中國旅游發展筆談

依法興旅、依法治旅的時代背景、戰略目標與路徑選擇

戴斌

（中國旅游研究院，北京100005）

十八屆四中全會直面社會各界對“法治中國”的提問，從中國特色社會主義理論和具體國情出發，系統回答了依法治國的目標、原則、路徑、要點和保障，發出全面建設法治社會的動員令。通讀全文，直接涉及旅游的表述在第三部分（三）“深化行政執法體制改革”這一小節中，“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府的執法隊伍種類，重點在……文化旅游……等領域推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法?！蔽覀円P注“綜合執法”，更要關注如何在科學把握當代旅游發展的客觀規律和時代特征的基礎上，把全會精神貫徹到“依法興旅、依法治旅”的產業實踐進程中。

一、大眾旅游新階段的時代特征：從封閉的體系走向開放的世界

以國民消費為基礎的大眾旅游正在從初級階段向中高級階段演化，這個階段的總體特征可以表述為：旅游經濟運行正在從一個封閉的體系走向開放的世界。具體可以從以下3個方面把握：第一，旅游已經成為老百姓常態的生活選項。預計2014年國內旅游和出境旅游人次將分別超過36億和1.14億，人均出游率接近3次。根據國務院2014[31]號文件，到2020年，國民出游率將超過4.5次，形成一個60億人次、5.5萬億元的消費市場。正是有了這個市場基礎，習近平總書記說，“旅游已經成為人民群眾生活水平提高的重要指標”。第二，游客在目的地廣泛介入居民常態化的生活空間。過去一提旅游，就是旅行社、導游、景區、酒店。現在，我們去看一看北京的鑼鼓巷、成都的春熙路，去想一想紀錄片《舌尖上的中國》，就明白了，游客到了目的地已經要求分享本地居民的休閑場所和所有的公共空間。第三，隨著智慧旅游興起，特別是80后、90后一代的年輕人廣泛參與旅游活動，以自主、自助、智能為標志的散客化時代真的到來了。2013年，國內旅游市場規模為32.6億人次，在客源地和目的地跟著傳統旅行社的小旗幟走的游客比例分別為1.98%和2.10%。消費主體、消費方向和組織形式都發生了變化，再加上市場主體的創業創新實踐，我們必須清醒地認識到：一個開放的旅游世界正在我們面前漸次打開。

二、法治旅游的戰略要求：重構以游客滿意為導向的旅游行業微觀監管體系和以產業健康發展導向的旅游經濟宏觀調控體系

過去，我們的監管工作抓好旅行社、導游，再加上酒店和景區的標準化，基本就不會出大的問題。就是有問題，也可以“旅游局管不了”回答和交待。當開放的世界擺在我們的面前，再這樣說恐怕就不行了。比如三亞的“天價海鮮事件”，明知道游客（散客）的合法權益受損，可是包括旅游部門在內，沒有一個部門為此承擔主責！也許可以從“三定方案”等依據出發，說明與旅游部門無關，可總是無法擺脫這樣的追問：36億的旅游人次（2014年）包括不包括這幾位散客？3.3萬億的旅游收入，包括不包括他們的消費貢獻？答案是肯定的！進一步的問題來了，成績算我們的，問題我們不管，也不愿意管，現實嗎？還有人民群眾反映強烈的“一日游”、“黑車”、“黑導”、景區漲價、社區參與不足等現實問題，都是擺在我們面前的戰略課題。

不是要直面問題嗎？在新的歷史時期，根據“法治中國”的要求，我們恐怕不得不回答“需要什么樣的國家旅游局”這個問題。一個極端是回到過去，依法治旅僅僅局限于旅行社組織的團隊游客；另一個極端是把所有離開慣常生活環境的異地旅行者都納入旅游行政主管部門的監管范疇。我看這兩個極端都要不得，也走不通。封閉的世界是回不去了，而依照泛在的旅游消費搞“旅游法庭”“旅游警察”也是行不通的。怎么辦？過去6年，中國旅游研究院配合監管部門連續對全國60個城市的游客滿意度進行了跟蹤調查和監測，效果不錯。主要的經驗就是用游客的評價去調查目的地政府綜合執法、整體提升旅游發展環境的積極性，也形成了一些理論成果。但是還需要在行政和法律的層面上進行實踐檢驗，特別是總結一批可復制、可推廣的經驗在全國范圍內展開，進而重構以游客滿意為導向的微觀監管體系，還有大量的工作要做。

以上是依法治旅，還有依法興旅。通過這幾年與政法司合作的旅游經濟運行監測與預警項目，我們感覺，需要權威的信息引導旅游領域的理性投資和市場主體的發育?，F在產業實踐已經走在政府的前面了。

三、推進法治旅游的路徑選擇：三要三不要

三要：

一要系統構建當代旅游發展理論體系，為包括法治旅游在內的新時期旅游工作提供理論支撐和觀念引導。為此，要深入調查研究產業實踐的新問題、新現象和新要求。調查不能走馬觀花，得沉下去，像費孝通先生搞《江村經濟》那樣去做田野調查和案例研究。要做旅游與法律、社會、經濟、文化、生態、外交等多領域的融合與比較研究。

二要建設有效的市場。消費主體那么多，需要引導他們文明旅游，尊重當地的法律法規和公序良俗。市場主體要誠信經營，我們不能只看傳統的旅行社、景區和酒店，更需要關注新業態。年輕人和科學技術耦合的新業態生機勃勃，有活力，也有破壞力。不能躲在辦公室以為還是老樣子，得了解，得培育，得引導。企業是很現實的，你對他沒有用，他就不會真心地跟你走。

三要建設有為的政府。我是廣義上使用政府這個詞的，旅游局是政府的組成部門，我們自己要依法作為，還要創造性地統籌各方面的力量為旅游營造好的發展環境，解決老百姓反映強烈的現實問題。

三不要：

一不要總想著自己是副部級單位。數以十億計的游客，數以千萬計的旅游從業人員是我們的堅強后盾，為了千千萬萬的人民群眾的旅游權利，讓千千萬萬的游客滿意，就是最大的政治，也是旅游局存在和行政作為的合法性之所在。

二不要遇到新問題總是躲。為了更多的國民參與，更高的品質分享，為了旅游在“五位一體”發展戰略體系中發揮更大的作用，必須敢于作為，勇于擔當。包括通報、約談、媒體等都是可以考慮的手段。

三不要做政府力不從心、吃力不討好的事情。消費主體和市場主體起來了，市場機制形成了，得讓市場機制在旅游資源配置中發揮決定性的作用。不要什么事都強調頂層設計，都強調政府主導，有時候我們得有順勢而為的思維。

