試論緊急情況下國際旅游消費者的法律保護

[摘要]國際旅游產業蓬勃發展，但危及旅游消費者人身安全的緊急事件頻頻發生。如何確保國際旅游消費者在緊急情況下的人身安全成為焦點問題。然而，現有關于緊急情況下國際旅游消費者保護的國內和國際法律規制還基本處于空白狀態。為此，世界旅游組織新起草了《旅游消費者和旅游服務提供者保護公約（草案三）》（簡稱“草案三”）。“草案三”專門規定了締約國以及旅游組織者和旅游住宿服務提供者等救助在緊急情況下的國際旅游消費者、通知客源國并與其保持密切協作等方面的義務。中國現有法律規范對國際旅游消費者的保護作了初步規定，但是如何在緊急情況下對其進行保護還存在諸多不足。因此，中國應該完善國內相關立法，積極參與相關公約的起草，推動有關國際旅游消費者保護的法律制度與國際規制的接軌。

[關鍵詞]國際旅游消費者；緊急救助；旅游消費者保護公約

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2015）01-0092-10

根據世界旅游組織于2012年4月發布的《世界旅游組織之旅游業重大事件》這一重要文件，世界旅游業在過去60年不斷擴張并呈現多元化趨勢，且已成為世界上最大和增長最快的經濟部門。該重要文件還顯示，世界旅游客流量一直持續不斷增長：從1950年的250萬人次，到1980年的2770萬人次，再到1995年的5280萬人次和2011年的9830萬人次。根據《邁向2030年的旅游業》，預計到2030年，國際游客訪問量將增至1.8億人次。目前，中國已躍居世界第一大游客輸出國，2012年其跨境人數高達830萬人次。但是，伴隨著國際旅游產業的蓬勃發展，隨之而來的是危及旅游消費者人身安全緊急事件的頻發。僅在21世紀前10年就見證了在旅游地區突發的各種自然和人為的災害事件，例如印度洋海嘯、冰島火山噴發、中國汶川大地震、8·23菲警劫持香港游客、2·22新西蘭克萊斯特徹奇地震和日本核電站泄露。鑒于旅游的主要目的是滿足人們的休閑娛樂，而旅游安全是決定能否實現此目的的關鍵因素，因此，切實保護好國際旅游消費者在緊急情況下的人身安全成為重中之重。目前，關于旅游消費者保護的國際性和區域性的法律規則或者軟法為數不少，但是涉及對旅游消費者的人身安全保護，尤其是在緊急情況下對旅游消費者進行保護的國際法律規則非常少，因而很有必要對此問題進行探討。

1 國際旅游消費者和緊急情況的定義

1.1國際旅游消費者的界定

雖然許多國家和國際組織已對國際旅游消費者作出了界定，但遺憾的是，目前還沒有對國際旅游消費者的定義形成一致意見。根據世界旅游組織給出的定義，國際旅游消費者是指訪問者或旅游消費者停留時間超過24小時（過夜停留），并且在旅游目的地國停留的時間不超過1年。其中，旅游目的可以是商務、休閑或者其他私人目的，但不在旅游目的國進行工作。該定義主要對旅游時間和旅游目的進行了規制，要求國際旅游消費者在旅游目的地國的停留時間超過24小時但又不超過1年，并排除了在旅游目的地國工作的旅游目的。

《關于國際旅游消費者保護合作公約（草案）》中國際旅游消費者和訪問者是指任何居住在締約國的人，到外國進行旅游活動，或者到與旅游消費者的慣常居所地國不同的國家去旅游，包括休閑娛樂、開展業務、參加會議、進行宗教或教育活動，或者其他活動，而不是在旅游目的地國工作。旅游消費者在旅游目的地國被視為消費者，包括1日旅游消費者或者短途旅游消費者，或者過夜旅游消費者以及所有非永久居住的外國學生，無論其在目的地國居住時間的長短。旅游消費者也指世界旅游組織所界定的暫時逗留在經常居住地外的人。該公約草案也是從旅游目的和旅游時間上予以界定。該定義也同樣排除以在旅游目的地國工作為目的的旅游。值得注意的是，該定義在旅游時間上規定得更為寬松，既包括1日或過夜旅游，也包括不限制時間的旅游，但主要針對在旅游目的地國非永久居住的留學生。

《旅游消費者和旅游服務提供者保護公約（草案三）》（以下簡稱“草案三”）對旅游消費者的定義是，使用或者同意使用旅游服務的人或者任何旅游服務的受益者或者受讓人。該定義較為簡潔，是從旅游消費服務的角度進行界定。

《海牙旅游宣言》對旅游消費者的界定是，擬前往或前往一個與其居住國不同的國家；旅行的主要目的是訪問或逗留，時間不超過3個月，除非超過3個月的逗留經過允許或得到延期；在所訪問的國家中，不從事任何有薪的活動，無論是否是受命從事這種活動；在訪問或逗留期滿后應離開訪問的國家，返回居住國或前往另一個國家。相比而言，該宣言對旅游目的地、旅游時間以及旅游活動都進行了相對較為嚴格的限制。

