菏澤市小城鎮建設存在的問題及對策

楊慧華

（中共菏澤市委黨校，山東 菏澤 274000）

菏澤市位于山東省西南部，地處魯、蘇、豫、皖四省結合部，轄八縣兩區，總人口957萬人，有168個鄉、鎮、辦事處，其中，縣以下有123個建制鎮、45個集鎮。小城鎮建設在促進菏澤經濟增長、增加農民收入、加快城鄉協調發展步伐等方面發揮重要作用，已成菏澤市帶動農村經濟和社會發展的重要戰略。小城鎮建設是推進菏澤市新型城鎮化的重要途徑，建設好小城鎮，可以進一步提升小城鎮的集聚功能和整體實力，增強城市與農村的聯系，發揮城鎮對農村的輻射帶動作用，進而推動菏澤市經濟社會持續、健康、協調發展。

一、菏澤市小城鎮建設現狀

（一）小城鎮綜合實力不斷增強

2013年，菏澤市的139個小城鎮共實現稅收40.8億元，比上年增長7.9%；公共預算財政收入30.1億元，增長11.7%，占全市總量的27%。地方財政收入過千萬元的達到129個，其中過2000萬元的57個，過3000萬元的26個，突破5000萬元的6個。農民人均純收入6610元，最高的鄉鎮達到8262元。近年來，各鄉鎮從自身實際出發，各打各的優勢牌，在大項目建設、招大商引大資、培育骨干企業、建設工業園區方面下了大力氣，特色產業的總量和規模不斷提升，跨越發展的基礎和條件更加鞏固。

（二）小城鎮規劃編制工作不斷完善

目前，菏澤市有6個入選山東省“百鎮建設示范行動”的示范鎮首先編制完成了總體規劃，其它11個示范鎮已全部完成鎮總體規劃設計方案，并通過了省級評審備案。在控制性詳細規劃編制方面，首批6個省級示范鎮已全部編制完成，包含產業、排水、消防、給水、環衛等專項規劃共計16項。其它11個省級示范鎮正在加緊編制鎮區控制性詳細規劃。

（三）小城鎮建設速度顯著提高

近年來，菏澤市通過制定各種制度以及優惠措施，積極引導企業和個人積極參與，通過大力引進外資等途徑進行多元化投入，多措并舉加快菏澤市城鎮化進程，有力地加快了菏澤市小城鎮建設步伐。2013年，僅17個示范鎮就新增住宅建筑面積200.2萬平方米、公共建筑面積54.2萬平方米、生產性建筑面積80萬平方米。修建城鎮道路85公里，安裝路燈898盞，鋪設供水管道66.8公里，排水管道56公里，完成投資32億元。

（四）小城鎮建設相關政策得到較好落實

多數小城鎮嚴格按照上級制定的各項政策制度，認真學習領會其文件精神，結合自身實際，并貫徹落實。比如省政府推出關于戶籍制度改革以及關于改進小城鎮用地管理等文件，菏澤市小城鎮學習其文件精神，相繼出臺了具體的實施意見。對長期居住在小城鎮并從事非農產業的農業人員，辦理了城鎮居民戶口；非農用地指標逐年增加，用地環境有所改善。

二、菏澤市小城鎮建設存在的問題及原因分析

（一）菏澤市小城鎮建設存在的問題

1.小城鎮建設規劃布局不合理，重復建設嚴重。目前菏澤市大多數小城鎮是按照按行政區劃自成體系，很少從經濟和城鎮發展規律角度進行考慮和布局，缺乏科學的鎮區規劃。由于缺少整體規劃，各城鎮經濟發展以自我為中心，整體協調差，小城鎮與中心城市、小城鎮與小城鎮之間、小城鎮與周邊鄉村之間缺乏互動聯系，基本處于各自為戰的運行模式，難以形成分工合理明確、優勢互補、布局科學的城鎮體系和空間格局。有的試點鎮雖然制定了總體的規劃，但沒有具體的可操作措施、步驟和方法，對規劃執行不力，重視建設而輕視發展規劃，建設牽著規劃走，隨意建設現象嚴重，一些小城鎮缺少一套比較完善的激勵約束機制，缺乏規劃建設管理的硬性措施，出現了建了拆、拆了建，低水平重復建設，導致了資源的嚴重浪費。