（作者系該院院長，教授；收稿日期：2015-01-15）

以新常態思維謀劃“十三五”旅游發展思路

王興斌

（北京第二外國語學院，北京100024）

2014年12月舉行的中央經濟工作會議指出，“認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯”?！笆濉逼陂g的旅游發展，必須遵循這個大邏輯。行將到來的“十三五”將是我國旅游業從舊常態到新常態的轉變期，因而也是旅游業改革開放的攻堅期和轉型升級的關鍵期。

新常態的特征之一是市場需求“個性化、多樣化消費漸成主流”

“從消費需求看，過去我國消費具有明顯的模仿型排浪式特征，現在模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化消費漸成主流”。入境游客走過了團隊型爆發式的消費階段，早已進入個性化、多樣化消費的常態狀況，但目前的產品供給遠不適應入境游客的新需求。國內旅游經歷了10多年“黃金周”的井噴式扎堆消費之后，民眾對帶薪休假的要求日趨強烈，熱切呼喚自主安排休假的錯峰式旅游，逐漸進入自主、分散、個性化的新常態。近幾年出境旅游蜂起，仍處于模仿型排浪式消費為主的階段，但隨著港澳臺地區自由行的開展，越來越多國家采取入境便利化措施，部分游客已開始從團隊式的純觀光游覽走向個性化的觀光休閑度假。研究“十三五”旅游發展，首先應該深入剖析國內外客源市場消費需求的新特點，研究旅游產品供給充分考慮境內外游客對觀光、休閑、度假和特種旅游的需求，積極推進旅游消費向新常態過渡。

要深入研判新常態下國民旅游市場的需求特點與消費類型。雖然全國人均GDP已達到六七千美元，但不能用人均數掩蓋大多數。時下我國高收入群體約占總人口的1/10，但其人數規模相當于1個日本、半個美國的人口，構成高端休閑旅游消費的主角。以奢華需求為特征的高端產品開發，要充分考慮反腐風暴對公費消費和官商公關消費市場的沖擊，高檔休閑旅游消費回歸為國民消費將是常態。占人口3成左右的中等收入群體是中檔旅游消費的主體，其中部分人追求高品位產品。中等收入群體大約以年均1%的速度增長，到2025年約占總人口的4成，漸將成為國民旅游的主體。近期要重點解決的“3億人”（1億農業人口落戶城鎮、1億城鎮棚戶區和城中村改造、1億中西部地區的城鎮化）和其余的城鄉低收入群體，是低檔休閑旅游消費主體。占人口大多數的中下收入群體渴求實惠節儉的旅游產品。“十三五”期間休閑旅游產品要以中端消費為基礎，兼顧高端，關懷低端，既要錦上添花，更要雪中送炭。即使是新業態產品，如汽車自駕游、冰雪游、郵輪游、航空游、高鐵游和休閑度假也應以中檔消費為主，不宜盲目追求“高、大、上”。郵輪母港、高檔度假區、主題公園、高爾夫球場和旅游綜合體等建設規模、速度、布局和檔次要量需而定、量力而行，糾正與防止一轟而起、近距離同質重復開發。

新常態的特征之二是市場競爭“轉向質量型、差異化為主”

“從市場競爭特點看，過去主要是數量擴張和價格競爭，現在正逐步轉向質量型、差異化為主的競爭?！甭糜螛I也是如此。各地要理性分析本地旅游服務諸環節的供需關系，適當控制供大于求的環節，重點推進短缺的服務項目建設，實現行游住食購娛及信息要素的均衡配置。以酒店賓館為例，全國星級酒店客房出租率長期在60%的低水平上徘徊，早已是微利甚至虧損行業，與發達國家和港澳臺地區70%以上的出租率相比差距甚大。在旅游住宿系列中，控制己飽和的新建綜合型酒店、尤其是高端商務酒店，著重建投當地欠缺的家庭度假、鄉村旅舍、汽車營地、青年旅館、主題酒店等大眾休閑住宿設施。大多數景區平時游客量不足，少數熱點景區也只是在節假日集中休假時段游客爆滿，多數時間游客量持平。在鄉村旅游地，節假日與工作日、不同季節的客流量波浪起伏。在某些地區同樣存在旅游設施產能過?；蛑貜徒ㄔO現象，必須引起高度注意。謀劃“十三五”旅游發展時，不應盲目追求新建多少家星級酒店、A級景區、度假區、主題公園，并在省際、市際、縣際之間相互攀比，盲目追求數量擴張、導致惡性削價競爭。不宜籠統說“旅游產品不能滿足日益增長的國民旅游需求”，也不能以一年中幾個長假時的狀況作為判斷供求關系標準，在多數地區供給不足主要不是在規模與數量方面，而是在品種、品質和品牌方面。要通過規劃、輿論、考核、獎懲等方式，把工作的重點放到引導企業和景區在產品特色、服務品質和性價比配等方面開展良性競爭。

新常態的特征之三是“經濟發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長”

“從資源環境約束看，現在環境承載能力已達到或接近上限，推動形成綠色低碳循環發展新方式”；“經濟發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整”。傳統的自然風景與文化遺產資源經過30多年的迅速發展、規模開發，有些地區大多已得到開發，拓展新的空間余地不大；著名旅游景區的開發已達到或接近上限；有些地方還處于初步開發階段。為了保障旅游的可持續發展，各地在規劃布局時不要期望在這一任期、這一階段、這一代把所有資源都開發完，必須留有充分的余地，留給后人去更好地開發。無論是旅游發達成熟、中等發展或初步發展地區，完善已有或開發新的資源都要十分珍惜資源，遵循集約、綠色、低碳和循環發展新方式。

各地的旅游開發要因地制宜，堅持調整存量、做優增量并存，盤活存量與適度增量相結合，提升已有產品與發展新業態、開發新產品并重；遵循產業融合、復合利用原則，盡量依托文化、教育、體育、醫療、農林、工礦、水利、交通、村鎮和街區等各類社會旅游資源，開發與民眾生活融為一體的大眾休閑產品與新穎獨特的人文旅游產品，切實推進從粗放式的資源消耗型向節約、集約、復合型開發轉變。目前一些地方十分熱衷于“大手筆、大項目、大投資”，把“新、大、高”項目的招商數字、開建進度和投資額指標層層分解、甚至落實到部門和人頭，以此作為“政績”考核指標，而忽視已有景區、酒店、場館的消化、提升或轉型。媒體不能推波助瀾，只報道光鮮的投資項目、金額數字，更要關注實際投資多少，建成了多少，建成后經營效果如何，綜合效益多大。

新常態的特征之四是“國民經濟從高速增長轉向高中速增長”

20世紀八九十年代，入境旅游以兩位數增長，近10年降至個位數增長，近兩三年出現負增長，表明入境旅游從爆發式自發增長進入常態式促銷增長。國內旅游從一度井噴式增長到近幾年10%的持續增速，也在向常態過渡。出境旅游仍在初期階段，以20%左右的年速增長，但隨著出境規模基數的增大，此種態勢延續一陣后也會減緩，筆者估計在“十三五”期間會回落到15%左右。