《俄羅斯境內旅游業務原則聯邦法》（1996）中的旅游消費者是指，游覽其臨時居住的國家（地方）的公民，其目的包括身體保健、增長見聞、公務出差、體育運動和宗教活動，并在臨時居留的國家（地方）不從事任何收取報酬的活動，期間為連續24小時以上至6個月或不少于1個晚上。該國也是主要從旅游目的和旅游時間這兩個方面對旅游消費者進行界定的。

參考上述對旅游消費者的定義，筆者認為，可以從旅游目的和旅游時間簡單歸納出旅游消費者的定義：到經常居住地以外的旅游目的地國進行旅游活動，停留的時間為連續24小時以上但不超過1年的人，且旅游的目的包括商務、休閑或者其他私人目的，但不包括進行工作。

1.2緊急情況的界定

關于緊急情況下對國際旅游消費者的保護中“緊急情況”范圍如何界定的問題，大部分相關的國際準則、規則和公約只是有所涉及，并沒有作出具體的規定。2005年11月28日至12月2日，在塞內加爾首都達喀爾召開的第16屆世界旅游組織大會上發布的《旅游咨詢指南》規定，緊急情形包括以下幾類：政治方面的，如政治動亂；社會方面的，如犯罪活動；與恐怖主義相關的；環境方面的，如自然災害；工業方面的，如化學原料或者核電站泄露；與健康相關的，如傳染病；與交通運輸相關方面的。1999年10月1日，在智利圣地亞哥的世界旅游組織第13屆大會上通過的《全球旅游倫理規范》沒有對緊急情況予以界定，但提到了對旅游消費者攻擊、侵犯、綁架或威脅而帶來的緊急救助義務。1989年4月14日，在荷蘭海牙召開的各國議會旅游大會上通過的《海牙旅游宣言》只提到將恐怖活動作為緊急情形，反對旅游活動中出現的恐怖主義行動。世界旅游組織起草的“草案三”中對緊急情況卻使用“不可抗力”（force maieure）一詞，給出的定義是：超出接待國或目的地國（the host country）所能控制的、不同尋常的、難以預見的異常情況，且即使盡了一切合理注意義務（due care），其后果仍不能預見、阻止或避免的情形，因而需要進行大規模的救助。雖然世界旅游組織意圖將用“不可抗力”來指代“緊急情況”，但是殊不知，二者之間存在巨大的差異，且遭到了法國的強烈反對。依法國法律，“不可抗力”指的是超出目的地國控制力的情形，是免責的事由。具體來講，“不可抗力”的使用意味著目的地國在難以預見的情形下是免責的。“緊急情況”是為使目的地國承擔協助或救助的義務。所以，使用“不可抗力”一詞將會為目的地國在發生緊急情況時逃避救助義務提供極好的借口。但這是與“草案三”的目的相違背的，因為“草案三”意在明確緊急情況下旅游目的地國的責任。顯然，“草案三”將作為免責事由的“不可抗力”的概念與對旅游消費者承擔保護義務的“緊急情況”的概念相混淆了。為了避免混淆，本文將該草案中的force maieure翻譯為“緊急情況”。

因此，根據上述對“緊急情況”內涵的討論，筆者認為“緊急情況”的定義概括為：在旅游活動中所出現的不同尋常、難以預見、難以控制的異常情況，且即使旅游服務提供者和旅游目的地國盡了一切合理注意義務其后果仍不能預見、阻止或避免的情形，例如自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，因而需要進行大規模的救助。

2 緊急情況下國際旅游消費者保護的國內法及國際規制

2.1緊急情況下國際旅游消費者保護的國內法規定

目前，許多國家都對旅游業進行了專門的立法，包括像美國、英國這樣的判例法國家，一些國家甚至已形成較為完善的旅游法律體系。然而，緊急情況下國際旅游消費者保護問題卻沒有引起立法者們足夠的重視，大部分國家對此問題的規定尚付闕如。

被稱為日本“旅游政策的憲法”的《旅游基本法》（1963）在第3章第9條對保護旅游消費者人身安全問題予以規定，其中要求國家采取必要的措施以防止旅游事故的發生。但是該條款只是對國際旅游消費者人身保護作出指導性、原則性的規定，并沒有涉及旅游目的地國在緊急情況下對國際旅游消費者的具體救助義務。日本于1983年頒布的《標準旅行業約款》在第6章列舉了7種旅游活動中出現的緊急情況，包括以下幾個方面：天災、戰亂、暴動；運輸、食宿方面的事故、火災；日本或外國官方的命令、外國的出入境規定及傳染病的隔離；自由行動中的事故；食物中毒；竊災；運輸方面的遲延及不通暢。但是，該法律將這7種緊急情況作為旅行社的免責事由，而沒有規定旅游目的地國以及旅行社在緊急情況下對國際旅游消費者的緊急救助義務。可見，日本雖然已制定了旅游基本法且形成了較為完善的旅游立法體系，但是對緊急情況下國際旅游消費者保護問題尚未加以規制。

