香港人口政策新變化及其啟示 賽明明

【摘 要】關注香港面臨的人口挑戰，研究香港未來人口政策變化，對于內地完善人口政策、做好人口工作具有重要的借鑒意義。本文首先概括了香港人口的基本特征，并分析了香港未來面臨的主要人口挑戰，在此基礎上總結了香港未來的人口政策走向以及對做好內地人口工作的啟示。

【關鍵詞】香港 人口政策 啟示

【中圖分類號】C924.2 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2015）03-0003-02

2012年5月30日，香港特別行政區政府（以下簡稱香港特區政府）人口政策督導委員會發布了《人口政策督導委員會2012進度報告》（以下簡稱《2012報告》），詳細分析了香港面臨的人口挑戰，提出了未來人口政策目標和政策建議。這是繼2003年3月《人口政策專責小組報告書》（以下簡稱《2003報告》）之后，香港特區政府發布的第2份人口問題和人口政策報告書，值得我們關注。2013年10月24日，香港特區政府人口政策督導委員會開展人口政策公眾參與活動，公開聽取公眾對完善人口政策的意見建議。2014年1月6日，香港特區政府政務司司長、人口政策督導委員會主席鄭月娥出席香港專業聯盟人口政策論壇時，進一步分析了香港面臨的人口問題，并期待市民就完善人口政策繼續發表意見。截至2014年2月，人口政策督導委員會共收到2000多份意見書，已委托香港大學進行獨立分析，形成調查結果和分析報告。

一 香港人口的基本特征

根據香港最近一次人口普查（2011年）的結果，2011年6月30日實有人口707萬人，其中常住居民686萬人，流動居民21萬人。根據香港特區政府統計處2014年2月18日公布的數字顯示，2013年年底香港人口的臨時數字為721.97萬人。主要特征是：一是生育率低，人口緩慢增長。在2006年至2011年間，總和生育率維持在1.1左右，人口年平均增長率為6‰，屬于全球生育率最低的地區之一。二是女性人口增加，總人口性別比繼續下降。由2001年的96下降至2011年的87.6。三是人口繼續老化，老年撫養比持續提高。人口年齡中位數由2001年的36.7歲上升至2011年的41.7歲，65歲以上人口占總人口的比例達到13%，老年撫養比達到16.8%。四是不婚率上升，家庭規模繼續縮小。20歲至49歲男性、女性從未結婚的百分比，分別由2001年的39.3%、34.0%上升至2011年的46.8%、38.9%。家庭平均人口數由2001年的3.1人下降至2011年的2.9人。五是勞動力總量增加，教育程度普遍提高。勞動年齡人口數由2001年的343.8萬人增至2011年的372.7萬人。曾接受中學或以上教育的15歲及以上人口比例由2001年的71.1%增加至2011年的77.3%；曾修讀專科以上教育學位課程的人口比例由2001年的12.7%增加至2011年的18.0%。

二 香港未來面臨的主要人口挑戰

1.人口老齡化

由于預期壽命延長以及香港本地婦女生育率長期偏低，未來香港人口老齡化程度將進一步加劇。根據香港特區政府統計處在2010年7月出版的《香港人口推算（2010～2039）》預測，2029年、2039年65歲以上人口占總人口的百分比將達到25%、28%；2041年左右，差不多每3名香港人便有一位是65歲或以上。總經濟撫養比（從事非經濟活動的人口數目相對每千名從事經濟活動人口的比例）將由2010年的869上升至2029年的1140，增幅為31.2%。老年人口對醫療和護理服務的需求較大，預計在2010年至2033年間公共醫療開支年平均增長1.2%，對各項社會保障款項（主要是綜合社會保障援助和高齡津貼）的需求上升，將帶來嚴重的財政影響。

2.人口遷移活躍

香港與內地（尤其是珠三角地區）不斷融合，內地移民成為香港人口增長的主要來源。一方面，內地赴港定居人員大幅增加。1997年6月至2013年6月，共有78.4萬名新來港人士，其中49%是與配偶團聚，49%是與父母團聚。在2001年至2010年共有46萬多名內地居民通過單程證計劃赴港定居，占該期間香港自然增長人口（39萬人）的119.4%，成為補充香港人口的主要來源。未來這類人員還將不斷增加，如何協助他們融入香港社會，成為新的挑戰。另一方面，隨著《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）等制度實施以及港珠澳大橋等運輸設施落成，越來越多的香港居民到內地工作或定居，如何為他們提供更便利的服務和幫助，成為新的課題。

3.內地婦女赴港生育大幅增加

2001年莊豐源一案的終審判決為內地居民赴港產子打開了一條通道，即不論父母是否已在港定居，在港出生的中國籍子女都享有居港權。隨著2003年港澳自由行的開通，內地居民赴港產子急劇增加。2011年在香港95418名活產嬰

兒中，“第一類嬰兒”（父親為香港永久性居民，母親為內地居民）6110名，占6.4%；“第二類嬰兒”（父母親均為內地居民，又稱“雙非”生育）35736名，占37.5%，二者之間的比例由2003年的1∶0.3轉變為2011年的1∶5.8，引起了香港社會的強烈關注。這些孕婦對香港的產科服務以及其他醫護服務構成顯著影響，這些嬰兒對香港的教育、醫療以及福利制度可能造成中長期的影響。另外，“第二類嬰兒”出生后幾乎全部返回內地，是否回港接受教育及定居，何時回港，都是未知數，影響香港的公共服務規劃制訂與長遠發展。