各省市縣區位、資源、交通、人口、城鎮化與經濟水平不同，旅游所處發展階段不同，旅游增長速度有快有慢是常態現象。發達地區旅游規模大、基數高，進入成熟期后會率先進入平穩發展的常態期。旅游后發展地區條件差異巨大，不一定都具有后發優勢，旅游發展速度與水平參差不齊也是正?，F象。世界上沒有一個國家、尤其是幅員遼闊的大國，旅游業能全面開花、各地會同步發展。旅游業也不可能都成為每個地區的支柱產業，也不可能每個省（市、縣）都成為“旅游強?。ㄊ小⒖h）”。各省市縣之間及其內部的不同地區，能快則快，該慢則慢。地區間旅游發展速度、游客人數和經濟規模不可簡單類比。有些地區提出幾年內要“爭先進位”，既沒有科學的排位依據，也沒有必要。

由于基數增大，各項指數每增大1個百分點，實際增長量依然可觀。各地在確定“十三五”發展預期指標時要充分考慮這一點。增速高一點或低一點并不重要，關鍵看經濟運行質量。適應新常態，應當擺脫“高速焦慮”“政績沖動”心態，多一些耐心和平常心，堅持速度服從質量、規模服從效益、眼前服從長遠的原則。

“十三五”期間要完成旅游考核指標體系的改革。盡快實行把過夜游客作為國內旅游和出入境旅游統計的核心，以國際游客作為出入境旅游統計的重心，擠掉旅游統計中的“水分”，更不能以用充滿“水分”的游客統計數字作為新建旅游設施（尤其是住宿）的依據?？蓞⒖际澜缃洕搲奥糜胃偁幜蟾妗焙臀覈?0個城市游客滿意度報告，制訂旅游綜合評價體系，不再以游客人數和旅游收入總量作為評價、考核的導向，而要以游客人均停留天數、人均花費、游客滿意度、旅游環境和綜合效益為核心，用科學的統計指標引導旅游業進入新常態，樹立符合新常態要求的旅游發展觀、政績觀。

新常態的特征之五是“高水平引進來、大規模走出去正在同步發生”。逐步實現國際收支基本平衡、構建開放型經濟新體制

入境旅游收入屬服務外貿出口，出境旅游支出屬服務外貿進口。我國旅游從入境旅游起步，國內旅游后起，出境旅游跟進，三大旅游市場遞次推進，目前已形成三大市場并進的正常格局，符合旅游后發國家和地區的一般軌跡。中央提出必須更加積極促進“進口和出口平衡、引進外資和對外投資平衡，逐步實現國際收支基本平衡，構建開放型經濟新體制”。入境旅游的連年下滑、出境旅游的逐年猛增，導致旅游貿易從順差轉向逆差，赤字不斷擴大?！笆濉逼陂g，必須奮力開拓入境旅游市場，積極引導出境旅游理性消費，努力為國家實現國際收支基本平衡作出貢獻，正如在改革開放初期為增加國家外匯收入所作的那樣。入境旅游下滑的因素是多方面的，大多是國內外大環境決定的，不是旅游部門所能解決的。但就入境旅游的產品開發、服務質量與市場營銷創新而言，旅游部門責無旁貸。

中央提出“高水平引進來、大規模走出去正在同步發生，必須加緊培育新的比較優勢，使出口繼續對經濟發展發揮支撐作用”。2014年旅游企業、特別是民營旅企大踏步走出去初顯端倪。旅游企業應充分利用中國公民大規模走出去的優勢，結合“一帶一路”國家開放戰略，重點謀劃在中國公民出境旅游目的地帶布局，在為出境游客提供航空、住宿和餐飲等服務中，使出境游支出部分回流。改革開放之初，旅游業曾率先“高水平引進來”，今后理應在“大規模走出去”方面有所作為。

旅游業的發展歷來與國民經濟發展態勢息息相關。如何適應、并使自身也轉入“新常態”，進而為國民經濟進入“新常態”發揮某種引領作用，應成為謀劃“十三五”旅游發展的出發點與落腳點。

（作者系該院旅游科學研究所原所長，國家林業局森林風景委員會顧問；收稿日期：2015-01-19）

適應新常態 把握新機遇 樹立新觀念 開拓新思路——對我國國際旅游收支逆差的再認識

張凌云

（北京聯合大學旅游發展研究院，北京100101）

我國旅游業經過30多年的發展，早已超越了單純創匯的發展初級階段，而是可以充分發揮對外對內兩大功能：對外引領大國外交戰略，成為“一帶一路”的先行者，謀求國際旅游區域一體化發展的國家戰略大格局和大作為，用我國旅游人口紅利在國際社會充分展示我們參與國際競爭的軟實力和巧實力；對內可以提升國民素質，提高國民生活品質和全社會的服務意識和管理水平。但隨著我國出境旅游人數和境外消費的增加，出現的國際旅游收支逆差，被有些專家學者稱為“旅游服務貿易逆差”，視作發展旅游業的負資產而提出了警告，給出境旅游發展帶來了困惑。這種看法既反映了對國際服務貿易規則不了解，對旅游業的新常態的不適應，也是對新時期國家所賦予旅游業更新、更高的戰略定位認識不深刻。關于我國國際旅游收支逆差問題，應該透過現象看本質，尋找出表象背后的真正原因。

首先，為了便于比較，以2013年的旅游統計為例，當年我國出境旅游9818萬人，花費1285.8億美元，而入境旅游收入為516.64億美元，兩者相差769.16億美元。但事實上，在9818萬出境游客中，赴港澳的就達到了6554萬人，占出境旅游總人數的66.8%。在769.16億美元逆差中，港澳就占到了400億美元，占總逆差的52%。這是“內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排”（CEPA）框架下香港對內地居民開放自由行的結果，是符合CEPA政策預期的，也是國家戰略發展的需要?？梢哉f，這部分“肥水”并沒有流入“外人田”。據我們的研究測算，與法國、德國等歐洲大陸國家之間的逆差在250億美元左右；與韓國、美國的逆差不到40億美元；與澳大利亞的逆差不到25億美元；與新加坡不到15億美元；而與日本、英國則是順差。這就是說，實際的國際旅游收支逆差程度并不嚴重。

其次，國際旅游收支不等于“旅游服務貿易”。嚴格來說，在現行的貿易、服務貿易和國際收支等國際性文件、協定和統計手冊中并沒有“旅游服務貿易”這一概念和統計指標。根據2010年聯合國（UN）、歐共體委員會（Ec）、國際貨幣基金組織（IMF）、經濟合作與發展組織（OECD）、聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）、世界貿易組織（WTO）等6家國際性機構所編制的《2010年國際服務貿易統計手冊》（MSITS 2010）說明，按照《服務貿易總協定》（GATS）將服務貿易分為4種模式：跨界供應、境外消費、商業存在、自然人存在。