2.小城鎮產業基礎薄弱，缺乏優勢產業支撐。城鎮化主要靠產業推動的，產業經濟發展是小城鎮可持續發展的源動力。目前，菏澤市小城鎮普遍存在產業基礎薄弱，整體經濟實力不強，缺少大型骨干企業，帶動能力比較弱等問題。雖然菏澤大部分鄉鎮都已具備一定的產業基礎，或有自己的特色產業，如牡丹區沙土鎮以食品加工為主導產業、曹縣莊寨鎮以家具板材加工為主導產業、巨野龍固鎮依托煤炭資源以煤電化工為主導產業、定陶縣陳集鎮以純棉家紡為主導產業等，但這些產業發展還處于初步階段，沒有形成完整的產業鏈條，精深加工力度不夠，科技含量相對較低，對經濟效益的貢獻率不太高，依托產業優勢發展經濟成效不明顯，特色經濟的路子還沒有真正走出來。

3.小城鎮建設缺乏地方特色。地方性是小城鎮的生命力所在，菏澤市相當一部分小城鎮在建設過程中對小城鎮的歷史文化內涵挖掘不深、重視不夠，忽略歷史傳承、人文風貌，對自身獨特經濟體系建設沒能給予足夠重視。城鎮建設多為公路沿線鎮區街道兩側，建筑一般第一層為商店小鋪，且經營商品種類、方式相似，造成很多小城鎮職能不明，產業結構趨同。另外，小城鎮建筑風格比較單調，缺乏特色，重復、模仿建設現象突出，沒有注意建設開發與獨特資源保護利用并重，也沒有與本地的經濟發展水平、資源優勢、人口分布、文化特色、地理位置等有機結合起來，造成在小城鎮建設上“千鎮一面”，缺乏特色風貌、文化內涵和城鎮品味，導致了小城鎮靈魂的缺失。

4.小城鎮規模小、標準低，吸納就業能力弱。菏澤市的小城鎮開發建設起步晚、規模小，標準低，集聚各種資源因素的能力差，基礎薄弱導致承載能力較差。特別是實施小城鎮建設計劃以來，有關部門對小城鎮規劃執行不到位、建設水平不高，多為沿路建設、缺乏特色，基礎設施建設滯后，道路、水、暖、氣、污水處理等公共設施配套不到位，承載聚集能力偏弱。全市縣城以下139個小城鎮建成區總面積231平方公里，鎮均僅1.66平方公里；鎮區總人口91.6萬人，鎮均僅6588人，正常發揮綜合集聚功能的最低要求是小城鎮的鎮區人口3萬人以上，菏澤市還差很多。鄉鎮規模以上企業1574個，實現主營業務收入2076.8億元，完成地方財政收入30.1億元，分別占全市的74.3%、61.6%、26.96%。由于缺乏主導產業，集聚規模小，鎮區人口少，導致小城鎮的就業機會較少，不僅難以吸引集聚需要的人才，而且導致農村勞動力無法就近在鎮區就業，紛紛外出打工，人口大市變成了外出務工大市。

5.小城鎮建設集約化程度低，建設用地緊張。近年來，菏澤市加大了小城鎮建設的力度，但建設用地供需矛盾突出，限制了城鎮化的進程。一是土地利用集約程度低。在小城鎮建設中，由于缺少有效的節約用地和合理調控、約束手段，土地資源在該領域長期不能作為一種重要的經濟資源來對待，從而導致建設中的用地過多地采用了粗放式外延擴張模式，不合理占用和浪費土地現象十分普遍，出現了少征多用、多占少用、早征遲用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用等現象，極大地浪費了土地資源。二是用地指標緊張。菏澤市大力實施工業化、城鎮化“雙輪驅動”戰略，要求各級集中有限的土地指標用于各縣區工業園區的大項目建設和縣城建設，各鄉鎮千方百計挖潛盤活的土地指標基本上全部貢獻到了縣區建設，用于小城鎮建設的土地指標微乎其微，建設用地嚴重不足已成為小城鎮發展的主要制約瓶頸。