英國《包價旅游法規》（1992）第15條第2款規定了旅游活動中出現的不可抗力是合同另一方免責的事由。其中，不可抗力指的是“異常的不可預見、不可控的情況出現，即使事前進行完全考慮，該情況后果的發生也是不可避免的；即使事前完全考慮，事情的發生仍是合同另一方與服務提供者不能預見的。”但是，第7款要求合同的另一方在這些免責的情況下也必須給予困難中的國際旅游消費者及時的幫助，這在一定程度上明確了對國際旅游消費者的保護義務。然而，由于該法規已經明確規定不可抗力的情形是免責事由，這會使第7條預期的法律效果大打折扣。

《俄羅斯境內旅游業務原則聯邦法》（1996）第3章第6條規定，國際旅游消費者有獲得緊急醫療救助和要求旅游目的地國權力機關協助其獲得法律和其他形式的緊急援助的權利。此外，該法第7章專門規定了在緊急情況下對國際旅游消費者的保護義務。其中，第15條規定，由俄羅斯聯邦立法規定的專業部門向在俄羅斯境內遭遇災難的國際旅游消費者提供救助。第16條規定，發生意外事件時國家采取措施以保護境外俄羅斯旅游消費者的利益，包括將其接送回國。該旅游法規是對緊急情況下國際旅游消費者保護問題規定較為全面的國家法規，為其他國家和國際組織完善對此問題的法律規定提供了良好的范本。

總之，也正是由于國內法對緊急情況下國際旅游消費者規定存在較大的空白，使得在國際法層面上對緊急情況下國際旅游消費者保護問題進行規制成為當務之急。

2.2對緊急情況下國際旅游消費者保護的國際規制

2.2.1現有國際公約、協定對緊急情況下國際旅游消費者保護的規定

旅游業歷史悠久，對國際旅游消費者的國際性和區域性保護主要是由協定、準則等軟法和法律組成的較為成熟的法律體系，如《歐盟一攬子旅游指令》（90/314號指令）、《全球旅游倫理規范》、《馬尼拉世界旅游宣言》、《阿卡普爾科文件》、《旅游權利法案和旅游消費者守則》、《海牙旅游宣言》。但是，這些國際法規、軟法多數涉及的是旅游、旅游業的可持續性等問題，對于緊急情況下國際旅游消費者的問題則多為原則性的規定。例如，《歐盟的一攬子旅游指令》對緊急情況下國際旅游消費者的保護義務有所涉及，其第4條第1款第2項中規定組織者和/或零售商應確保處在困難情況下的國際旅游消費者能夠與其或者當地代表人或當地代理人取得聯系；此外，第5條明確要求組織者和/或零售商應當向遇到困難的國際旅游消費者提供及時的幫助，但是尚未作出具體性規定。《全球旅游倫理規范》僅在第1條提到了政府機構應促進國際旅游消費者對信息、預防、安全、保險、援助等特定工具的利用，并且禁止任何對國際旅游消費者或旅游從業人員的攻擊、侵犯、綁架或威脅。《海牙旅游宣言》只在原則7和原則8中規定，在旅游過程中出現恐怖主義活動時，旅游目的地國不僅應為遭受嚴重損害的國際旅游消費者提供有效的法律補償，還應立即對恐怖主義活動實施者進行追查和懲罰。從現有國際公約、規范、準則的規定來看，在國際公約層面對國際旅游消費者在緊急情況下的保護問題并沒有得到高度重視，甚至可以說存在法律空白。

2.2.2國際公約草案對緊急情況下國際旅游消費者保護的規定

在世界旅游活動中緊急情況頻發和國際旅游消費者遭受重大傷亡的背景下，近兩年興起了關于緊急情況下國際旅游消費者保護的國際公約草案的制定活動。目前，這些國際公約草案包括2013年4月美洲國際私法協會在海牙國際私法會議上公布的《關于國際旅游消費者保護合作公約（草案）》（簡稱公約草案），還包括世界旅游組織起草的專門性國際公約“草案三”。前一公約草案第3條專門規定了締約國在緊急情況下對國際旅游消費者保護的義務。具體來講，在發生旅游交通事故、氣候災難、核事故或者其他任何的災難性事件下，締約國應對其境內的所有國際旅游消費者采取緊急保護措施，無論這些旅游消費者的國籍、居住地或者慣常居所地處在何國。公約草案還特別提到在發生恐怖襲擊或者戰爭時應遵守旅游目的地國和國際組織的特別規定。但是，由于該公約草案側重于對旅游活動中出現的糾紛的解決，所以對緊急情況下國際旅游消費者保護的規制并不完善。“草案三”則是專門針對緊急情況下國際旅游消費者保護而制定的公約，所以筆者將對“草案三”的相關規定進行較為深入的探究。