跨界供應不涉及消費者的跨國流動，因而也不涉及旅游消費，出境旅游主要屬于境外消費（但不是全部），而商業存在和自然人存在因涉及人員的跨國流動，由于世貿組織對于人員的界定是以居民和非居民來定義的，與聯合國世界旅游組織（UNWTO）對于游客的定義口徑不完全一致，因此也可能出現部分計入旅游消費中。《2010年國際服務貿易統計手冊》的框架是以《國際收支與國際投資頭寸手冊（第六版）》（BPM6）和《國民賬戶體系（2008）》（2008SNA）為基礎建立的，從某一經濟體常住者與非常住者之間的常規國際收支角度著手，深入闡述了國際服務貿易的測度問題。國際服務貿易的這種分類主要是特定行業和特定產品和服務的供應方來劃分的，其目的也主要有利于國際間雙邊或多邊的貿易談判。旅游附屬賬戶（也被譯為旅游衛星賬戶）主要是考察旅游與其他部門之間存在的直接和間接的經濟聯系。但這兩套統計系統之間的差異也是顯而易見的。其中最主要的差異在于，在國際服務貿易統計中，國際間的客運和超過合理范圍的購物開支都不列入旅游消費之列。這意味著，“國際倒爺”的購物花費（無論是俄羅斯游客在北京雅寶路或秀水街批貨，還是中國游客在國外奧特萊斯和專賣店掃貨）都是不能算作服務貿易。

總之，旅游業和旅游部門與外貿部門對于出境旅游和出境旅游消費的定義和分類，以及所采用的術語體系和語境都不盡相同，統計的范圍和內容也不完全一樣。在現行的世界貿易統計體系框架中，并沒有“旅游服務貿易”這一概念和統計指標，出境旅游花費的統計主要置于國際服務貿易的模式二（境外消費）項下，但兩者的統計口徑和內容又不完全一致。

我國的出境旅游者中不少游客代購、掃貨、血拼（shopping的中文音譯戲稱）成為旅途中的必選，甚至是首選項目。去巴黎旅游往往是“30分鐘盧浮宮，3個小時老佛爺”，不去奧塞博物館、蓬皮杜藝術中心和先賢祠等，而是去巴黎春天、香榭麗舍大街的奢侈品專賣店，也沒有在米其林三星餐廳用過餐，在花神咖啡館喝過咖啡，而是在下榻的飯店泡方便面。但在購物上，卻出手闊綽。中國游客購買的商品類型全、數量多。從奢侈品牌的服裝鞋帽、金銀珠寶、手表首飾、藥妝用品到電器電子產品、嬰兒奶粉等不一而足。中國大媽在海外搶購黃金飾品，一度影響到國際黃金市場的價格走勢。嚴格來說，這是不符合《國際服務貿易統計手冊》中定義的旅行支出。也就是說，這部分花費其實不屬于服務貿易，而應視作是一種特殊的小額貨物貿易。出現這一現象的原因是多方面的，主要是由于國內富裕階層的人數增加，消費升級，消費觀念更新，追逐國際時尚。在國內商店銷售的同類進口產品由于受關稅及物流成本的影響，不僅價格嚴重偏高，而且“山寨”和假冒產品泛濫。再加上國內假日制度的改革，旅游目的地國家簽證制度的放寬和手續便利化，尤其是人民幣的持續堅挺，2013年，人民幣匯率中間價連續41次創新高，升值幅度是上一年的3倍，所有這些因素都刺激了出境旅游購物潮的高漲。

海外購物的巨大需求已經引發了市場競爭的倒逼機制。目前，在海南國際旅游島所建的三亞大型免稅店、上海浦東自由貿易區都已經實現了進口名牌商品銷售服務的國際化和本地化，隨著廣東、天津、福建等地自由貿易區的建成，可以預料，出境旅游購物會隨之下降，國際旅游收支趨向平衡。

再次，從宏觀經濟上看，我國的服務貿易總額僅占對外貿易總額的11.5%，全球各國服務進出口總額占對外貿易總額的比重為20.0%左右，中國當前的表現“明顯低于”這一標準。從我國的國際收支平衡上看，旅游造成的逆差只占貨物貿易順差的29.6%，并不會造成有些學者所擔心的國家經濟安全問題。何況旅游造成的逆差有相當大的部分還是貨物貿易，不是服務貿易。一國的國際收支平衡是宏觀上的、動態的整體平衡，不是片面追求所有行業和領域都要自身達到收支平衡，這既不符合國際貿易理論，也有違國際貿易實踐。

我國國際旅游收支從純粹創匯、順差到逆差是一個人口大國社會經濟發展的必然趨勢，是我國改革開放不斷深化的結果，是由單向對外開放（入境旅游）向雙向開放（入出境旅游）、由重點開放（港澳臺新馬泰）向全面開放（幾乎所有國家和地區）的必然選擇。這是中國在國際社會發揮負責任大國的應有之義，也是一條讓改革成果惠及普通民眾的必由之路。因為旅游是人的自由流動，出國（境）旅游需求是很難替代的。基于資源稟賦、勞動分工和比較優勢等要素的傳統國際貿易理論是不適用于國際旅游業的。出境旅游作為一種“異域風景”進口是較難實現“進口替代”的，即使像迪士尼樂園這樣的人造景觀可以引入國內，但從服務貿易角度看，仍然是屬于進口服務，無非是將模式二（境外消費）轉為模式一（跨界供應）。旅游是一種基本人權，也是一種現代生活方式。盡管目前我國出境旅游人數已居全球第一，但由于我們人口基數大，出境旅游的出游率仍非常之低。2013年我國的出境旅游人數占全國人口的比例為7.3%，如果不計去港澳地區的話，出游率只有2.4%。這一比例低于大多數中等發達國家。這也說明我國出境旅游發展潛力仍然巨大，出現國際旅游收支一定程度的逆差，將是未來我國旅游業發展的新常態。

最后，金融管理部門似乎對旅游逆差這一現象熟視無睹，不僅不對出境攜帶外匯從嚴管制，反而將免申報額度由2000美元放寬到5000美元。四大商業銀行還可以在出境前臨時增加游客信用卡的授信額度，也無需攜帶大量現金和行前換匯。并在全球加快銀聯卡支付結算網布點。目前已有110個國家可以使用中國銀聯卡消費，在澳大利亞設立的首個人民幣離岸中心也正在積極籌劃中。所有這些跡象都表明金融管理層并不擔心旅游逆差的問題，反而采取藏匯于民、用匯于民、放松管制的做法，反映了對外匯管理制度改革的新思路。相比之下，一些旅游學者對此杞人憂天，作繭自縛，視野過窄，格局太小。至于由此提議征收出境稅更是與減少逆差南轅北轍，靠征收人頭費是無濟于事的，因為造成逆差的原因不是由于出境人數太多造成的旅游消費過大，而是由大量購物造成的。所以即使征稅，也應該征收超額商品的關稅，而不是出境稅。

