策性金融補貼達700萬，預計水電站回報率達10倍以上，但由于國家對過剩產能的調控，商業銀行對小水電項目嚴格審批，導致項目工程延誤，縣域小水電開發工作一直處于停滯狀態。

4.縣域金融排斥嚴重，資金大量外流。商業銀行逐利性及風險規避造成縣域貸款難，縣域金融排斥嚴重導致金融資源利用率極低。2014年安化人均存款達18367元，但人均貸款僅6034元，僅占益陽平均水平的近五成。從存貸比指標來看，安化存貸比長期低于益陽平均水平。2014年，安化縣存貸僅比為32.85%，比益陽市低14.67個百分點。

(三)金融資源利用成本高企，政策性金融支持貧困地區乏力，配套扶持政策缺失制約縣域貸款的投入。

1.貸款利率較高，企業負擔較重。安化縣是典型的農業大縣，農業屬于弱勢產業，受自然條件影響非常明顯，風險較大，涉農貸款利率全部實行上浮，并且浮動幅度較大，一般都在50-130%之間，有的甚至達到基準利率的2倍以上，而一些小微企業貸款利率也平均在12%左右，過高的利率給企業帶來很大的經濟負擔。

2.擔保、評估成本高昂制約企業貸款的積極性。據調查，銀行貸款要求擔保全覆蓋，在有足值抵押物的前提下，仍然需要擔保公司擔保，企業需向擔保公司繳納5-10%的保證金，企業根據費用、利息整體估算，經過擔保后，綜合月費率達到2.93%。類似擔保、評估等費用，影響企業貸款積極性。

3.政策性金融支持亟待加強。目前共有黑茶加工企業98家，其中規模以下73家，2014年實現總產值近30億元，利潤率達到15-35%。黑茶作為安化縣的支柱產業，符合政策性金融支持范疇，但銀行仍偏向于貸大不貸小。如“晉豐厚”茶業等歷史悠久的家族型老字號，雖自身略有積累，但苦于未引進投資者又未獲得銀行貸款，生產規模難以實現跨越式發展。

4.優惠政策難落實。一是小額擔保貸款財政貼息亟需進一步跟進。2014年承辦銀行共發放小額擔保貸款7682萬元，累計貼息近800萬元。僅依靠中央財政貼息不能完全填補貼息金額，且存在拖欠貼息資金情況，影響金融機構辦理小額擔保貸款積極性，部分金融機構甚至停辦該項業務。二是涉農貸款獎勵政策的適應性有待進一步考量。安化縣農信社2014年末涉農貸款為51.63億元，占全縣貸款比重高達82.94%，支持縣域經濟做出突出貢獻，但在此基礎上，涉農貸款每年增長15%難度相當大，進而很難享受財政獎勵政策。三是民貿民品貼息貸款資格行嚴格限制。人民銀行對“兩民”企業流動資金貸款按2.88%進行貼息，卻對貼息行資格嚴格控制，郵儲銀行、華融湘江銀行等金融機構因無法獲得貼息行資格不能享受貼息優惠政策。

(四)農業保險發展滯后，抵押擔保體系尚未完善，風險分擔機制不健全，阻礙普惠金融扶貧支持力度。

一是農業保險險種偏少，農戶參保積極性不高，貸款銀行顧慮重重。農業保險品種僅限于能繁母豬、水稻等政策性險種，而針對特色種養殖業的保險相對缺乏。從已開辦的政策性險種來看，農戶投保率較低，農業險種的缺失使銀行顧慮重重。二是擔保機構資本金偏小，杠桿作用難以發揮。益陽市6家融資性擔保公司注冊資本金共6億元，擔保機構籌集的基金規模小，實力弱，支持企業融資作用非常有限，擔保杠桿作用未能得到有效發揮。2014年末，轄內僅3家融資性擔保公司與銀行建立擔保合作關系，在保余額5.53億元，遠遠不能滿足企業融資需求。農業保險、農業擔保機構等風險分散機制尚不完善，導致金融機構對農業的信貸投入相對謹慎，制約金融扶貧工作的展開。

三、對安化縣普惠金融發展減緩貧困的政策建議

(一)大力引進金融機構，創新金融產品和服務，不斷充實完善金融供給主體體系

鼓勵商業銀行繼續恢復或升格縣域網點，鼓勵中小法人金融機構進社區、進鄉鎮，走重心下沉、貼近基層的發展路子。有序擴大微型金融的準入。目前安化縣僅有1家小額貸款公司，應大力引進村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社、社區銀行等，實現金融機構的多樣化發展。同時，加大金融產品創新力度，圍繞縣域經濟發展特色和金融機構自身業務優勢，從授信管理、抵押擔保資產范圍、改善農村、貧困地區金融服務水平，靈活科學使用利率政策等方面，全面推動信貸產品和服務方式創新。大力發展保險業務，努力提高保險深度和保險密度，引導保險公司開辦新的險種，滿足全縣經濟社會多層次、個性化的保險需要，不斷擴大全縣保險覆蓋面。

(二)扶持特色黑茶產業和旅游產業，推動經濟穩步增長，提升金融需求主體層次

以打造特色產業縣為中心，推進茶產業和旅游產業提質增效。大力實施特色縣域經濟重點縣工程，對縣域特色重大產業予以重點扶持，推動茶產業和旅游產業等綠色產業擴規提質、轉型升級，大力提升產業競爭力，促進經濟增長，提高人民收入水平。科學規劃茶旅產業項目，綜合開發旅游、水能、礦產等自然資源，構建茶葉、旅游、現代農業等特色產業引導基金，做大做強特色優勢產業。著力培育龍頭企業，圍繞特色產業發展方向，集中精力發展一批能帶動全局的龍頭企業和重點項目，增強龍頭企業和重點項目對特色優勢產業的引領和帶動作用，為信貸投放孕育新的增長點。金融機構要實施金融與產業扶貧相結合，突出支持縣域特色產業發展。

(三)構建多層次融資體系，不斷加強融資中介體系建設

多渠道推動股權融資，發展并規范債券市場，提高直接融資比重。支持小微企業發行新型債務融資工具，拓寬連片特困地區企業多元化融資渠道。加強信用擔保體系建設，切實發揮省、市中小擔對企業融資的擔保作用，放寬擔保條件，降低擔保費用。加強評級公司建設，為銀行業機構提供準確信用信息，推進銀企合作。加快會計師事務所、房地產評估公司、土地評估機構、機動車鑒定評估公司等建設，在辦理抵押登記、評估、過戶、保險等相關手續時，規范收費定價行為，落實優惠政策，簡化辦事程序，提高工作效率，降低企業融資成本。

(四)健全金融扶貧正向激勵機制，不斷優化普惠金融發展環境

加強與扶貧辦、財政等政府部門的溝通，建立金融支持貧困地區的考核機制，對扶貧工作貸款投入突出的金融機構，在扶貧開發資金歸集、貸款貼息、財政資金獎勵及稅收優惠等方面給予優先考慮。在地方法人金融機構合意貸款規模、差別存款準備金政策及再貸款、再貼現等方面酌情予以傾斜。深入推進金融安全區創建，大力推廣使用信用報告，建立健全守信激勵和失信懲戒機制。加強金融司法維權，進一步推進不良貸款清收。加強信用宣傳教育，強化全社會信用意識，提升社會誠信水平，在機關、企事業單位和學校廣泛開展信用宣傳教育活動，發揮新聞媒體宣傳和引導作用。

課題組主持:曹平輝

課題組成員:唐雅琴 袁康安 劉輝 劉嬋