自然保護區(qū)管理效率評價研究

[摘要]自然保護區(qū)管理效率評估是衡量自然保護區(qū)生態(tài)保護績效的重要手段，然而國內(nèi)關(guān)于自然保護區(qū)管理效率評估方法尚未形成科學(xué)的指標評估體系。研究針對國內(nèi)自然保護區(qū)管理效率評估方法忽視利益相關(guān)者利益失衡的問題，借鑒WCPA評估框架，對自然保護區(qū)管理效率評價指標體系進行了構(gòu)建。在對陜西省牛背梁國家級自然保護區(qū)管理效率評估過程中，發(fā)現(xiàn)保護區(qū)存在產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明、管理資金缺乏、生態(tài)旅游不“生態(tài)”、社區(qū)缺乏溝通等問題，并指出：提高自然保護區(qū)管理效率的關(guān)鍵在于明晰區(qū)內(nèi)資源產(chǎn)權(quán)；擴大籌資渠道，提高資金使用效率；提高生態(tài)監(jiān)測重視程度，加大國內(nèi)外生態(tài)監(jiān)測合作；科學(xué)制定生態(tài)旅游規(guī)劃，加強生態(tài)旅游規(guī)范管理；建立激勵性生態(tài)補償機制；推行社區(qū)共管模式。

[關(guān)鍵詞]WCPA評估框架；牛背梁自然保護區(qū)；管理效率

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2015）03-0076-10

Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2015.03.008

引言

國家為保護具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種而建立自然保護區(qū)，這是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明社會的需要。據(jù)2013年中國環(huán)境公報顯示，截至2013年年底，我國（不含港澳臺地區(qū)）共建立自然保護區(qū)2697個，總面積約14631萬hm2，占國土面積14.8%，其中國家級自然保護區(qū)407個，初步形成了類型較齊全、布局較合理、功能較健全的全國自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。盡管我國自然保護區(qū)的數(shù)量和面積增速較快，但其管理效率的提升卻相對滯后，需要增強對管理效率的評估以實現(xiàn)自然保護區(qū)提高區(qū)內(nèi)自然資源的存量、改善自然生態(tài)品質(zhì)、保證生境的良性發(fā)展的管理目標。

對自然保護區(qū)的管理效率進行評價，是為了識別出自然保護區(qū)管理政策實施效果與預(yù)期管理目標之間的差距，找出影響自然保護區(qū)管理目標的關(guān)鍵因素。《自然保護區(qū)條例》和《國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃大綱》對管理目標進行了相應(yīng)規(guī)定。在自然保護區(qū)的管理目標下，《關(guān)于做好自然保護區(qū)管理有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于自然保護區(qū)建設(shè)管理工作意見》等執(zhí)行法規(guī)提出了各地要根據(jù)不同類型、不同級別自然保護區(qū)制定管理目標和考核指標體系的要求。自然保護區(qū)實現(xiàn)預(yù)期的管理目標是通過管理工作內(nèi)容實現(xiàn)的。自然保護區(qū)的管理工作內(nèi)容具體包括自然資源管理、科學(xué)研究管理、區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活管理、旅游活動及旅游區(qū)的管理，所以管理效率評價過程中應(yīng)注意對管理工作內(nèi)容的評價。管理工作的效果直接體現(xiàn)在管理結(jié)果的評價中，而管理工作能否達到預(yù)期管理目標主要取決于管理基礎(chǔ)的完備程度和管理工作行為的科學(xué)性。通過自然保護區(qū)的管理效率評價，找出管理基礎(chǔ)和管理行為過程中的不足之處并加以改進，以實現(xiàn)預(yù)期的管理目標。

