政府購買公共服務模式在社會保障領域的運用

◎文/張 旭

政府購買公共服務模式在社會保障領域的運用

◎文/張 旭

本文從天津市在社會保障領域對政府購買公共服務模式的實際做法出發，分析了現階段主要存在社會組織發展滯后，缺乏制度保障，購買模式有待規范等問題，并從逐步消減政府直接購買崗位數量，引導市場參與安置保障對象就業，完善項目選擇機制，建立規范的制度體系，統籌規劃事業單位改革和政府購買公共服務改革等方面提出建議。

政府；購買；公共服務；社會保障

隨著經濟的不斷發展，社會公共服務的需求更加豐富，尤其是對社會保障領域公共服務的需求更加精細化和多樣化。政府已經不能履行全方位提供公共服務的職能，需要從過去的公共服務提供者向公共資源協調者轉變，通過創新經費投入模式，向各類社會組織、團體和企業購買公共服務。黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“要推廣政府購買服務，加大政府購買公共服務力度”。2013年國務院辦公廳印發的 《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中提出，到2020年，要建立比較完善的政府向社會力量購買服務體系，從而在國家政策取向上明確了通過政府購買服務的方式向政府提供公共服務形式的轉變。社會保障是應用政府購買公共服務模式最早的也是最重要的領域，如何進一步深化改革，完善財政投入模式，是今后財政社會保障工作的重點內容之一。

一、天津市在社會保障領域對政府購買公共服務模式的探索及取得的社會效益

目前，天津市通過政府購買模式運行的社會保障類公共服務項目數量遠多于教育、基本建設等其他類型公共服務，也取得了良好的社會效益，主要包括：

（一）政府購買職業培訓

為引導社會各類民辦培訓機構根據市場需求開展職業培訓，天津市2009年出臺了《職業培訓補貼辦法》，向培訓機構購買培訓成果。培訓機構可面向社會招生，開展職業培訓，學員結業并取得國家頒發的職業技能資格證書后，財政部門將培訓補貼撥付培訓機構。

（二）政府購買就業崗位

天津市將從事社區物業管理、報刊投遞、公共停車場管理、和公共設施維護等公共服務行業的企業，認定為公益性公司，將包括下崗職工、零就業家庭成員、低保家庭成員、長期失業者、刑釋解教人員和殘疾人在內的10類人員確定為就業困難人員。公益性公司招用就業困難人員后，財政部門根據其招用的公益性崗位數量，給予其工資補貼及社會保險補貼。

（三）創業能力測評

為發現和選擇具有創業潛質的勞動者，特別是在青年學生中發掘創業潛能，天津市從2010年開始，與專業機構合作引進創業測評技術，在全市高校和區縣的創業服務機構設立測評點，面向廣大勞動者開展創業能力測評。

（四）社會保險繳費基數核查審計

為杜絕參保單位少報漏報繳費基數、少繳社會保險費，天津市通過招標程序，委托會計師事務所對我市部分企業和自收自支事業單位參加社會保險的繳費人數、繳費基數以及實際繳費情況進行核查審計，對經審計查實少繳社會保險的單位，按照查實金額的一定比例對會計師事務所給予獎勵。

（五）居家養老服務

天津市居家養老服務的對象主要是60歲以上的城鎮低保、特困救助、優撫對象；80歲以上且家庭人均收入低于市最低工資標準的城鎮獨生子女父母、市級勞動模范、失能老人和空巢老人。政府對服務對象老年人所需照料程度進行評估，根據照料等級確定不同額度的政府補貼標準。

（六）殘疾人居家托養服務

服務對象是生活不能自理長期需要專人照料的智力、精神殘疾人和其他類別的重度殘疾人。同居家養老服務補貼一樣，殘疾人居家托養服務的政府補貼以代金券形式發放給服務對象。由社會組織、服務機構上門對服務對象進行生活照料、康復護理等服務。服務組織收取服務對象代金券，定期向殘疾人聯合會申請兌現。

（七）社區基本公共衛生服務

為提高居民健康水平，天津市依托社區衛生服務機構免費向城鄉居民提供基本公共衛生服務，全市城鄉居民，無論年齡、性別、職業、地域、收入等，都可享有公共衛生服務。同時，政府根據社區衛生服務機構服務人口數、提供公共衛生服務的項目、數量、質量以及人工、耗材等相關成本核定補助標準，財政部門直接將補助資金撥付各項目承擔機構。

（八）醫療糾紛人民調解

為了有效處置醫患之間發生的醫療糾紛，維護正常醫療秩序，保護患者、醫療機構和醫務人員的合法權益，天津市通過第三方調解和保險理賠機制化解醫療糾紛。2009年頒布實施的《天津市醫療糾紛處置辦法》，要求全市所有二級以上醫院投保 “醫療責任險”。患者索賠額達1萬元以上的醫療糾紛案件轉至天津市專門成立的醫療糾紛人民調解委員會進行調解。

二、在社會保障領域政府購買公共服務模式探索中存在的問題

（一）社會組織發展滯后

社會組織發展滯后主要表現在缺乏競爭環境：一方面，部分社會組織并非獨立運作，而是作為購買主體的政府發起成立的，有的甚至是接到政府購買公共服務的需求后才專門成立；另一方面，政府難以找到能夠承接服務項目的社會組織。社會組織相比于行政機關和企事業單位，一直處于邊緣化的地位。一些在政府行政職能基礎上衍生出的審批事項被交給了各類事業單位，社會對公共服務產生的需求也由事業單位來承接，在這樣的前提下，社會組織的發展空間先天就受到了擠壓。同時，社會組織的發展在法規制度層面也存在阻礙，根據《社會團體登記管理條例》規定，很多公共服務類的社會組織在登記階段就遇到了層層阻力，即使成立也難以保持獨立性。