我們認為，更為積極的做法是，完善海南國際旅游島和上海自由貿易區的商業服務，加快廣東、天津、福建等地自由貿易區的建設，縮小與國際市場在商品質量、價格、服務等方面的差距，減少出境旅游不合理的購物開支，增加精神享受和文化產品的消費，使出境旅游真正成為開闊眼界、增長知識、豐富閱歷、展示大國國民風范的大眾時尚。

（作者系該院院長，教授，《旅游學刊》執行主編；收稿日期：2015-01-04）

旅游業應定位為引領社會經濟全面深化改革的破冰行業

戴學鋒

（中國社科院財經戰略研究院旅游研究室，北京100045）

一、深化改革發展的艱巨任務

經過改革開放30多年的發展，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成績，人民生活全面進入小康階段，根據世界銀行2010年8月公布的關于國家收入等級劃分標準，中國已進入中等收入國家行列。在此階段，既面臨著迅速進入高收入國家行列的機遇，同時也面臨著被鎖定在中等收入中難以發展的困境，這是發展轉型的關鍵時期。與此對應，我國改革已進入深水區，解決制約社會經濟發展深層次的問題成為改革的關鍵。這些深層次問題主要表現在：貧富分化嚴重，貧困問題沒有得到根治，經濟發展沒有惠及最廣大的國民；經濟增長長期過度依賴投資和出口，內需嚴重不足，經濟面臨下行壓力；經濟發展失衡，產業結構不合理，中西部地區發展嚴重滯后；增長方式粗放，生態欠賬過多，環境持續惡化等等。因此，十八屆三中全會提出全面深化改革的發展思路，2014年也被各界視為全面深化改革的“改革元年”。解決這些深層問題就必須從體制機制的制度安排層面深化改革，如改革弱勢群體就業的制度性障礙，提供更多的市場就業機會；改革資金、技術、人員流動的體制機制制約，特別是向中小企業流動的制約；解決土地制約，特別是農村土地開發的制約等，從而進一步解放生產力，給每一個經濟細胞注入活力等。

當前的時代大背景堪比1978年啟動改革的時刻，那時社會經濟全面固化，處處改不動，鐵板一塊。因此，總設計師鄧小平同志選擇了旅游業作為啟動改革開放的抓手，于是有1979年的黃山講話，和此后的30多次關于旅游的講話。小平同志利用旅游業啟動了中國的改革開放，此后，全國學建國等一系列舉措實現了打破社會經濟鐵板一塊的目的，實現了引進外資，實現了按勞分配，實現了人員流動，并讓世界看到了我們改革開放的決心……旅游業成為啟動改革的破題點。當前的時代背景是改革進入深水區，體制機制以及因此形成的利益關系嚴重固化，解決體制機制制約，解決深層次矛盾成為改革的關鍵。在這個大背景下，從何處入手啟動新一輪改革成為關鍵。

二、改革元年的重要文件

當改革進入攻堅階段，好改的已經都改完，深化改革怎么改，選擇什么產業啟動下一輪改革，成為關鍵的一步。在這樣的大背景下，在這個關鍵結點上，面對全面深化改革的大背景下，在改革元年，國務院出臺了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發[2014]31號）（以下簡稱《意見》），實際上是要把旅游業作為進一步深化改革的重要抓手。如果說1979年改革開放總設計師鄧小平同志黃山講話開啟了旅游業發展的航船，開創了一條中國特色的市場經濟道路，那么在深化改革元年出臺促進旅游業發展的意見，可以看成是把旅游業作為啟動進一步深化改革的重要突破口。

之所以把旅游業作為深化改革的突破口，一是經過30多年的發展，我國旅游業從無到有發生了翻天覆地的變化，但旅游業輕小靈等基本特點沒變，旅游業的窗口效應作用沒變，旅游業船小好調頭的特點沒變，總之，旅游業對改革的引領作用沒變。二是經過30多年的發展旅游業的規模相當于GDP的5%以上，已經成為國民經濟的戰略性支柱產業，大力發展旅游業對于緩解經濟下行壓力、彌合收入兩極分化、擴大內需、調整產業結構、解決環境壓力，實現中國夢等等作用更加凸顯。三是旅游業是我國改革開放后市場化程度最高的行業之一，其內部制約相對較少，但任何行業無不打上時代的烙印，在進一步深化改革的大潮前，旅游業同樣面臨著深化發展的掣肘問題，而這些問題都是關系改革全局的深層次問題在旅游業中的反映。如土地制度限制鄉村旅游的深化發展、小微信貸不足抑制了旅游業小型創意產業的發展、區域壁壘限制了旅游企業做大做強、產業壁壘抑制了旅游業產業鏈的延伸等。這些限制統統為旅游業外部限制，解決這些限制對我國社會經濟的全面深化改革具有極大的示范引領作用。

通過《意見》后的《重點任務分工及進度安排表》可以看出，國務院的意圖非常明確，此次重點解決的是當前全社會面臨的問題在旅游業中的集中反映，通過旅游業的深化改革，打破鐵板一塊的利益固化格局，帶動新一輪改革的順利進行。從《意見》的工作任務上看，除旅游局外，發改委、國土部、住建部、外交部、財政部、交通部、商務部、教育部、人社部、海關總署、海洋局等相關政府部門都有相關工作。這種安排顯然是希望通過相關部門的通力合作，解決長期制約產業發展的外部限制條件，加快旅游業的發展，同時更深刻的含義是探索啟動下一輪改革的具體措施。因此，在《意見》發布不久，國務院就組建了促進旅游業發展的部級聯席會，為解決深化改革的問題搭建了一個重要的平臺。

總之，《意見》為旅游業未來一段時間的發展指明方向，如同1978年的改革開放一樣，此番深化改革也必定不是三兩年能實現的，而要通過一個艱苦的過程，這便是“十三五”期間旅游業的主要任務。

三、“十三五”期間。旅游業應以深化改革為重點目標

綜上所述，“十三五”期間，旅游業的發展目標除經濟效益和人民群眾滿意度兩大目標外，更為重要的是應發揚我國旅游業的優秀傳統，樹立引領全社會深化改革的擔當精神和全局意識，把深化改革作為重點目標。為此，應注重以下工作：

首先，要樹立宏觀大局意識，以十八屆三中全會、四中全會精神為指導思想，深刻把握當前社會經濟的深層次矛盾和問題，深入研究那些具有普遍性、全局性的問題，特別是這些問題由于體制機制固化、利益格局固化，在旅游業內部的反映。要深入研究，找準這些不合理的體制機制和現有規章制度的核心問題，把解決這些帶有普遍性的問題作為深化改革的突破口。