國際組織和相關(guān)保護機構(gòu)對自然保護區(qū)的管理效率評估方法做了大量研究，世界自然基金會（World Wide Fund For Nature，WWF）、美國大自然保護協(xié)會（The Nature Conservancy，TNC）、世界自然保護聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，1UCN）等機構(gòu)致力于豐富和完善自然保護區(qū)的評估方法和評價體系。IUCN下屬的世界保護地委員會（World Commission of Protected Areas，WCPA）于20世紀90年代中期擬定出WCPA評估框架，以便能夠更具體討論保護區(qū)管理效率的評估。WCPA評估框架著眼于管理循環(huán)，將保護區(qū)的管理效率評估看作“背景、規(guī)劃、投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果”6個要素的循環(huán)過程，同時強調(diào)管理效率評價時要關(guān)注保護區(qū)價值、管理目標和國家環(huán)境政策等問題，其目的是為以后保護區(qū)管理效率的評估方法、評估基本標準以及評估報告的發(fā)展提供一個框架指導(dǎo)。WCPA評估框架發(fā)布以后，全球許多國家和保護組織都加以采用，促進了更多評價方法的發(fā)展。以WCPA評估框架為基礎(chǔ)發(fā)展起來的評價方法有很多，國際上運用最多的是快速評估與優(yōu)先設(shè)定法（rapid assessment and prioritization of protected areas management methodology，RAPPAM）和跟蹤工具（Tracking Tool）。RAPPAM是WWF在2003年提出的，其將WCPA評估框架下的6個要素細分為具體的問題，并通過調(diào)查問卷進行快速定性打分，目的在于了解保護區(qū)整體管理情況，分析出整個保護區(qū)的壓力與威脅，從而確定政策保護的優(yōu)先順序。世界銀行/世界自然基金會跟蹤工具（World Bank/WWF Tracking T001）是對WCPA框架下的6個要素進行評估，但強調(diào)對背景、規(guī)劃、投入和過程4個要素的評估，通過對調(diào)查問卷進行快速打分而得到最終評價結(jié)果。該工具是為了跟蹤和監(jiān)測WB和WWF聯(lián)盟在全球范圍內(nèi)的保護地管理有效性目標的完成情況，評價項目多為WWF、WB以及聯(lián)合國環(huán)境署UNEP和發(fā)展署UNDP等大型國際組織所開展的國際捐助項目，目的是評估管理效果進展、提供保護區(qū)系統(tǒng)組合的基礎(chǔ)資料，并輔以報告保護區(qū)政策的實施效果、找出保護區(qū)關(guān)鍵問題，為后續(xù)的評估工作準備。

國內(nèi)學(xué)者對自然保護區(qū)的管理效率評價研究起步較晚，2000年以后，有學(xué)者陸續(xù)引入WCPA評估框架和其他評估方法對保護區(qū)管理效率進行研究，主要集中在兩方面：一是對評價工具與方法的介紹。王雙玲介紹了管理有效性評估工具Tracking Tool的開發(fā)基礎(chǔ)、監(jiān)測與評估內(nèi)容、功能局限性、案例應(yīng)用與發(fā)展前景；權(quán)佳對RAPPAM方法的評價指標和評價特點進行了研究，并對其使用的實例進行了分析；還總結(jié)了國際上以WCPA為基礎(chǔ)而開發(fā)的管理效率評價方法，并對這4類8種管理效率評價方法做了分析與比較。二是學(xué)者運用以WCPA評估框架發(fā)展起來的工具對我國自然保護區(qū)的管理效率評價的實踐研究，部分學(xué)者運用RAPPAM方法分別對吉林、海南和北京的自然保護區(qū)進行了管理效率評價分析，并提出相應(yīng)對策建議。欒曉峰對WCPA評估框架和RAPPAM評估方法的適用性做了介紹，并運用RAPPAM方法對東北林區(qū)自然保護區(qū)的管理有效性和脆弱性進行了評估；郭玉榮等運用WCPA評估框架，通過實地和調(diào)研方法對七星河國家級自然保護區(qū)的管理背景、規(guī)劃、投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果6個方面作了管理有效性評價；鄒統(tǒng)釬等基于GAP技術(shù)構(gòu)建自然保護區(qū)管理效率評價模型，對各省自然保護區(qū)管理和投資空缺性進行了分析。

然而，目前國內(nèi)運用WCPA評估框架對管理效率評價的研究仍存在以下不足：一是評估指標體系側(cè)重宏觀層次方面的評價，缺少科學(xué)的微觀評估方法體系；二是自然保護區(qū)的管理效率評價指標主要集中于對管理基礎(chǔ)和一般日常管理行為的評價，鮮有關(guān)注涉及利益相關(guān)者指標對自然保護區(qū)管理效率的影響。