3 《旅游消費者和旅游服務提供者保護公約（草案三）》對緊急情況下國際旅游消費者保護的規定

世界旅游組織的執行委員會依據其于2010年10月的決定設立工作組，負責起草專門針對緊急情況下國際旅游消費者保護和旅游服務提供者的《旅游消費者和旅游服務提供者保護公約》，至2012年11月，其間經過多次討論修改，目前是第三個草案，即《旅游消費者和旅游服務提供者保護公約（草案三）》（簡稱“草案三”）。公約的主要目的是明確緊急情況下旅游目的地國、客源國、旅游組織者所在國以及旅游組織者和服務提供者的救助義務。“草案三”由4個附件組成，其中附件1專門規定締約國在緊急情況下對國際旅游消費者及旅游服務提供者的一般保護義務，而附件2和附件3則針對包價旅游合同和住宿合同中旅游目的地國、旅游組織者和旅游住宿服務提供者在緊急情況下對國際旅游消費者的保護義務。以下著重分析這3個附件針對緊急情況下國際旅游消費者保護問題的規定。

3.1旅游目的地國的一般協助義務

“草案三”的附件1第2章指出，在緊急情況下，目的地國應該協助國際旅游消費者并且促使他們最主要、最基本的需求（primary and basic needs）得到滿足。這是對目的地國協助義務的最低限度的要求，但是至少將從國際公約層面保證國際旅游消費者的生存需求，保障其基本人權。針對具體的協助義務，“草案三”規定，在物質與技術條件允許的情形下，目的地國應提供的協助義務包含以下幾個方面：通信服務；暫時的避難所；必要的食物供應；便利的簽證服務（包括派遣必要簽證人員）；返回出發地的協助。可以看出，雖然這些服務都是在緊急情況下提供的最基本的協助服務，但是可操作性極強，非常具有現實意義，也極易促使締約國達成共識。此外，當處在緊急情況下的國際旅游消費者的生命、健康和個體的完整性（the personal integrity of the tourists）遭受直接威脅的時候，目的地國還應當采取的措施包括進行疏散工作，派遣緊急救助人員提供健康和醫療服務以及調遣安保人員。這些規定體現了公約在實現最大限度地保護國際旅游消費者的安全以及最有效地協助他們返回客源國的目標上所作出的巨大努力。

除了要求目的地國在緊急情況發生后率先對國際旅游消費者采取應急保護措施外，“草案三”還要求目的地國立即告知客源國有關信息，并與其保持密切協作關系。旅游目的地國應提供給客源國的信息主要有7項：總體情況、受影響地區的地理位置、旅游消費者的數據和旅游消費者的所處位置、死亡數據、已采取的措施、其他相關的數據。這些規定是較為全面的，一方面保證了客源國能夠及時了解本國旅游消費者的具體信息，另一方面有助于客源國迅速有效地參與目的地國的救助行動，從而最大限度地保護本國旅游消費者的安全。需要注意的是，由于旅游消費者的數據與死亡數據存在一定的重合，前者包含后者，所以沒有必要將死亡數據單列出來。此外，目的地國在通報死亡數據時應特別注意防止國際旅游消費者個人信息的泄露。除此之外，在目的地國與客源國共同救助中，目的地國還應為來自客源國的官員、醫療人員以及技術人員提供幫助，確保其順利入境和停留，以便于他們與目的地國的工作人員共同協作，救助處在緊急情況下的國際旅游消費者。與此同時，“草案三”規定入境的客源國的官員、醫療人員以及技術人員也應遵守目的地國相關的法律和慣例，例如，在進入目的地國之前可能先要獲得許可。

為了確保建立緊急情況下國際旅游消費者保護的長效機制和促進目的地國與客源國的及時協作，“草案三”要求締約國應當向世界旅游組織秘書處提供一份本國內部負責應對緊急情形的有關機關、機構或者組織的聯系方式。“草案三”還要求締約國應該每一年都更新有關聯系方式的信息，且當信息發生任何變動時，都應該及時通知秘書處。此外，“草案三”最大的特色是針對公約的各項規定還專門制定了“建議行動”，為締約國應對緊急情況和保護國際旅游消費者做出切實可行的指引。這些建議行動包括締約國應設立永久的專業危機管理服務；啟動包括國際旅游消費者在內的本國的應急計劃；確保在飛機場設立協助處在緊急情況下的國際旅游消費者的服務臺等。這些規定在理論與實踐的層面上都力圖最大限度地對緊急情況下的國際旅游消費者予以保護。

另外，亞太經濟合作組織在2012年旅游部長會議中也針對世界旅游組織的“草案三”進行了有益的探討，提出了建設性的“建議行動”。為了便于定位處在緊急情況下的國際旅游消費者，會議要求亞太經濟區域內的有關機關應當考慮制定行政性議定書，確保能夠迅速從旅游組織者手中獲取有關國際旅游消費者的信息且不侵犯其隱私。會議認為，隨著信息技術的成熟和網絡的廣泛使用，APEC成員國應考慮借助社會媒體和其他各種形式的通訊手段，發展網上旅游注冊工具，用以收集出境旅游消費者的有關數據，如Smart Traveler Programs。此外，會議還建議網站與旅游咨詢服務相連接，以便有關機構在緊急情況下使用這些數據來聯系和定位已注冊的出境旅游消費者。這些建議不僅對完善“草案三”具有重要的意義，也為旅游目的國對緊急情況下的國際旅游消費者進行救助提供了切實可行的指導。