其次，要建立一支具有從國家戰略視角研究問題的能力，了解當前國家社會經濟發展體制機制深層次矛盾，同時熟悉旅游業內部運行規律的國家級研究團隊。這支團隊不僅熟悉旅游業內部運行，更重要的是能夠從宏觀發展戰略視角研究制約旅游業發展的外部因素，為戰略性突破提供依據。要充分認識到，當前的問題比1978年復雜得多，深刻得多，因此，這個團隊的戰略思維和現有制度安排層面的微觀研究同樣重要，要形成比20世紀80年代經濟學家孫尚清帶領團隊對旅游業的研究更深刻的系列研究成果。

再次，要充分利用部級聯席會這個平臺，通過這個平臺把上述研究成果，即那些關系全局的典型矛盾暴露出來，從國家戰略發展的視角講清把旅游業作為深化改革先行先試的突破口的重要性和可能性，利用這個平臺獲得突破現有體制機制和規章制度的相關授權，實現旅游業先行先試的目標。這個重要平臺不應成為解決旅游業內部發展小問題的議事平臺，應成為20世紀80年代旅游領導小組類似的平臺。

最后，要充分利用《意見》已經提出的深化改革內容，開啟旅游業深化改革進程。如：針對目前各地旅游項目由于缺乏土地而無法落實的現實情況，《意見》提出優化土地利用政策，提出在“編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時，要充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規范用海及海岸線占用?！贬槍τ玫鼐o張的現實，《意見》提出“年度土地供應要適當增加旅游業發展用地。”針對鄉村旅游由于缺乏土地支持，難以真正發展的問題，《意見》提出“在符合規劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同舉辦旅游企業，修建旅游設施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續。”再如針對中小企業融資難等問題，《意見》提出“通過企業債、公司債、中小企業私募債、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等債務融資工具，加強債券市場對旅游企業的支持力度，發展旅游項目資產證券化產品?！薄凹哟髮π⌒臀⑿吐糜纹髽I和鄉村旅游的信貸支持。”從全社會看，這些制約旅游企業的問題，也是下一輪深化改革的重點。因此，應把這些問題作為旅游業帶動下一輪深化改革的突破口，使全社會認識到旅游業在新一輪改革中的重要作用，為旅游業全面帶動深化改革創造條件。

總之，在當前我國社會經濟面臨深化改革的歷史轉折點上，“十三五”時期，旅游業的核心定位應是社會經濟全面深化改革的破冰行業。

（作者系該研究室主任，研究員；收稿日期：2015-01-14）

從“十三五”旅游業改革發展規劃談對世界旅游大國應有的認識

德村志成

（杭州師范大學，浙江杭州311121）

“十三五”旅游業改革發展規劃是中國的重要發展規劃之一，其展開之時正值中國成為世界旅游大國之際。從時機上而言深具意義，兩者之間不僅關系密切且意義非凡，其成果更是影響大局，眾所期待。再則，以當前中國旅游業發展的現狀而言，也需要借這個規劃來進行改革使其能走進正常的發展軌道。因此，它肩負著巨大的責任，必須大刀闊斧地進行改革，并且有所創新地發展，否則這個改革將無法達到預期的效果。“十三五”旅游業改革發展規劃不但要修正由于快速發展所產生的問題和歪風，而且要鏟除其所遺留的詬病，從某個意義上來說，就是要為當前旅游業的發展制定出一個重要的發展政策，同時也為世界旅游大國的確立打下堅實的基礎。

一、“十三五”旅游業改革發展之意義

“十三五”旅游業改革發展規劃戰略是促進旅游業正常發展的重要契機，也是保證旅游業大發展必要的手段之一。其主要的任務與意義，就是要對過去的錯誤進行修正，對現在的問題做出指導，對未來的發展打下堅實的基礎，規劃出一張有效的發展藍圖。那么，如何在這樣的認識基礎上展開這個具有時代意義的改革，對旅游業界而言就是一個重大的課題。

中國改革開放之后，旅游發展從市場供需角度來看，基本平衡也大致滿足了需求，但事實上，旅游品質與旅游環境卻始終處于相對不佳的階段。各種設施設備普遍處于不規范不合理的狀態，旅游人才素養參差不齊，旅游服務質量更是消費者批判的主要題材，旅游環境長期處于不完善的局面也是不爭的事實。這樣的發展現象一直延續到20世紀90年代后期才開始有了進一步的改善，但長期遺留下來的問題依然堆積如山，絕非一朝一夕可以改變。

隨著21世紀的到來，中國經濟開始進入快速發展階段，各種世界級的節事如北京奧運、上海世博、廣州亞運等相繼在中國舉辦，帶動了整個客源市場的急速膨脹。高速而大量的市場需求確實給旅游產業帶來蓬勃發展的新氣象，但同時所引發的新問題也逐漸浮現。主要的原因在于市場需求的大增，既體現在“量”的增長上，也對旅游產品多樣化有所需求，為滿足市場對新旅游產品的需求，大量的旅游開發在全國各地熱烈展開。為此，粗制濫造的旅游規劃與產品隨處可見，為這一階段的旅游發展留下了難以修補的后遺癥。

事實上，龐大的市場需求的確創造出巨大的經濟效益，也讓旅游經濟在國家整體經濟發展中取得了重要的地位，但同時也產生了諸多難以解決的問題。這些問題具體體現在旅游規劃技術不良、環境保護意識不足、服務質量不佳、旅游法規不全等方面。我們不難看出這些問題的產生，基本上都是在思想上一切為利益而追求“量”的發展，而非為“質”的提升所致。為了市場需求而犧牲了不可多得的悠久文化資源，破壞了美好江山美景資源。如此得不償失的發展現象如不解決的話，將對往后的旅游發展產生更大的傷害。

二、“十三五”旅游業改革發展規劃需要建立什么樣的思想

綜觀上述問題與現象的產生，主要原因在旅游業界對于“量與質”的認知有誤所致。事實上，量的發展是一時性的，而質的發展則是關鍵性，當然量與質的同時發展應該是我們所追求和期待的最佳方向，因為它具有永續性的特性，但當兩者產生矛盾時寧可選擇質的發展，也不能選擇量的發展才是正確的態度。

當前，“利益當頭”的錯誤思想依然彌漫在整個業界。為此，旅游亂象的存在也是必然的結果。旅游業界的浮躁心態與缺乏扎實的基礎，是導致當前問題叢生的主要原因之一。浮躁心態讓主事者為人無責任感，處事無敬業心，思想偏離，理念不清，環保意識欠缺，服務理念不足，缺乏法治精神，不依法行事?；A的不扎實造成主事者無法創新作品，創作無法落實，規劃無法落地，管理無法達標，服務質量無法提升。