根據(jù)我國自然保護區(qū)的實際情況，以WCPA評估框架為基礎(chǔ)，基于國內(nèi)自然保護區(qū)管理效率評估中忽視利益相關(guān)者利益失衡問題對管理效率的影響，將生態(tài)補償、生態(tài)旅游、社區(qū)關(guān)系等指標納入管理效率評價體系中，拓展自然保護區(qū)管理效率評價模型，并將其應(yīng)用到陜西省牛背梁國家級自然保護區(qū)管理效率評價中，試圖探討涉及利益相關(guān)者的指標對自然保護區(qū)管理效率的影響，從而提出詳盡的政策建議，使得利益相關(guān)者行為符合自然保護區(qū)的保護目標，更好地實現(xiàn)保護生物多樣性和維持生態(tài)服務(wù)功能的目的。

1.管理效率評價模型的構(gòu)建

1.1WCPA評估框架解析

WCPA評估框架是IUCN下屬的世界自然保護地協(xié)會于1997年發(fā)布的，該評估框架能夠幫助管理人員判定保護區(qū)的保護狀況、目標達成度以及識別可能改善管理效率的因素，為自然保護區(qū)的管理效率評估提供一個實踐性準則。WCPA評估框架是把背景（context）、規(guī)劃（planning）、投入（input）、過程（process）、產(chǎn)出（output）和成果（outcome）6大管理循環(huán)投入要素作為評估的基礎(chǔ)，將自然保護區(qū)的管理效率評估看作一個循環(huán)流程，強調(diào)根據(jù)評估目標設(shè)立與要素相對應(yīng)的評價指標，通過指標的評價真實反映保護區(qū)的管理狀況。Hocking認為，自然保護區(qū)的管理首先應(yīng)重視對自然資源環(huán)境“背景”的了解，通過對“背景”的評價，確定出評估方向和目標，才能做出合理的“規(guī)劃”；根據(jù)評估目標“投入”相應(yīng)的管理資源，然后通過管理“過程”的實踐，得到“產(chǎn)出”；最后將“產(chǎn)出”與設(shè)立的目標作比較，就能得到管理的最終“成果”。若將管理成果納入資源環(huán)境背景狀況，再理清要素循環(huán)關(guān)系，即進入新的“背景-規(guī)劃-投入-過程-產(chǎn)出-結(jié)果”六要素的螺旋性循環(huán)流程。

自然保護區(qū)的管理效率評價強調(diào)過程與系統(tǒng)適應(yīng)性管理和計劃循環(huán)管理兩個概念，不僅說明了管理投入要素間的關(guān)系，而且螺旋性循環(huán)也展示了管理運行的過程。WCPA評估框架主張評價指標還應(yīng)同管理要素一一對應(yīng)，尤其針對每次管理的結(jié)果要素評價，通過對結(jié)果要素的評價，衡量出管理循環(huán)流程對自然保護區(qū)的影響效果；針對管理評價結(jié)果所發(fā)現(xiàn)的問題進行相應(yīng)調(diào)整，并通過多次重復(fù)的管理循環(huán)評價，逐步改善自然保護區(qū)的管理效率，實現(xiàn)自然保護區(qū)的保護目標。

1.2評價指標的選取

根據(jù)我國自然保護區(qū)的管理現(xiàn)狀和保護目標，依據(jù)WCPA框架，選取相應(yīng)指標（表1）。背景要素選取管理機構(gòu)與產(chǎn)權(quán)權(quán)屬兩個指標。管理機構(gòu)反映的是保護區(qū)能否獨立有效開展保護管理工作；產(chǎn)權(quán)權(quán)屬是影響自然保護區(qū)管理的核心因素。規(guī)劃要素選取規(guī)劃設(shè)計與人員編制兩個指標。規(guī)劃設(shè)計是指保護區(qū)的地理位置、面積大小、邊界及范圍確定的合理性；人員編制是指保護區(qū)規(guī)劃設(shè)置時是否有編制及編制人數(shù)的數(shù)量。投入要素選取人員培訓(xùn)、人員配置、基礎(chǔ)設(shè)施、資金保障與生態(tài)保護資金5個指標，突出的是管理過程中所投入的資源情況，特別是人員與資金在管理活動中起著重要作用。過程要素選取管理計劃、科研調(diào)查、管理決策制定、生態(tài)監(jiān)測與規(guī)章執(zhí)法5個指標，重點評估管理方案的適宜性、可操作性以及管理實施中各項措施的效率與可行性。產(chǎn)出與結(jié)果要素選取管理監(jiān)測評估、生物多樣性、保護區(qū)狀況、保護區(qū)控制和經(jīng)濟效益評價5個指標。產(chǎn)出與結(jié)果要素評價是管理效率的直接反映，主要考核管理實施的落實程度及管理實施后的目標達成度，包括對社會、經(jīng)濟和生態(tài)資源的評價。