3.2在包價旅游合同中目的地國和旅游服務提供者的協助義務

附件2第4章針對包價旅游合同中目的地國和旅游服務提供者對緊急情況下的國際旅游消費者的保護義務作了具體的規定。首先，在物質和技術允許的情況下，締約國應當采取必要的措施包括：提供信息和交流服務；由緊急情況導致大部分用餐計劃不能按合同的約定履行時，就應做出適當的替代性安排；住宿也應做出相應的替代性安排；如果包價旅游合同中的交通運輸受到緊急情況的影響，那么也應當提供相應的返程運送服務或者國際旅游消費者同意的其他返程服務；在國際旅游消費者的要求下，為旅游消費者提供旅游合同中沒有包含在內的關于住宿和其他額外的信息。針對包價旅游合同的獨特性，附件2除了要求目的地國與客源國聯系合作之外，還在建議行動中要求目的地國應立即與包價旅游合同中旅游組織者的當地代表機構或者旅行社聯系，以協助救助。在上述機構不存在的情況下，直接與處在緊急情況下的旅游服務提供者聯系，確保為國際旅游消費者提供幫助。簡而言之，除了與客源國聯系外，目的地國還要與其國內的有關旅行社或者代表機構聯系和合作，確保在最大限度內匯聚力量救助旅游消費者。

附件3第3章中規定了緊急情況下住宿服務提供者對國際旅游消費者的緊急救助義務。在緊急情況下，住宿服務提供者應當與客源國和目的地國的有關機構合作。締約國還應確保在發生緊急情況時住宿服務提供者的行為是正當和道德的，即在國際旅游消費者返回客源國之前，在沒有正當理由的前提下向國際旅游消費者收取的住宿費不應高于一般標準，也不應當向國際旅游消費者或者其他旅游服務提供者收取取消預訂的費用。這至少在住宿上免除了國際旅游消費者由于緊急情況而滯留或者取消住宿而導致的額外損失，切實保障了國際旅游消費者的合法權益。

4 《旅游消費者和旅游服務提供者保護公約（草案三）》主要存在的問題

4.1“草案三”尚未對締約國之間的緊急救助合作機制予以規制

“草案三”規定了在緊急情況下旅游目的地國應通知客源國并與其合作進行救助的義務，也規定了締約國應當向世界旅游組織秘書處提供一份本國內負責應對緊急情形的有關機關、機構或者組織的聯系方式。由于緊急救助是一項復雜的工作，涉及多個工作領域，例如消防、醫療，需要多個部門進行合作。但是“草案三”只是籠統地要求締約國提供具有緊急救助責任的主體的聯系方式，沒有進一步明確締約國內最為主要的或統領緊急救助工作的責任主體。這可能導致締約國內多個緊急救助主體因責任的不明確而出現相互推諉的現象。此外，當同一締約國內存在多個救助責任主體時，締約國之間難以快速、有效地進行溝通和協作。再者，“草案三”也沒有對目的地國與客源國的有關機關之間的合作機制予以規制。這可能導致締約國之間在緊急救助合作中行動不協調，從而減損對緊急情況下的國際旅游消費者保護和救助的成效。針對上述問題，筆者認為制定“中央機關”協調機制將在協調國際緊急救助行動上發揮重要作用。《關于國際旅游消費者保護合作公約（草案）》就專門規定了每一締約國都應指定一個中央機關開展合作，還強調無論雙邊或多邊協定存在與否，締約國的中央機關都應當相互協作。對于緊急救助中“中央機關”協調機制的構建，筆者認為可以參照《關于向國外送達民事或商事司法文書和司法外文書的公約》（簡稱《海牙送達公約》）中創建的“中央機關”合作機制。根據《海牙送達公約》第2條的規定，每一締約國應指定一個中央機關接收來自其他締約國的送達請求書，并予以傳遞。中國在批準加入海牙送達公約時，就指定中華人民共和國司法部作為中央機關。此外，《海牙送達公約》還對請求書的格式以及所使用的文字進行了規定，進一步保證了司法文書和司法外文書能夠被正確、及時、有效地送達。藉此，筆者建議，首先，“草案三”可要求每一締約國均應指定一個中央機關，一般為國家外交部或者旅游局。例如，在2004年的印度洋海嘯災難、2011年埃及政治動亂、2011年日本核電站爆炸事故以及2014年4·2馬來西亞仙本那劫持事件中，中國外交部和駐外使領館，以及國家旅游局在對中國旅游消費者的緊急救助行動中均發揮了重要的作用。其次，指定的中央機關負責接收來自其他締約國的針對國際旅游消費者進行緊急救助的請求，然后將救助信息傳達給國內有關機關以組織救助隊伍開展跨境救助工作。再次，還應參照《海牙送達公約》對請求書的格式以及所使用的文字的規定，使締約國之間的緊急救助請求統一化，提高救助工作的效率。