“十三五”旅游業改革發展規劃首先是要對上述的錯誤進行理順心態、規范做法、健全意識、提升技術、導正歪風、嚴格執法等指導，并修正錯誤，借此為步入健全的旅游發展而建立堅實的基礎?！笆濉甭糜螛I改革應該是具備前瞻性、有效性、發展性、穩定性、挑戰性、國際性等特征的全面性規劃。這個重大規劃也需要在上述現象獲得改善后才有實現的可能。

“十三五”旅游業改革發展規劃是中國成為世界旅游大國之前的重要發展政策、指導方針與發展規劃。這個規劃深具意義，既為下一步的中國旅游發展擬定指導政策，也為作為世界旅游大國的中國做好完全的準備。從結論上來說，“十三五”旅游業改革發展規劃需要有新思想、新理念、新規范、新做法為基礎，也需要有遵法、依法、守法的精神與依法行事的認識。

三、“十三五”旅游業改革發展規劃與世界旅游大國之關聯性

自從世界旅游組織發布中國將在2020年成為世界旅游大國之后，多次的5年改革發展規劃都與其并行。20世紀末，中國已經開始展露出旅游發展的巨大潛力，從全國各地旅游蓬勃發展的程度來看，基本上已逐步呈現出世界旅游大國的趨勢。從旅游產品的多樣化到市場需求大增的現象來看，無不顯露出作為世界旅游大國的基本要件已經開始形成。另外，從國內客源市場的快速提升和出入境旅游的穩定增長來看，旅游經濟的成果也在整個國家經濟發展中取得一定程度的地位。在進入2l世紀后，中國的旅游發展開始受到注目，所謂的世界旅游大國的話題，逐漸成為旅游發展的焦點。各種預測也都顯示出，中國將會在2020年前成為世界旅游大國。

所謂的世界旅游大國到底是什么概念？筆者認為：基本上它至少是該國的國內旅游、出入境旅游與國際旅游的旅游產值和旅游市場規模的大小與動態都足以影響世界旅游發展，而且所有數值均為世界前茅，即可稱之為世界旅游大國。當然，以上是以科學和經濟手段來判斷一個國家的旅游發展時所采用的概念。但從真正意義上的世界旅游大國來看，則應該是其發展成果不但能影響世界旅游的發展，更能帶動整個世界旅游的良性發展，也就是世界旅游大國不僅僅是“數量”上的旅游大國，更應該是“質量”上的旅游大國。

這個“質量”上的世界旅游大國，其一舉一動應該是足以成為世界各國的表率和眾國爭相學習的對象。因為當中國成為世界旅游大國時，已經是眾所周知、眾所關注，甚至于是眾所期待的旅游大國。這個時候的中國，不只是要讓世界各國知道自己已經成為世界旅游大國，同時也要宣誓將負起帶動世界旅游發展的責任和義務，這是一個作為世界旅游大國應有的態度。這個態度也是要告誡旅游投資者、經營者、管理者以及政策的制定者，旅游發展不僅僅是追求數量上的結果，更重要的是絕對離不開對質量的要求。

過去任何五年旅游改革發展規劃都是國家重大規劃之一，但“十三五”旅游改革發展規劃則有特殊意義，因為它兼具了為世界旅游大國發展制定政策的責任與任務。因此，疏忽不得，馬虎不行，隨意不可，草率不取。它必須是科學的、可行的、有效的、有益的戰略規劃，是一部世界級的指導改革發展規劃。

四、結論

如果上述的觀點正確或者說旅游“質量”的確立才是作為今后世界旅游大國的重要指標之一的話，那么如何借旅游“質量”之實，體現作為世界旅游大國的真正實力以及應有的責任、義務和態度，就是中國在步向世界旅游大國之前應有的認識和重要課題之一。這個認識和課題當然也是今后發展旅游的一個重要指導原則與基礎，同時也是我們所追求的理念和目標之一，唯有在這樣的認識下所打造出來的世界旅游大國，才稱得上是真正意義上的世界旅游大國。數量上的世界旅游大國只是披著一件亮麗的外衣，缺乏實質的內涵。因此，如果沒有旅游質量作為支撐的話，它是不具備被長久贊賞與欣賞以及學習的實力的，那樣的話，又如何稱得上是世界旅游大國呢？

（作者系該校教授，博士，世界旅游城市聯合會專家委員會委員，日本國際觀光學會正會員，日本溫泉協會正會員；收稿日期：2015-01-10）

讓旅游成為美麗經濟和幸福生活的融合體——“十三五”旅游發展創新突破

劉鋒

（1.北京外國語大學，北京100089；2.北京巔峰智業旅游文化創意股份有限公司，北京100028）

“十三五”時期將成為我國經濟轉型改革的深化年，對于旅游業來說亦是如此。旅游地位的持續提升、旅游產業的質效升級、旅游要素的創新完善、旅游服務的軟硬結合、旅游市場的理性發展……旅游業將成為名副其實的戰略性支柱產業和現代服務業。本文從旅游業的發展地位、時空維度、發展導向、突破領域4個方面進行闡述，以期對“十三五”旅游業發展有所貢獻。

一、提升一個定位

提升戰略地位，構建話語體系。旅游業是能夠拉動產業、擴大投資、促進消費的經濟型產業，是能夠提升收入、拉動就業、幸福民生的綜合型產業，是能夠降低消耗、美化環境、集約發展的生態型產業，也是能夠傳承文化、創意創新、重塑價值的文化型產業，可以說，旅游業的發展與經濟繁榮、美麗中國、生態文明、文化強國戰略密不可分。雖然當前我國旅游業正處于一個全民大眾化、經常性、高頻次出游階段，已形成全球最大的國內旅游市場和世界第一大出境旅游消費市場，受到了越來越高程度的關注，但是旅游業在國家戰略的話語體系當中仍然是比較邊緣化的，大體還是在第三第四層級，沒有躋身第一第二層級。為此，“十三五”期間應從國家戰略的高度，整體構架旅游業的話語體系，避免碎片化、零敲碎打的政策呼應，應從經濟社會環境融合等方面進行頂層謀劃，真正提升旅游業的戰略地位，使其真正發揮綜合優勢?？傮w話語體系應該包含消費經濟強引擎、幸福生活新標尺、民間外交大舞臺、和諧社會潤滑劑等。筆者在國家旅游局召集的座談會還提出，在“十三五”規劃基礎上，還應該編制《國家旅游發展戰略綱要》，提出面向2050年的全新發展戰略，也即對未來旅游業再一個35年發展進行總體謀劃。