目前，自然保護區(qū)管理效率低下的一個重要原因是保護區(qū)利益主體間的利益失衡。主要體現(xiàn)在以下3個方面：一是生態(tài)補償問題。生態(tài)補償政策的內(nèi)容過于強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生產(chǎn)需要，而忽視生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的利益，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者從保護生態(tài)轉(zhuǎn)為破壞生態(tài)，給自然保護區(qū)管理帶來相應(yīng)壓力。二是生態(tài)旅游問題。生態(tài)旅游過程中，通常將參與主體——社區(qū)居民排擠在外，難以形成有效合作，導(dǎo)致生態(tài)旅游和生態(tài)資源的保護存在許多問題。三是社區(qū)關(guān)系問題。保護區(qū)周邊社區(qū)居民與保護區(qū)存在矛盾、誤解和不信任的問題時有發(fā)生，容易造成二者關(guān)系的對立，使得區(qū)內(nèi)資源難以得到有效保護。

然而，從現(xiàn)有的研究來看，評價指標體系中鮮有探討利益相關(guān)者行為對保護區(qū)管理效率的影響。基于此，本文在借鑒WCPA評估框架基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)專家學(xué)者的意見，考慮我國自然保護區(qū)的利益相關(guān)者問題對管理效率的影響，將生態(tài)補償、生態(tài)旅游和社區(qū)關(guān)系指標納入管理效率評價層次模型中，構(gòu)建本文的管理效率評價層次體系。該體系包括項目層、因素層和指標層3個層次，因素層包括管理基礎(chǔ)、管理實施和管理效果3個方面，而指標層細分22項指標（表2）。

1.3指標權(quán)重的確定

專家評定法即專家根據(jù)自己的知識和經(jīng)驗使決策思維過程數(shù)學(xué)化，為目標（因素）結(jié)構(gòu)復(fù)雜且缺乏必要數(shù)據(jù)的系統(tǒng)決策提供簡單可行的決策方法，主要通過矩陣評判值、特征向量和CR值得出指標的權(quán)重。筆者通過20位專家學(xué)者（涉及管理、農(nóng)林、生態(tài)、資源環(huán)境等多領(lǐng)域）對所列指標根據(jù)其兩兩比較重要性程度逐層進行打分，構(gòu)造出判斷矩陣。根據(jù)專家構(gòu)造出的判斷矩陣，運用SPSS軟件計算出各影響因素的權(quán)重，各指標權(quán)重值如表3所示。

1.4指標評分標準

根據(jù)牛背梁國家級自然保護區(qū)現(xiàn)實情況，并結(jié)合相關(guān)專家意見所設(shè)計的，對上述22個評價指標進行分級量化，每個指標分為優(yōu)、良、中、差4個等級，分別賦予分值5、3、1和0分。分值越高，表示該指標所體現(xiàn)的保護區(qū)情況越好，相反，分值越低，表示情況越壞。表4給出了不同分值所對應(yīng)的評價標準。

當(dāng)評價對象全部為優(yōu)，即5分的時候，權(quán)重為1，其他的權(quán)重為0，那么綜合評價得分最高，即5分；當(dāng)評價對象全部為差，即0分的時候，權(quán)重為1，其他的權(quán)重為0，那么綜合評價得分最低，即0分。因此自然保護區(qū)綜合績效評價得分為（0，5）。運用權(quán)重加權(quán)法計算管理效率綜合得分，即各指標權(quán)重乘以各項目得分的平均值，然后進行加總，其表達式為各指標得分平均值，R為管理效率總分。