4.2“草案三”對包價旅游合同之外的國際旅游消費者的緊急保護義務規定模糊

“草案三”更側重于對在緊急情況下的包價旅游合同中的國際旅游消費者和旅游服務提供者進行保護，這就使得其在應對多樣化的大眾旅游上（如分時度假、自助游等）存在很大的局限性。大眾旅游帶來的一個重大挑戰就是借助客源國內的旅游機構和組織進行旅游活動的國際旅游消費者的數量在不斷減少。根據全球酒店預訂網站好訂網（Hotels.com）發布的2014年《中國游客境外旅游調查報告》顯示，67%的中國旅游消費者選擇自助游，較2013年增長了5個百分點。相比包價旅游，在缺少專業的旅游服務者陪同和指導的情況下，進行自助游的國際旅游消費者的人身安全問題更為突出。近日，中國就發生多起關于自助旅游消費者的安全事故，例如2014年8月10日，重慶南川頭渡鎮柏枝溪因暴雨突發山洪，5名自助游旅者被困先后遇難；7月11日，重慶奉節地縫景區突發洪水，兩名重慶自助游旅者被洪水圍困，其中1人遇難。因而，對于包價旅游合同之外的國際旅游消費者在緊急情況下的保護問題就亟須解決。針對這一點可以借鑒《關于國際旅游消費者保護合作公約（草案）》的規定，為旅游目的地國境內的所有國際旅游消費者提供緊急救助，無論這些旅游消費者的國籍、居住地或者慣常居所地處在何國。鑒于公約還處在草案階段，筆者認為很有必要擴大公約的適用范圍，盡可能將更多種類的國際旅游消費者包含在內，從而在國際法層面上真正實現對國際旅游消費者的平等保護。

4.3“草案三”對于緊急救助中相關費用和責任承擔等問題還沒有作出明確規定

“草案三”較為系統地規定了緊急情況下旅游目的地國、客源國以及旅游服務提供者的救助義務，但是對于當這些義務主體在不履行或者不適當履行救助義務時是否應承擔相應的責任問題卻沒有予以規制。責任機制的缺失將使得這些主體的緊急救助義務缺乏強有力的法律保障，也將影響救助行動的效率。但是，締約國責任機制的制定應建立在保證締約國獲得的利益與承擔的義務相均衡的基礎上，否則過于寬松的責任承擔會使責任機制形同虛設，而過于嚴格的責任承擔將增加公約草案通過的難度。此外，“草案三”對于緊急救助義務主體，特別是旅游目的地國，提供緊急救助服務是否有償問題也沒有明確規定。這就很可能導致締約國在實際救助中就救助費用問題產生糾紛。最后，對于緊急救助中發生的國際旅游消費者人身權利或財產損害賠償的法律適用問題以及糾紛解決方式等問題，“草案三”也需要予以補充和完善。

5 中國對緊急情況下國際旅游消費者保護的法律規制

5.1中國有關緊急情況下國際旅游消費者保護的法律規定

根據世界旅游組織的最新統計數據，中國已躍居世界第一大游客輸出國。此外，中國也一直是世界重要的旅游輸入國。這就意味著中國在對緊急情況下的國際旅游消費者，包括入境的外國旅游消費者和出境的中國旅游消費者的保護問題上面臨極大的挑戰。依據中國國家旅游局制定的《旅游突發公共事件應急預案》，旅游突發事件是指因自然災害、事故災難、突發公共衛生事件和突發社會安全事件而發生的重大游客傷亡事件。中國針對緊急情況下旅游消費者保護體系的構建起步比較晚，主要是從2003年的SARS危機才逐步建立，形成了旅游突發事件應急預案、體制、機制和法制（“一案三制”）的體系。根據《突發事件應對法》而制定的《旅游突發公共事件應急預案》就專門對緊急情況下的國際旅游消費者的保護進行了規定。該預案第4條第5款要求對緊急情況下的國際旅游消費者的保護是，“旅行社領隊要及時向所屬旅行社報告，同時報告中國駐所在國或地區使（領）館或有關機構，并通過所在國家或地區的接待社或旅游機構等相關組織進行救助，要接受中國駐所在國或地區使（領）館或有關機構的領導和幫助，力爭將損失降到最低程度。”除了專門的旅游突發事件應急機制外，中國在法律、法規和規章層面上也對緊急情況下的國際旅游消費者保護問題進行了相應的規制。《中國公民出國旅游管理辦法》（2001）第19條中規定，“旅游團隊在境外遇到特殊困難和安全問題時，領隊應當及時向組團社和中國駐所在國家使領館報告；組團社應當及時向旅游行政部門和公安機關報告。”《旅行社條例》（2009）第39條規定，“發生危及旅游消費者人身安全的情形的，旅行社及其委派的導游人員、領隊人員應當采取必要的處置措施，并及時報告旅游行政管理部門；在境外發生的，還應當及時報告中華人民共和國駐該國使領館、相關駐外機構、當地警方。”尤其是新通過的《旅游法》（2013），更是對緊急情況下旅游消費者保護義務進行了專章規定（第6章），其中要求在突發事件發生后，當地人民政府及其有關部門和機構應當采取措施開展救助，并協助旅游消費者返回出發地或者旅游消費者指定的合理地點；旅游經營者應當立即采取必要的救助和處置措施，依法履行報告義務，并對旅游消費者做出妥善安排；中國出境旅游消費者在境外陷于困境時，有權請求中國駐當地機構在其職責范圍內給予協助和保護。針對救助費用問題，《旅游法》第31條、第67條以及第82條均作出了規定，主要是由旅行社和旅游消費者來承擔。在國際層面上，中國雖然已與146個國家簽署了雙邊協議，例如歐洲與中國簽訂的諒解備忘錄中就特別強調對中國旅游消費者的緊急救助。借助現有的國際旅游消費者緊急救助體系，中國在此方面也取得了較大的成功。例如，在2011年埃及政治動亂導致中國旅客滯留事件中，在埃及的中國旅行社與中國駐埃及大使館保持密切聯系，并對行程進行適當調整。中國駐埃及大使館啟動應急機制，成立領事保護小組，專門處理中國公民救助請求，并負責解決滯留在機場的中國旅游消費者的食宿問題和提供必要的領事協助。此次救助行動使得來自中國內地、香港和臺灣地區的旅客飛離開羅或在當地得到妥善安置。