6.小城鎮建設管理體制不健全。目前菏澤市一些地方的小城鎮規劃管理工作比較薄弱，土地審批和規劃審批脫節，以土地審批代替規劃審批的現象普遍存在。無證建設現象時有發生，規劃違章查處力度和處罰力度較弱；一些部門及鄉鎮政府受利益驅動，存在以罰代批或“監察不嚴”等現象。城鎮分管的體制使城市、小城鎮、農村三者的管理缺乏統籌兼顧、區分特點、有機銜接的機制，導致小城鎮建設雜亂無章，整治難度較大。

（二）菏澤小城鎮建設存在問題的原因分析

1.經濟欠發達是制約小城鎮發展的根本原因。長期以來，由于菏澤市地處四省交界處，遠離省城和經濟發達的沿海地區，是傳統的農業大市，財政窮市，經濟弱市，由于缺乏發展工業經濟和市場經濟的意識，沒有充分利用自身的優勢和特色發展經濟，導致經濟基礎在全省處于落后位次。城市經濟和縣域經濟的落后，致使小城鎮建設發展緩慢，工業化程度低，缺乏產業支撐。菏澤市絕大部分城鎮經濟發展還是停留在簡單的農副產品加工產業發展，產品單一，經濟利潤較小，導致鄉鎮經濟實力不強，基礎設施建設滯后，要素聚集能力弱，吸引力不足，形成不了規模，制約了小城鎮發展進程。

2.政策因素是制約小城鎮發展的重要原因。一是政府宏觀調控以及規范指導力度不夠。一些地方黨委與政府對發展小城鎮在當前社會經濟發展中的重要性和意義認識不到到位，對小城鎮建設發展規劃的研究、城鎮規模布局、職能以及發展定位等缺乏應有的宏觀調控與協調。二是上級扶持政策落實不到位。近幾年，菏澤市委、市政府先后制定和出臺了一系列有關促進小城鎮健康發展的文件和優惠政策，但這些優惠政策缺乏連續性、穩定性，也沒有得到很好的落實，有些職能部門過分強調有關規定，不認真執行上級政府扶持小城鎮建設的有關政策，甚至個別職能部門受經濟利益的驅動，收費多，服務少，造成了政策棚架現象，影響了小城鎮建設的健康發展。

3.規劃滯后是制約小城鎮發展的內在原因。規劃是城鎮布局和發展的根本保證。近幾年，菏澤市小城鎮建設規劃水平雖然有了比較大的提升，但從全局上來看，規劃滯后和質量不高的問題仍然比較突出。一些小城鎮發展規劃定位模糊，不能與本地經濟發展、產業發展、交通發展等規劃相銜接，在空間分布、發展數量規模、功能時序結構安排等方面缺乏系統長遠的考慮，隨意性和盲目性較大，導致城鎮布局不科學，功能分區差，發揮不出小城鎮應有的作用。還有相當一部分小城鎮建設規劃編制質量低，控制性詳細規劃較少，再加上規劃執行力度不夠，以致于本地的特色資源優勢沒有得到足夠的體現。

4.城鄉二元體制是制約小城鎮發展的制度原因。長期以來，我國實行的以戶籍制度為核心的城鄉二元管理體制，阻礙了生產要素在城鄉之間的自由流動，一定程度上提高了農民邁入城鎮的門濫與成本，在政策的制定、產業的布局、城鄉建設資金的投入等方面均向大中城市傾斜，這在一定程度上制約了小城鎮特別是經濟欠發達地區小城鎮的發展。如與戶籍制度密切相關的農村土地征用補償制度改革滯后，相關的補償機制不完善，使進城農民還不能完全擺脫對土地的依附，“城鄉兩棲”現象較為普遍；政府雖然把小城鎮建設作為推進社會發展的戰略，但在有關城建資金的安排上以及鄉鎮財稅制度改革緩慢，小城鎮建設的資金瓶頸問題還困繞著當地政府。因此，打破相關制度的束縛、加大制度創新也是推動菏澤市小城鎮建設快速發展的重要途徑。