借鑒王煒n卅對綜合效益評價的分類方法，取各指標的平均值為基數(shù)，高于區(qū)域平均值40%為最優(yōu)，定為5.00分；高于區(qū)域平均值30%為優(yōu)，定為4.50-4.99分；高于區(qū)域平均值20%為良好，定為4.00-4.49分；高于區(qū)域平均值10%為一般，定為3.50-3.99分；位于區(qū)域平均值或上下浮動10%為合格，定為3.00-3.49分；低于3.00分，表示不合格。

2.陜西省牛背梁國家級自然保護區(qū)的管理效率評價

2.1牛背梁基本情況

陜西省牛背梁國家級自然保護區(qū)成立于1987年，位于秦嶺東段，處于西安市長安、寧陜和柞水3縣（區(qū)）交界處，面積約164 km2，屬于禁止開發(fā)區(qū)。牛背梁是為保護國家I級保護動物羚牛及其棲息地而設(shè)立的，是漢江和渭河支流的重要源頭，也是西安市和陜南地區(qū)的重要水源涵地，區(qū)內(nèi)擁有眾多具有代表性的珍稀動、植物資源，具有較高的保護和研究價值，對秦嶺生物多樣性的全面保護有著十分重要的意義。牛背梁自然保護區(qū)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，建立了獨立的管理機構(gòu)，形成了管理局、基層保護站和哨卡三級保護體系，并配有知識結(jié)構(gòu)合理的管理人員，形成了相對合理的管理體系。但目前保護區(qū)的管理工作仍面臨著資源保護與開發(fā)不協(xié)調(diào)、規(guī)劃設(shè)計不合理、旅游項目毗鄰保護區(qū)、周邊人為活動難以控制、社區(qū)經(jīng)濟和生態(tài)文化水平較低等問題，制約著保護區(qū)的進一步發(fā)展。

2.2牛背梁管理效率評價結(jié)果

為進一步了解牛背梁自然保護區(qū)的管理現(xiàn)狀，運用上述的評價模型對陜西省牛背梁國家級自然保護區(qū)的管理效率進行定量評價，評價主體包括管理者、景區(qū)員工和周邊社區(qū)居民等利益相關(guān)者，對所得的240份有效問卷進行統(tǒng)計分析，各指標的最終平均得分如表5。

根據(jù)綜合績效評價的分級方法，牛背梁國家級自然保護區(qū)的管理效率評價綜合得分為4.12分，說明其綜合管理水平處于良好狀態(tài)，但仍存在諸多問題，需進一步加強監(jiān)督管理以提高自然保護區(qū)的管理水平。

基于WCPA框架，可以清晰地看出反映牛背梁自然保護區(qū)管理效率從投入到產(chǎn)出的各因素基本情況，這說明了運用WCPA框架的科學(xué)性和有效性。從總體上看，評分遵循管理基礎(chǔ)一管理實施一管理效果依次遞減的規(guī)律，這說明牛背梁自然保護區(qū)雖然擁有相對完善的管理基礎(chǔ)，但是管理實施過程中存在的問題進一步影響了其管理效果的提升。從反映管理效率的因素層來看，各因素層指標間也有一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。反映管理基礎(chǔ)短板的主要是產(chǎn)權(quán)權(quán)屬和生態(tài)保護資金指標，反映管理實施短板的主要是人員培訓(xùn)、生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)補償、生態(tài)旅游指標，這些短板因素進一步使得管理效果總體上評分較低。進一步分析這些指標，其中如產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、生態(tài)補償和生態(tài)旅游與自然保護區(qū)利益相關(guān)者有著間接或直接關(guān)聯(lián)，這意味著這些指標若得不到及時改善，會導(dǎo)致自然保護區(qū)管理與利益相關(guān)者對立的惡性循環(huán)，這也不難解釋管理效果中社區(qū)關(guān)系指標得分較低的原因。從其他指標來看，生態(tài)保護資金評分較低，說明自然保護區(qū)生態(tài)保護資金的不足進一步對生態(tài)監(jiān)測產(chǎn)生約束，導(dǎo)致管理監(jiān)督評價指標評分不高；管理實施中人員培訓(xùn)不足是管理效果中保護區(qū)控制、經(jīng)濟效益指標得分較低的主要原因。綜合這些短板因素，共同作用形成自然保護區(qū)生物多樣性指標、社區(qū)關(guān)系指標評價不高的現(xiàn)狀，表明自然保護區(qū)既面臨生物多樣性保護的壓力，也面臨社區(qū)利益失衡給保護區(qū)管理帶來沖擊的壓力。因此，從總體上看，在WCPA框架基礎(chǔ)上納入社區(qū)利益相關(guān)者指標具有客觀性和適用性，較為全面地反映了自然保護區(qū)管理的基本情況。