5.2中國對緊急情況下國際旅游消費者保護國內規制的特點及不足

根據以上相關法律、法規、規章的規定，可以看出中國對緊急情況下的國際旅游消費者保護的規制主要具有以下幾個特點：第一，緊急情況下國際旅游消費者保護的對象的單一性。從《管理辦法》《旅行社條例》再到新頒布的《旅游法》，中國規定的都是對緊急情況下的包價合同中國際旅游消費者的保護和救助。第二，緊急情況下國際旅游消費者的救助主體的多樣化。當國際旅游消費者處在緊急情況下時，不僅要求旅游經營者應當及時采取應對措施，還要求其及時與國內的旅行社、旅游行政部門、公安機關以及中國駐目的地國的使領館、相關駐外機構、當地警方等取得聯系和進行合作。第三，救助費用的個人承擔性。雖然中國現在的緊急救助體系主要以政府救助為主，費用主要由政府承擔，但《旅游法》專門規定，包價旅游合同中緊急救助費用由旅行社和旅游消費者分擔。第四，緊急情況下國際旅游消費者保護的規制尚不成體系、內容簡單。《旅游法》第6章雖然專門對旅游安全問題進行了規制，但是只有7個條文，遠遠不能應對在國際旅游消費者緊急保護問題上的挑戰。其他的法律、法規、規章針對該問題也只是有所涉及，并沒有深入地進行規制。此外，對于未履行或未完全履行救助義務的主體的責任承擔、國際旅游消費者人身損害賠償等重要問題也尚未有法律規定。鑒于中國對緊急情況下的國際旅游消費者保護的法律規范體系尚不完善，在參照“草案三”及相關國際公約或草案的基礎上，筆者認為存在的問題主要有以下幾個方面：第一，鑒于目前大眾旅游的興起和旅游電子商務的發展，更多的國際旅游消費者傾向于選擇包價旅游合同之外的旅游方式，例如自助游、購買旅游目的地的旅游服務等。這樣，中國在對這些國際旅游消費者在緊急情況下進行保護的法律規定就存在漏洞。第二，雖然對緊急情況下的國際旅游消費者進行救助的主體眾多，但是在如何有效分配這些主體之間的救助義務和協調他們的救助行動，以及如何開展國際旅游救助合作問題上，中國的法律規定并沒有予以有效的解決。而這一現實問題將很大程度上決定緊急救助行動的成效。第三，《旅游法》規定，包價旅游合同中緊急救助費用由旅行社和國際旅游消費者分擔，但是對國際旅游消費者的救助行動在很大程度上也是國家義務。如何協調國家救助與商業救助之間的關系是亟須解決的問題。第四，中國的國際旅游消費者緊急救助體系還需不斷完善，且在國際組織推行對緊急情況下的國際旅游消費者的保護予以規制的契機下，如何將中國的緊急救助機制與國際接軌也是當務之急。

5.3完善中國緊急情況下國際旅游消費者保護法律規定的若干建議

針對中國對緊急情況下的國際旅游消費者保護中存在的問題，在參照“草案三”及相關國際公約及草案的基礎上，筆者有以下一些建議：

5.3.1擴大國際旅游消費者保護的主體范圍

隨著中國旅游業的迅猛發展，自助旅游人數在不斷增長，甚至趕超傳統的包價旅游。但是，中國的有關法律法規，尤其是《旅游法》更多地是基于對包價旅游合同中國際旅游消費者權益的保護，例如解決“零負團費”、強迫購物等問題。相應地，雖然《旅游法》對自助旅游消費者的保護也有所涉及但是規定較為簡單，例如，規定了旅游業的一些衍生服務提供者的侵權責任。值得注意的是，《旅游法》在適用的地域范圍上并不包括出境的中國自助旅游消費者。根據《旅游法》第2條的規定，該法僅限于中國境內的旅游活動和旅游經營活動，即中國公民和外國旅游消費者在中國境內的旅游活動以及在中國境內組織到境外的包價旅游活動。而出境的中國自助旅游消費者適用《中華人民共和國出境入境管理法》等相關法律，但在該法律規定中并沒有關于中國出境自助旅游消費者保護的規定。所以，中國應完善包括《旅游法》在內的相關法律法規，對包價旅游合同之外的國際旅游消費者，包括日益增長的自助旅游消費者予以法律上的保護，尤其是在緊急情況下提供救助，從而實現為所有國際旅游消費者提供非歧視性的、平等的保護。