4.人力資源供應不足

根據《香港人口推算（2010～2039）》預測，香港總勞動年齡人口（不包括外籍家庭傭工）預計會在2020年后減少，將由358萬人減少至2029年的349萬人。與此同時，對勞動力的總體需求卻在增加，將由2010年的328萬人增至2018年的360萬人，年均增長率為1.1%。其中，旅游、金融、建造及資訊通訊這四個行業的人力需求增長最快，年均增長率分別為2.9%、2.5%、1.9%及1.9%。這對于香港如何在人口老齡化的情況下，使勞動人口的供應與人力需求增長相適應，以及使不同教育程度及行業的人力供應相互配合，提出了新的挑戰。隨著經濟持續發展，為應對社會對人才日益增長的需求，從外地輸入人才是直接、有效的方法，“非本地畢業生留港/回港就業安排”自2008年5月推行以來，超過2.8萬名非香港本地畢業生獲準留港或返港就業。

5.青年人口失業率高

據《綜合住戶統計調查按季調查報告》顯示，2011年第四季度香港15～19歲和20～24歲兩個年齡組別的失業率，分別為11.2%和7.4%，顯著高于3.1%的整體失業率。15～19歲青年的就業不足率（3.1%）顯著高于1.4%的整體平均就業不足率。由于青年是未來的核心勞動力，倘若青年長期失業、沒有經濟動力以及就業不足，將嚴重浪費人力資源，損害未來的生產力和經濟增長。

6.引進人才面臨競爭

人才是香港最寶貴的資產。無論是《2003報告》還是《2012報告》，都明確指出香港人口政策的主要目的是吸納和培育優秀人才，以便推動香港發展成為知識型經濟體系。但是，全球各地都在爭相網羅人才，同時中國內地經濟迅速發展，香港也面對內地城市的激烈競爭。

三 香港未來人口政策走向

人口政策督導委員會綜合考慮當前的人口形勢以及未來人口發展趨勢后認為，香港人口政策應致力于提高香港人口的整體素質，從而配合香港發展為知識型經濟體系和世界級城市的目標。為此，提出了相關政策建議：一是治理“雙非”人員赴港生育。加強入境管理，遏制闖急診室緊急分娩的行為。二是增加母嬰健康服務機構，確保在香港所生的嬰兒都能獲得適當充足的兒童健康服務。三是增加教育設施及教育援助，根據實有人口合理規劃學校。四是實施“社區計劃”等，促進新來港人員的社會融合。五是加強與社區組織和傳媒的合作，密切留意新來港人員的社會特征和服務需求。六是開發青年人力資源，促進青少年就業，提高女性的勞動人口參與率。七是根據社會需要尤其是雇主的需要，制訂符合香港經濟發展實際的人才計劃和人才項目，接納海外及內地優秀人才居港工作。八是審視薪酬待遇、稅務政策、就業發展、社會福利、健康醫療等經濟社會政策，增加香港對人才的競爭力和吸引力。九是多方面籌集資源，加強完善社會保障制度，控制健康醫護成本開支，向廣大市民提供充足及優質的醫療服務。十是鼓勵老齡人口就業，鼓勵鄰里互助和居家養老，積極應對人口老齡化。另外，人口政策督導委員會還考慮延長居民退休年齡以及鼓勵生育，以應對人口老齡化問題和勞動力短缺。

四 對做好內地人口工作的啟示

他山之石，可以攻玉。香港特區政府人口政策督導委員會集思廣益研究人口問題的做法，以及人口政策制度安排，對于內地完善人口政策、做好人口工作具有重要的借鑒意義。

1.著眼長遠考慮人口問題

《2012報告》發布后，許多評論指出特區政府在換屆之際、時隔9年才發表一份人口政策報告，反映了在處理人口問題上缺乏前瞻性，甚至政策失當。這啟示我們必須充分認識人口問題的長期性、艱巨性和復雜性，加強前瞻性、戰略性研究，注重預測、預研、預判，準確把握人口變動趨勢，深入研究不同階段的人口政策取向及主要任務，為人口決策提供支撐。

2.重視發揮人口的基礎性地位

香港各界建議特區政府重視人口在經濟和社會發展中的基礎性地位，研究制訂人口規劃，作為經濟、產業等規劃的依據。這啟示我們要把人口問題放到整個經濟社會發展的大格局中，將人口發展規劃作為國民經濟和社會規劃體系中的基礎性規劃，統籌協調勞動就業、社會福利、義務教育、基本醫療、社會救濟、計劃生育、外籍移民、戶籍制度等社會管理長期規劃。

3.設立職能統一的人口管理機構

人口問題非常復雜，牽涉多個層面。為做好人口工作，香港特區政府于2003年成立了人口政策專責小組，2007年成立了人口政策督導委員會，由政務司長擔任主席，核心成員包括財政司長、教育局長、保安局長、食物及衛生局長、民政事務局長、勞工及福利局長、財經事務及庫務局長等。這啟示我們要高度重視人口管理工作，建立高規格的、統一的人口管理機構，將目前散落在多個部門的人口登記、統計、戶籍、婚姻、生育、收養、社保等人口管理職能統一起來，構建新時期我國人口基礎管理的體系框架。

4.根據實際情況適時完善政策

香港特區根據人口發展變化情況，適時調整和完善相關政策的過程，充分說明沒有永遠不變的公共政策，必須一切從實際出發，因地制宜，完善政策措施。這啟示我們要充分考慮我國人口發展呈現的新情況、新變化，準確把握人口自身發展規律以及人口與經濟社會發展的互動關系，兼顧當前與長遠，逐步完善人口與發展政策，加快人口大國向人力資源強國轉變，促進人口與經濟社會資源環境全面協調可持續發展。

〔責任編輯：龐遠燕〕