從因素層的細分指標進一步分析，反映管理基礎(chǔ)狀況的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬和生態(tài)保護資金指標得分較低。其中，產(chǎn)權(quán)權(quán)屬得分為3.25分，是因為區(qū)內(nèi)一些資源產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，產(chǎn)權(quán)的不明晰容易產(chǎn)生負的外部性，導(dǎo)致資源的過度開發(fā)使用，也容易造成保護區(qū)與社區(qū)的對立。社區(qū)居民對其所擁有的土地和資源享有經(jīng)營、管理和收益的權(quán)力，而管理部門采取“命令一控制”手段對保護區(qū)內(nèi)居民所擁有的資源進行管理，容易造成保護區(qū)和社區(qū)之間沖突，實質(zhì)上是自然保護區(qū)的建立剝奪了當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)所造成的。另外，生態(tài)保護資金得分也為3.25分，這說明自然保護區(qū)的生態(tài)保護面臨資金約束。雖然牛背梁自然保護區(qū)2011年的年度預(yù)算資金為700萬元左右（包括一般開支、工資績效項目、業(yè)務(wù)專項補助等），但是仍然難以滿足保護區(qū)的工作需要，遠遠低于發(fā)達國家2058美元/km2的經(jīng)費標準，年度預(yù)算資金多投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善職工生活工作條件中，沒有多余經(jīng)費專門用于生態(tài)保護。生態(tài)保護資金的短缺不僅制約了生態(tài)保護效率的提升，還不利于解決生態(tài)保護帶來的利益相關(guān)者問題，甚至可能加劇社區(qū)居民與自然保護區(qū)的對立沖突。反映管理實施情況的人員培訓(xùn)、生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)補償、生態(tài)旅游指標得分較低。特別值得注意的是涉及利益相關(guān)者的生態(tài)補償及生態(tài)旅游得分都處于合格線下。一是生態(tài)補償過程中忽視社區(qū)居民的基本需求，尤其是土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題引起了居民的普遍不滿。近年來，牛背梁自然保護區(qū)周邊實行了一系列生態(tài)保護措施如退耕還林、封山育林等都涉及征用當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋兀拗屏司用竦耐恋匕l(fā)展權(quán)，然而生態(tài)補償標準過低，加大了居民的生存壓力，相當(dāng)部分居民以上山采藥、打獵為生，給自然保護區(qū)的管理帶來壓力。二是生態(tài)旅游問題。當(dāng)前的自然保護區(qū)管理過程中沒有處理好保護區(qū)與其他旅游主體的關(guān)系。保護區(qū)為增加收入，引入市場機制開展生態(tài)旅游，但當(dāng)前的生態(tài)旅游不“生態(tài)”，忽視了對群眾的環(huán)境教育。目前的生態(tài)旅游特別是游客給保護區(qū)帶來了極大威脅，一些游客擅自進入保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)，以及節(jié)假日過多的游客進入保護區(qū)破壞了區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量；道路等旅游基礎(chǔ)設(shè)施的不合理規(guī)劃造成生態(tài)破碎化，使得地區(qū)“生態(tài)孤島效應(yīng)”日益明顯。另一方面，引入市場機制開展生態(tài)旅游，有利于克服行政機構(gòu)管理的x無效率弊病，但市場機制的負作用已經(jīng)給保護區(qū)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)造成了一定的麻煩。不合理的生態(tài)旅游也造成了社區(qū)與保護區(qū)關(guān)系的不和諧，旅游開發(fā)導(dǎo)致土地被強行征用，違背社區(qū)公眾的意愿；同時旅游開發(fā)所帶來的收益不能為社區(qū)居民所共享，極少部分的居民從事旅游相關(guān)工作，造成社區(qū)居民對自然保護區(qū)的不滿。