三、推進菏澤市小城鎮建設的對策建議

（一）科學規劃，合理布局

小城鎮的建設必須要有科學的發展規劃，規劃必須找準自己的位置，對區域經濟社會發展優勢、區位優勢、產業定位、功能定位、發展布局、建設重點等方面進行充分論證，使規劃具有科學、合理、操作性強的特點。首先要完善和創新規劃理念，始終堅持以人為本、按照區域資源環境承載能力、經濟發展和吸納人口潛力，合理配置公共資源，找準小城鎮的功能定位和發展目標。其次要整合各類規劃資源，將經濟發展、土地利用、城鎮建設、管轄內村莊布局、環境保護等規劃與小城鎮發展總體規劃進行有機銜接。再次要強化規劃對空間的指導和約束，按照土地自然特性和經濟適宜性，明確功能區空間劃分，充分體現節約利用資源和環境保護。最終還要完善規劃編制的公眾參與和監督機制，廣泛聽取專家和當地居民的意見，以便實施和監督。

（二）突出特色，強化產業支撐，高效能拉動產業發展

小城鎮建設要有堅實的經濟基礎，必須選準產業定位和市場定位，培育特色經濟，開發特色產品，形成主導產業。首先，堅持把培育和發展主導產業作為重點鎮建設的突破口，把壯大工業主導產業作為產業發展的核心，著力拉長產業鏈條，豐富產業配置，培育產業集群，努力形成各具特色、產業突出、錯位發展的鎮域工業產業發展格局。其次，要因地制宜發展服務業，大力扶持農村現代市場體系建設，著力打造區域商貿物流中心。出臺優惠政策，拉動民間資金，鼓勵支持城鎮居民、農村經濟能人聯戶投資，加快鎮區商貿街建設，鼓勵農民到集鎮從事流通、餐飲、文化、機電維修等服務業，大力實施“萬村千鄉市場工程”，著力發展新型物流業，積極構建現代農村消費流通體系。三是積極發展現代農業、效益農業、生態農業和觀光農業，大力培育農業特色產業和龍頭企業，提高農業現代化水平。四是要立足鎮域不同的文化底蘊、資源稟賦、產業基礎和區位條件，因地制宜打造特色鮮明的經濟強鎮、商貿重鎮和旅游名鎮。

（三）堅持功能立鎮，不斷增強承載力

一是不斷完善小城鎮的基礎設施建設，提高其承載能力。集中財力建設好道路、垃圾處理站、供電、供排水等基礎設施和幼兒園、中小學、醫院等公共服務設施，努力營造良好的工作和生活環境，提升小城鎮的吸引力和凝聚力。小城鎮基礎設施建設應引入市場機制，放寬對民間資本投資的限制，按照“誰投資、誰受益”的原則，把公共基礎設施建設推向市場，吸引個人資本、社會資本、國外資本投資參與小城鎮的建設和經營管理，不斷完善小城鎮的基礎設施投資環境，增強小城鎮的綜合服務功能。二是小城鎮建設要突出地方特色。按照“保護生態環境、延續歷史文脈、突出地域和民族特色”的要求，圍繞區位、資源、產業、自然環境、文化等優勢，著力打造一批注重自然景觀特色、建筑風格特色、民族民俗風情特色、產業結構特色等典型小城鎮示范工程；突出中國牡丹之鄉和戲曲、武術、書畫、民間藝術的特色，著力弘揚黃河文化、水滸文化、紅色經典文化和牡丹文化，打造經典記憶和百年名鎮，提升城鎮品位。