（二）政府購買公共服務過程缺乏制度保障

政府購買公共服務，需要政府“簡政放權”，但絕不意味著放棄監管。相反，政府的有效監管才能確保整個流程良性運行。這其中涉及到的監督、指導、評價和審計等過程，都需要完備的制度體系作為保障，而這樣的制度體系恰恰是現階段所欠缺的。目前，中央和地方正在全面推行政府購買公共服務工作，制度建設的滯后，對提供公共服務的質量以及財政資金的安全使用都帶來了一定的隱患。

（三）政府直接購買崗位的模式亟待規范

政府直接購買崗位模式即通過公益性崗位等方式直接安置就業困難人員的模式。從政策執行時間、財政支出資金額度和安置就業人數上看，這種模式目前是我國政府購買公共服務的主要渠道，然而其弊端也非常明顯：

第一，績效意識和退出機制欠缺，造成財政支出壓力攀升。通過政府直接購買崗位安置的社會保障對象，普遍將自己的崗位當做政府給予的福利待遇，缺乏績效意識和責任心，工作效率普遍偏低。同時由于缺少全面的職業規劃和培訓體系，政府一旦不再繼續購買這些崗位，大量保障對象在重新進入就業市場后依然沒有足夠的競爭力，隨之而來的就業問題直接關系到社會的穩定。

第二，主管部門眾多，政策不易統一。政府直接購買的公共服務崗位，通常根據服務的具體內容和性質劃歸不同主管部門，由于主管部門不統一，其工作職責、工資渠道、管理模式也不相同，工資標準的制定缺乏統籌考慮，政策之間不易平衡，往往造成不同崗位之間相互攀比。

第三，造成部分公務員慵懶懈怠，影響政府部門形象。政府直接購買崗位的模式廣泛應用后，將難以界定崗位的職責邊界，很多原本應由公務員從事的工作交由協管員來代理。

三、幾點對策建議

（一）控制并削減政府直接購買的崗位數量，引導市場參與安置保障對象就業

由于這些崗位的在職人員絕大部分是社會保障對象，一蹴而就的減員將直接影響他們的正常生活，引發嚴重的社會問題。可以采取緩和的削減措施：一方面，為已有在崗人員建立花名冊，按照“只減不增”的原則，凡有人員退休、主動離職，便不再補充新人；另一方面，為在職人員中年齡偏小、仍有就業潛力和就業愿望的保障對象提供免費的職業培訓、職業介紹以及創業指導，根據本人意愿引導其進入到正規的就業市場。

削減政府直接購買崗位并不意味政府對就業困難群體不再給予關注，而是將政府托底安置就業的目標與購買公共服務的目標清晰劃分，以便兩者都能有效開展。“授人以魚不如授人以漁”，通過提高社會保障對象的就業能力，發揮市場的吸納作用，才能從根本上解決社會保障對象就業難的問題。

（二）完善公共服務項目選擇機制，避免政府在項目選擇上出現盲目性和尋租行為

社會保障類公共服務的受益人并不是政府本身而是保障對象，那么服務項目也應由民眾參與決定，避免政府在項目選擇上出現盲目性和尋租行為。首先，政府可向社區居民、各行業從業人員和社會組織公開征集公共服務項目。其次，政府對征集項目依照合理性和可行性進行評估，并邀請專業的學術機構或第三方社會組織參與，全面分析項目的受益群體、社會效益，并形成評估報告。最后，對經評估確有必要的項目，根據當年或來年財政預算安排情況選定最終的項目。此過程在運行中各個環節都要做到信息的及時公開，利用網絡媒體和傳統媒體使民眾對項目的確定過程有充分的了解。

（三）建立公開、透明、規范的購買公共服務制度體系

一是財政購買公共服務預算公開。公共服務預算比一般財政預算具有更高的參與性和開放性，可考慮在現行預算公開的基礎上逐漸推行公共服務項目庫公開，將支出情況細化至具體服務項目。

二是創新招標評估體系。結合服務質量和群眾的參與程度來綜合評估投標方案，更加注重公共服務的公益性和社會效益。例如對于殘疾人的就業幫扶，它的效果不僅僅是培訓了多少殘疾人、有多少人成功就業，還應包括殘疾人的充分參與程度、對自我能力的認知和肯定、自我發展能力的提高、用人單位招工意識的進步等。

三是推行合同管理模式。通過合同明確政府和社會組織各自的權利和義務，在政府與社會組織之間的責任關系中，要避免出現上下級的隸屬關系，而是平等的契約合作關系。必要時，接受服務的對象也應參與到合同管理的模式中來，通過三方合同等形式明確服務對象的權利。

四是完善績效評價機制。在績效評價方面引入第三方機構參與實施，政府定期組織對不同類型公共服務的績效評價指標體系進行修正，同時對評價結果充分利用，與社會組織選擇、服務款項支付等環節掛鉤。

（四）統籌規劃事業單位分類改革與政府購買公共服務改革

政府購買公共服務的改革意味著政府將改變對事業單位和各類社會組織的經費保障模式，這與事業單位分類改革的目標是重合的，因此兩項改革的進程也應統籌考慮。首先，兩項改革的牽頭部門應該統一，避免出現政出多門、互相掣肘的現象。其次，兩項改革的時間表要相互配合呼應。例如：只有先行完成對現有事業單位的分類，才能確定哪些單位是購買服務的購買主體，哪些是購買對象；哪些公共服務可以采取政府購買，而哪些公共服務將劃入政府職能范疇。

責任編輯：汪海洪 李向春

C913.7

A

1006－1255－（2015）08－0048-03

張 旭（1986—），天津市財政局社保處。郵編：300000