3.結(jié)論及政策建議

為了更準確、客觀、全面地評價自然保護區(qū)的管理狀況，在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，基于WCPA框架，將涉及相關(guān)利益主體行為的生態(tài)補償、生態(tài)旅游和社區(qū)關(guān)系指標納入自然保護區(qū)管理效率評價指標體系中，對原有評價指標體系進行了拓展延伸，并以牛背梁自然保護區(qū)為案例進行研究，研究結(jié)果驗證了本文所提出的評價指標體系的全面性和客觀性。該評價模型有如下特點：一是評價方法以WCPA為基礎(chǔ)，思路清晰，評價方法簡便，具有可操作性；二是將涉及相關(guān)利益者行為的指標納入評價指標體系中，指標覆蓋范圍廣，評價內(nèi)容較為具體，且更為嚴謹；三是管理評價結(jié)果能夠被量化，易于管理人員理解，且有利于不同時期的評估結(jié)果進行比較。

本文對牛背梁自然保護區(qū)管理效率的評估結(jié)果表明，自然保護區(qū)存在產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清、生態(tài)保護資金短缺、生態(tài)監(jiān)管不力、員工培訓(xùn)不足、生態(tài)補償、生態(tài)旅游以及社區(qū)關(guān)系等利益相關(guān)者利益失衡問題，據(jù)此提出如下建議，以供參考：

一是明晰區(qū)內(nèi)資源產(chǎn)權(quán)。嚴格依照法律程序解決牛背梁自然保護區(qū)與五臺林場、朱家灣村等的土地權(quán)屬糾紛，明確土地權(quán)屬主體，按照《自然保護區(qū)土地管理辦法》和其他相關(guān)規(guī)定查清爭議地區(qū)的土地權(quán)屬具體歸屬并進行登記，明確所有權(quán)和使用權(quán)，對于侵占等違法行為要加強監(jiān)督管理。若爭議土地權(quán)屬歸屬于其他主體，自然保護區(qū)要按照法律程序，并兼顧土地所有者的利益，通過購買、租賃或接受捐贈等方式獲得土地所有權(quán)和使用權(quán)，使得自然保護區(qū)成為區(qū)內(nèi)資源產(chǎn)權(quán)的主體代表。

二是擴大籌資渠道，提高資金使用效率。加大政府財政投入力度，將管理人員經(jīng)費納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算；實行績效工資，通過績效考核來提高管護人員的積極性；充分發(fā)揮市場的籌資作用，合理引入市場機制對區(qū)內(nèi)資源進行開發(fā)利用；積極爭取國際組織的項目和資金支持，降低當(dāng)?shù)卣呢斦摀?dān)，減少政府尋租及規(guī)制俘虜問題的出現(xiàn)；改善資金投入結(jié)構(gòu)，加大生態(tài)保護資金投入，并對資金使用效率進行考核，提高資金使用效率。

三是提高生態(tài)監(jiān)測重視程度，加大國內(nèi)外生態(tài)監(jiān)測合作。加大生態(tài)監(jiān)測的宣傳工作，提高各級政府對生態(tài)監(jiān)測的重視，增加對生態(tài)監(jiān)測的經(jīng)費投入，培養(yǎng)具有堅實專業(yè)知識和嚴謹科學(xué)態(tài)度的監(jiān)測人員，確保定期、定點對生態(tài)進行監(jiān)測，跟蹤了解區(qū)內(nèi)生態(tài)狀況的及時變化。因為生態(tài)監(jiān)測工作的復(fù)雜性，國內(nèi)各部門保護機構(gòu)應(yīng)該積極分享信息資源，加強生態(tài)監(jiān)測相關(guān)信息的溝通，并充分發(fā)揮相關(guān)部門的優(yōu)勢，為自然保護區(qū)的生態(tài)監(jiān)測工作提供便利條件；同時積極引進國外先進的生態(tài)監(jiān)測技術(shù)和工具，加強與國外的生態(tài)監(jiān)測合作交流。