5.3.2加快設立中央機構，分配和協調國內救助義務主體之間的任務和行動，進行國際緊急救助合作

當前，中國旅游業的有權機關是中國國家旅游局，其職能之一就是負責旅游安全的綜合協調和監督管理，指導應急救助工作。近些年，國家旅游局已成為重要的旅游救助指揮中心。所以，可以將旅游局設定為“草案三”中規定的負責應對緊急情形的“中央機關”。旅游局一方面負責向世界旅游組織秘書處提供其聯系方式并保持信息的更新，并與其他締約國的“中央機關”保持信息互換與共享；另一方面，在出現需要對國際旅游消費者進行保護的情形時，能夠與其他締約國合作。具體來講，對于在中國國內處在緊急情況下的外國旅游消費者，中國政府不僅履行“草案三”中規定的救助外國旅游消費者，滿足他們最基本的需求，同時還應將有關信息及時通知客源國，并為客源國的官員、醫療人員以及技術人員提供幫助，確保其順利入境和停留。而對于中國出境旅游消費者處在緊急情況下需要保護的問題，國家旅游局在接到旅游目的地國的通知后，協同其他救助義務主體，與目的地國協作救助。值得注意的是，如何構建中央機構——旅游局與國內其他救助義務主體的互動協調機制，是實現為國際旅游消費者提供及時、快速救助的關鍵。目前，中國旅游緊急救助主要分為由政府相關部門進行的公共救助、民間公益組織進行的公益救助以及由商業救助機構開展的救助。但是，這3類緊急救助主體之間尚未建立起良好的互動協調機制，有礙緊急救助工作的順利開展。所以，筆者建議，可以建立以旅游局為核心的緊急救助體系，即旅游局匯總和分析有關國際旅游消費者的緊急救助請求的信息后，統籌、協調和指揮國內3類緊急救助主體開展救助，并保持與外交部及駐外機構、保險機構、新聞媒體等的協作關系，確保國際旅游消費者能夠得到及時、有效的救助。

5.3.3建立合理的緊急救助費用承擔機制

緊急救助不僅需要龐大的救助隊伍，還會產生極為昂貴的救助費用。例如2011年9月30日，14名“驢友”在穿越四川境內的四姑娘山時未能按時返回，整個阿壩州共派出1000人次參與救助，救助成本高達11萬元。在緊急救助費用承擔上，《旅游法》專門規定，緊急救助費用由個人承擔。對于包價旅游，國家旅游局已在《旅行社責任保險規定》中確立了旅行社的強制投保制度，并推行全國旅行社責任保險統保示范項目，這在很大程度上為包價旅游消費者消除了需要支付大筆緊急救助費用的后顧之憂。然而，包價旅游合同之外的國際旅游消費者則是被排除在旅行社責任保險的保護之外的。政府對緊急情況下的國際旅游消費者開展公共救助是其法定職責，且目前中國政府救助費用基本上由政府承擔，但是由于政府財政支出數額有限，難以應對高額的救助費用。這就有必要參照臺灣地區的做法，若國際旅游消費者非因自身違法行為導致的緊急救助，則救助費用由政府承擔，否則由國際旅游消費者自己承擔。由民間公益組織開展的公益救助，在旅游救助中發揮一定的作用，但是面臨不同程度的資金不足、人員不穩定以及專業救助設備缺乏等問題，自身發展受到限制，并不能確保提供持久、穩定的救助。所以，公益救助的費用可以由救助組織與國際旅游消費者協商解決。而商業救助機構，尤其是像優普環球救助公司和安盛救助公司這樣的國際救助公司，無論是在資金籌備、專業救助人員數量和質量上，還是在專業設備的配置上都具有獨特的優勢。但是，這些商業救助機構主要是通過與保險公司合作，向購買旅游意外保險的國際旅游消費者提供緊急救助服務。由于國際旅游消費者購買旅游保險的意識水平普遍較低，一旦出現需要緊急救助的情形，其因未購買此類保險而導致商業救助難以開展。即使商業救助機構接受國際旅游消費者的救助請求時，也會根據施救的情況，如路程遠近、救助工具、出動人員等，要求其繳納數萬元的救助費用。所以，一方面要加強國際旅游消費者購買保險的意識，另一方面需要加快推行《旅游緊急救助服務規范》國家標準，構建政府救助、公益救助與商業救助相結合的模式。此外，中國應努力與有關國家就救助費用達成協議或簽訂條約，切實保障國際旅游消費者的人身安全。

5.3.4在國際旅游消費者保護問題上，中國應積極參與相關保護條約、協定等的起草和完善工作

在“草案三”的修訂過程中，中國的參與度較低，只制定了第2章第2條b款的條文，所以中國政府應更加積極主動地參與此類公約或草案的修訂工作，推動關于國際旅游消費者保護的國際法律體系的構建，并早日實現中國國內的緊急救助機制與國際機制接軌的目標。

[責任編輯：魏云潔；責任校對：吳巧紅]