（四）逐步完善小城鎮土地使用制度

一是要進一步推進小城鎮土地使用制度改革，促進土地資源的優化配置。要按照《土地管理法》的規定，嚴格控制城鎮用地，實行統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理，保證耕地總量控制平衡。二是要優化土地利用結構和布局，努力滿足小城鎮建設合理的用地需求，實行靈活的用地政策。要優先安排小城鎮建設土地利用計劃指標，在保證國家重點建設項目用地的前提下，對小城鎮工業項目和基礎設施建設項目用地指標優先予以安排，盡量滿足小城鎮建設合理的用地需求；對小城鎮建設中的工業項目，以及公共設施項目需要使用集體土地的，允許集體經濟組織以經農轉用或存量的集體土地投資入股；對符合土地置換規定的項目用地，經政府同意，允許在縣范圍內統一調劑使用置換的土地指標。三是要逐步完善農村土地流轉制度，在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，處理好小城鎮建設合理用地與嚴格保護耕地的關系，引導農民宅基地和責任田的有序流轉，調整土地利用結構，盤活存量土地，妥善解決城鎮建設用地。四是要建立健全小城鎮建設用地的審批制度和獎懲制度，堅決防止亂占濫用耕地，提高土地的使用效益

（五）建立健全小城鎮建設管理體制

一是深化改革推進體制創新。大力推進鄉鎮機構改革和小城鎮管理體制改革，完善體制機制，創新發展模式，統籌城鄉經濟社會協調發展，對示范鎮、重點鎮實行擴權強鎮改革。二是進一步完善小城鎮管理政策。結合政府機構改革，進一步理順條塊關系，對一些經濟發展重鎮，要強化其經濟、社會管理權限，解決“看得見、管不著”的問題。改革的結果，應既能調動方方面面力量共同參與小城鎮建設，又能夠將小城鎮健康發展、可持續發展的調控權緊緊掌握在政府手中。充分尊重鄉鎮的自主權，減少垂直領導權力給鄉鎮的經濟負擔及制止亂收費，增強鄉鎮政府的調控實力。三是進一步強化鄉、鎮政府的管理職能，建立健全相應的城鎮管理法規，并以明確的法規形式賦予鄉、鎮政府對小城鎮的綜合管理職能，以實現對城鎮管理的權利與義務、事權與財權的高度。

（六）加大對小城鎮建設的政策支持力度

一是積極爭取上級扶持政策。以菏澤市納入中原經濟區規劃、打造交界地區科學發展高地和省政府支持魯西經濟隆起帶發展為契機，發揮政策疊加效應，積極爭取國家、省對示范鎮的資金、土地、項目、人才等方面的支持。二是加大財政支持。按財政體制關系要求，市財政對符合條件的重點鎮每年安排500萬元專項扶持資金，通過貸款貼息、扶優扶強和以獎代補等方式，用于小城鎮的基礎設施建設、工業園區開發和公共服務平臺建設等。三是加強金融支持。引導金融機構加大對小城鎮建設的信貸支持力度。對參與小城鎮經濟發展、園區開發和項目建設且資信優良的投資者，要簡化程序、優化流程、加快審批，優先、優惠、及時提供貸款支持。四是加強戶籍政策支持。以合法固定的住所、穩定的職業或生活來源為基本落戶條件，鼓勵重點鎮的農村勞動力就近有序轉移；對合村并點、舊村改造和項目建設等原因在重點鎮購房居住的農村人口，可統一登記為城鎮居民戶口等。五是大力引進人才。鼓勵市、縣（區）直部門的干部到重點鎮掛職；縣（區）招錄的公務員、事業編制人員對重點鎮傾斜。通過多種方式，加強對現有干部職工的專業培訓，提高其專業技術水平。

[1] 仇保興.城鎮化與城鄉統籌發展[M].北京：中國城市出版社，2012.

[2] 孔祥智，盛來遠.中國小城鎮發展報告(2009)[M].北京:農業出版社，2010.

[3]李克強.在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略[J].求是，2012.

[4] 彭真懷.中國需要什么樣的新型城鎮化[N].第一財經日報，2012－12－24(6).