四是加強人員專業(yè)知識技能培訓(xùn)，提高員工整體素質(zhì)。推行綜合培訓(xùn)計劃，加強崗位培訓(xùn)和生態(tài)旅游有關(guān)的學(xué)科知識和相關(guān)專業(yè)教育，提高管理人員和相關(guān)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平，并嚴格實行考核制，推行“進入-退出”機制，激活保護區(qū)人員的積極性。加強與國際保護機構(gòu)的合作交流，學(xué)習(xí)先進的自然保護區(qū)經(jīng)驗，并通過引進國際項目來提高保護區(qū)職工隊伍的整體素質(zhì)。優(yōu)化自然保護區(qū)的人才結(jié)構(gòu)，建立激勵性的人才機制，培養(yǎng)和引進各種類型、各種層次的旅游人才、科技人才和經(jīng)營管理人才，并加強與高校進行科研合作，吸引高校畢業(yè)生進入保護區(qū)從事生態(tài)監(jiān)測、社區(qū)共管和經(jīng)濟建設(shè)等工作。

五是實行激勵性生態(tài)補償政策，建立生態(tài)補償利益雙方的契約機制。正確評估當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展損失，提高當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補償標準，滿足其經(jīng)濟利益訴求，而生態(tài)補償政策能否起到激勵效果的關(guān)鍵在于社區(qū)居民能否獲得可持續(xù)性的經(jīng)濟收入。因此政府應(yīng)改變單一的“輸血型”補償方式，實行多元“造血型”補償方式，以生態(tài)補償政策為契機，出臺相關(guān)的配套措施，完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供更多非農(nóng)就業(yè)機會，擴大社區(qū)居民的經(jīng)濟收入渠道；根據(jù)“誰受益，誰付費”的原則，建立基于共同利益的生態(tài)受益區(qū)一生態(tài)提供區(qū)的長期契約，規(guī)定發(fā)達受益地區(qū)承擔(dān)更多生態(tài)責(zé)任，發(fā)達受益地區(qū)與生態(tài)提供區(qū)進行經(jīng)濟協(xié)作，提供資金技術(shù)支持和公共品供給等方式轉(zhuǎn)移財富來換取生態(tài)提供區(qū)提供的生態(tài)利益，實現(xiàn)利益的交換，保證偏遠貧困生態(tài)提供區(qū)共享全國社會經(jīng)濟發(fā)展的利益。

六是科學(xué)制定生態(tài)旅游規(guī)劃，加強生態(tài)旅游規(guī)范管理。嚴格遵守自然保護區(qū)生態(tài)旅游相關(guān)規(guī)定，加快出臺《生態(tài)旅游區(qū)管理辦法》，做好前期的環(huán)境影響評價、環(huán)境保護規(guī)劃、旅游與生態(tài)保護規(guī)劃等工作，避免不合理的生態(tài)旅游開發(fā)擠占生態(tài)保護空間，確保自然保護區(qū)的生態(tài)安全性與經(jīng)濟有效性兼容協(xié)調(diào)發(fā)展。依照相關(guān)法律法規(guī)加強生態(tài)旅游規(guī)范管理，特別是對游客的管理，一方面要嚴格限制進入自然保護區(qū)的游客量，將其維持在自然保護區(qū)的旅游環(huán)境的承載力之內(nèi)，保證生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和生態(tài)旅游資源的永續(xù)利用；另一方面，要通過游客的自覺行為和保護區(qū)的宣傳監(jiān)督管理工作，提高游客的生態(tài)環(huán)保意識，努力塑造“負責(zé)任的生態(tài)旅游者”形象，真正發(fā)揮生態(tài)旅游的環(huán)境教育功能。

七是推行和完善社區(qū)共管模式，構(gòu)建和諧社區(qū)關(guān)系。充分尊重當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的習(xí)俗和發(fā)展權(quán)利，積極推行和完善“保護區(qū)一社區(qū)”共管模式，建立和完善社區(qū)共管組織，改變自上而下的“命令-控制”模式，提供保護區(qū)與社區(qū)共同協(xié)商解決問題的平臺，增進溝通交流，有助于社區(qū)居民與保護區(qū)采取一致性的保護措施。推行參與式保護模式，鼓勵居民共同參與資源管理，發(fā)動社區(qū)居民等相關(guān)利益者一起參與到資源保護工作中來，充分調(diào)動社區(qū)居民保護自然保護區(qū)的主動性和積極性，從根本上改善保護區(qū)與社區(qū)的關(guān)系。