在“十三五”時期，尤其應該從打造國民福利、通向幸福生活方面入手。經濟發展的最終目的是為了幸福生活，而旅游業是生活方式轉型的重要產業，是體現生活質量的重要標志，尤其是在當前服務經濟、體驗經濟浪潮襲來的背景下，旅游業愈發成為幸福生活的標志。到了“十三五”階段，應該從生活質量、生活幸福角度來提升旅游地位，提升旅游話語權，推動從國家層面、政策層面明確提出要求，把旅游作為重要的一項國家福利，作為惠及全民、幸福生活的重要出發點和落腳點，使旅游真正成為國民幸福指數的重要指標，讓旅游業成為惠及全民的幸福導向型的支柱產業。

二、把握兩個維度

把握時間維度，做好縱深研判

“十三五”旅游產業發展規劃的制定要基于歷史的縱深和未來的延伸，既要建立在對過去10年旅游業發展評估、分析、總結的基礎上，又要面向未來10年旅游業發展展望的前景分析，要明確旅游業取得的成就、問題、階段，進而明確其發展走向、發展領域和主要目標，要把“十三五”5年的發展放在前后10年的時間坐標上去謀劃。

把握空間維度，做好經驗借鑒

“十三五”旅游產業發展規劃的制定要基于不同區域主體的發展經驗，既要借鑒我國旅游發達區域發展的經驗做法，又要學習國際旅游強國的實踐，把我國的旅游業發展放在地方經驗和國際經驗成功做法的空間坐標上謀劃?！笆濉睍r期是中國旅游業轉型發展的關鍵期，要把握歷史機遇，鞏固發展成果，正視發展問題，總結經驗模式，拓展國際視野，以典型帶動，以先進引領，促進“十三五”旅游業更高效地發展。

三、明晰三個導向

目標導向，前瞻引領

結合以往提出的旅游強國、國民經濟戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業等總體發展目標，可嘗試提出更為具象和創新的目標，比如未來10年建設世界五大旅游強國之一等，實施國家旅游品質計劃，構建相應的評估指標體系，在服務質量、綜合效益和綜合競爭力上再上新臺階。

戰略導向，實操推進

讓旅游發展與國家戰略緊密結合，呼應經濟轉型、擴大內需、拉動消費的新常態下的經濟戰略，呼應生態文明、美麗中國的生態戰略，呼應幸福生活、民生普惠的民生戰略，呼應文化強國、新型城鎮化的產業戰略，呼應“一帶一路”、長江經濟帶等的空間戰略，全面考量，注重著力，實操推進。旅游業內涵豐富、體系龐多，但在國家整合政策體系中其實是碎片化的。旅游業可以與生態、文化戰略和產業結合，但都不占主導地位，似乎處處都有，但提煉起來，又處處沒有，如何將旅游業整合打包融入國家戰略，形成以自身為主的完整政策體系也是需要關注的。

問題導向，審視當下

通過時間維度的縱向分析，明確當前中國旅游發展存在的主要問題和矛盾，以作為“十三五”旅游發展規劃政策提出、項目推進的基礎。當前，我國旅游業的問題主要集中于3個方面：

一是供需層面。旅游產品結構矛盾突出，有的過剩，有的不足，一方面旅行社、酒店這樣傳統要素出現局部性過剩，另一方面人民群眾快速增長的大眾化、個性化、體驗化需求無法滿足，高品質的度假休閑產品嚴重不足；服務結構矛盾突出，游客出行已經由線路為主導的團隊旅游模式向目的地為主導的散客旅游模式轉變，然而旅游公共服務體系及相關的配套體系不能適應迎面而來的散客時代；消費結構矛盾突出，真正的旅游娛樂消費、體驗消費、文化消費支出不高，但在交通、住宿、景區門票等剛性消費支出比重較高；人才結構矛盾突出，學校培養的人才與實踐需要的人才匹配度很差，難以對接快速變化的旅游發展形勢。

二是增長方式層面。過去旅游發展過于注重經濟導向和投資導向，在質量導向、民生導向和服務導向方面有所欠缺，迫切需要引導旅游運營管理模式從重建設轉向重管理、重軟件、重服務等方面；技術創新不足，旅游發展的市場化、現代化程度較高，但是科技應用比較薄弱，與科技結合的商業模式創新、裝備制造創新、旅游產品創新、文化創意創新等還頗顯不足；盈利模式粗放，目前我國旅游盈利主要靠景區門票和土地收益，綜合型盈利鏈條尚未形成，大地產小旅游甚為普遍，旅游盈利的科學性和持續性不足。

三是產業效益方面。無論是經濟效益、品牌效益還是生態效益，旅游的貢獻實際上并沒有得到社會廣泛的認同，從其他部門、大眾來說，旅游部門好像更注重人數和收益增長，使得搞旅游就像是在搞開發、搞破壞，但實際上旅游業的綜合效益是非常突出的，“十三五”時期在評估旅游業的綜合效益上應該有更多的指標或貢獻度的測量。

四、做好三個突破

動力突破

傳統經濟發展動力主要靠兩只手，一只手抓工業經濟，一只手抓土地財政，但在新常態發展格局下，這兩只手的引擎作用逐漸減弱，尋找新的經濟驅動引擎勢在必行。旅游業作為強大的綜合帶動產業，能夠把文化、生態、民生等有機結合和聯動發展，能夠釋放高效、綜合的經濟效益，是新時期最好的內生驅動力選項?！笆濉逼陂g要強化這一理念，要從政策設計和產業謀劃上做足做透，要在管理體制上理清理順，讓政府依法監管、企業市場運營、協會自發活力，使得旅游業在新常態下能夠發揮更強大的作用。

品質突破

以往發展理念在骨子里還是量的思路，更多關注的是景點、產品、賓館酒店等有形內容的建設，總體可以看到中國旅游業的規模在快速提升，但是品質質量提升還很不夠，對質量和服務的重視還很不足，特別是服務體系、管理體系等方面的建設。要將旅游服務提升作為“十三五”時期中國旅游提升的重要方面，與整個公共服務體系相結合，全面突破。從要素配置向服務體系構建轉變，做好圍繞產業發展的行業服務系統的構建；從粗放服務向精細服務、品質服務轉變，做好個性服務與標準化服務的結合；從傳統服務向專業服務轉變，做好圍繞旅游的生產性服務和消費性服務的薄弱環節，如旅游加工制造、旅游商品設計生產、旅游規劃設計等。

科教突破

在國家科技計劃行動中，旅游還比較邊緣和弱勢，要做好科技支撐和教育支撐，強化國家層面的旅游科技和創新的投入力度，培育一批具有創新力和影響力的國家級旅游科研機構、高等院校、新型智庫，做好一批新領域、新產品、新項目、新技術的研發應用（如智慧旅游技術革新、行業整合、服務構建等），推進產學研一體化的力度，激發旅游業科技驅動、創新驅動的貢獻值和附加值。

（作者系北京外國語大學教授，巔峰智業旅游文化創意股份有限公司首席顧問；收稿日期：2015-01-15）

[本期本欄責任編輯：吳巧紅；特邀責任編輯：劉鋒；責任校對：魏云潔]